新型城鎮化進程中西部學前教育發展戰略研究

劉艷菊

一、研究背景

城鎮化是指農村人口向城鎮人口轉移的過程，人們的生產生活方式也由農村型向城市型轉化，代表著國家或地區的發展過程和發展程度。傳統的城鎮化單一片面地擴張城市規模、只注重數量規模的增長，屬于粗放型的發展模式。新型的城鎮化注重城鄉一體化的城鎮化發展道路，注重城鎮質量內涵的提升，追求資源節約、環境友好，著重提高城市文化和公共服務，把城鎮建設成高品質、高質量的宜居之所。新型城鎮化的核心是人口的城鎮化，使人們完成從農民到市民的身份轉變。關注學前教育在城鎮化進程中的發展，既可以滿足學前教育事業發展的各種需要，又可以推動新型城鎮化積極穩妥地發展。在新型城鎮化進程中，舊有的政治、經濟、文化因素會受到影響和沖擊，學前教育也會迎來挑戰。學前教育事業要積極利用新型城鎮化帶來的物質優勢和人力優勢，秉承兒童德智體美勞全面發展的理念，[1]確定學前教育的發展戰略。

新型城鎮化背景下學前教育的發展戰略是辦好人民滿意的教育，辦好學前教育。當前，以提升城鎮化質量內涵為中心、注重城鄉一體化發展的新型城鎮化建設對學前教育的發展目標、重點和布局提出了新的發展要求。因此，探討能適應并促進新型城鎮化建設的學前教育發展戰略是我國當前社會經濟發展的必然要求。我國西部地區地域遼闊、地形復雜多樣、山區較多，人口稀疏、分布不均，民族眾多，交通不便、經濟欠發達，是一個在中國乃至世界上都獨具特色的區域。對西部新型城鎮化背景下學前教育發展的研究可以豐富具有中國特色的學前教育理論體系。以新型城鎮化建設為導向，基于西部地區學前教育在發展過程中遇到的各種問題，緊扣影響學前教育發展的社會、經濟和文化因素，提出適應并促進新型城鎮化建設的西部學前教育的發展戰略重點和戰略措施的研究，可以為黨和各級政府辦好學前教育提供決策依據和政策文本；同時，也可為其他地區新型城鎮化背景下學前教育的發展模式提供借鑒。

二、新型城鎮化進程中西部學前教育的困境

在西部地區新型城鎮化的背景下，學前教育事業雖然能夠得到法律政策上的支持，但仍是薄弱環節。人們對學前教育需求量變大，學前教育機構供不應求，城鄉發展嚴重不均衡，各類蓄積已久的問題顯現出來并亟待解決。

（一）教育資源分配不均，學前教育普及不均衡

在新型城鎮化過程中，人口在城市的大規模集聚，使得學前教育的需求不斷增大，學前教育資源供不應求。西部地區經濟發展壓力較大、財力薄弱，財政投入較少，這在很大程度上影響著西部學前教育的資源分配。由于地理、歷史、政治、經濟的原因，西部欠發達地區較多，社會整體發展水平較為落后，與東部地區有較大差距，這種差距不止體現在經濟發展上，更體現在教育資源及其分配上，制約著學前教育的發展，導致西部的學前教育發展相對滯后。另外，由于西部各地區經濟發展水平的不同以及城鄉二元結構的約束，發達城市和地區集聚了大部分的教育資源，偏遠農村地區由于經濟發展落后、交通不便、特殊的地理環境等導致學前教育資源嚴重匱乏、普及率低下，城市和農村學前教育出現兩極發展的狀況。

政府對城市學前教育采取了一系列的措施，逐步加大財政投資力度，不斷完善幼兒園的辦學水平，城市學前教育質量顯著提高；農村學前教育往往被忽視，偏遠地區以及落后地區的學前教育質量難以提高。

（二）城鄉發展不均衡，辦園水平參差不齊

不同地區的幼兒園辦園條件存在著顯著差異，農村幼兒園的辦園條件明顯落后于鄉鎮幼兒園和城區幼兒園。農村的幼兒園辦園水平較低，辦園條件差，物質條件較差，玩教具匱乏，配套設施不足，潛在安全隱患較多，教師素質參差不齊，隊伍不穩定。城區幼兒園辦園水平較高，物質環境優越，設施設備齊全，有專門的室內室外活動場地，教師隊伍強大且穩定。[2]

（三）教師隊伍不穩定，專業素養低

西部地區地理位置較偏遠，氣候條件和生態環境惡劣，經濟發展較為落后。幼兒教師這一職業群體得不到足夠重視，福利待遇低，教師隊伍不穩定，流動性較大，使得學前教育質量下降。尤其是農村地區的幼兒教師，隊伍良莠不齊，學歷普遍偏低。大多數為中學學歷或者專科學歷，相當一部分教師不是學前教育專業畢業，沒有接受過系統的幼兒師范教育的知識和技能訓練，對幼兒的年齡特點和心理特征一無所知。甚至有的教師沒有學歷，沒有接受系統的師范教育和培訓，而且接受繼續教育的機會少，教學水平低下。

三、新型城鎮化進程中西部學前教育發展戰略

學前教育是一種準公共產品，建設覆蓋城鄉的、均衡、有質量的學前教育服務體系是新型城鎮化建設的重要內涵。面對挑戰，西部學前教育要著重解決兩方面的問題，一是要解決兒童“有學上”的問題，即保證每個適齡兒童都有機會接受學前教育；二是要解決兒童“上好學”的問題，即保證兒童接受的學前教育的質量。因此，要采取一系列強有力的措施來擴大學前教育規模、提升學前教育質量，促進學前教育健康有序發展，以此推動西部地區的新型城鎮化建設。

（一）加強政府領導，健全管理體制，為學前教育健康發展提供組織保障

首先，各級政府要明確自身的職責，堅持“省級統籌、以縣為主、縣鄉共管”的管理模式。[3]省級政府要制定學前教育總體發展戰略，健全財政經費保障機制，尤其要重點扶持農村學前教育。縣級政府要根據省級政府的規劃制定本地區的發展計劃，對管轄區域的各類幼兒園進行全面管理和監督，鄉鎮政府要負責管理鄉鎮幼兒園。其次，政府在加強對學前教育領導的同時，要理順學前教育管理體制，實現職能的整合分散。教育部門要自覺承擔學前教育管理職責，其他民政、工商、稅務、物價、衛生等部門要明確自身職責、工作范圍及主管功能，[3]協助配合教育部門的工作。最后，對各類民辦園要實行統一歸口管理。教育行政部門要依據相關法律法規對民辦園的登記注冊、質量評估、收費標準等進行嚴格監控，以督導民辦園的健康有序發展。另外，對優質的民辦園應通過獎勵、政策傾斜、稅收減免等多種措施進行支持，[3]對不達標的幼兒園應令其整改，若整改不達標，要堅決予以取締。

（二）加強學前教育立法，為學前教育健康發展提供法律保障

學前教育是國民教育的起始階段，但仍是國民教育體系中的薄弱環節。“入園難、入園貴”問題的突出以及虐童事件頻發等使學前教育立法迫在眉睫。當前學前教育領域中出現的諸多問題，很大程度上是不健全、滯后的法律體系導致的，而且得不到法律的有效調節和解決。學前教育立法是政府調節學前教育領域問題的重要手段，也是保證學前教育健康發展的重要前提。因此，要通過立法來明確學前教育的性質、法律地位、管理及投入體制、政府的責任及發展方向，嚴格規定幼兒園配套措施的安全衛生及教師的準入制度，建立健全教學監督評估制度，從多方面推動學前教育的專業化與法制化發展。[3]只有把學前教育納入法制軌道，學前教育事業才能得到真正地健康有序、可持續發展。

（三）加大對學前教育的財政投入，為學前教育健康發展提供經費保障

充足的財政經費投入是學前教育事業正常健康發展的強有力的保障，是學前教育資源得到有效利用的重要保證。首先，要保證充足的學前教育經費。政府要根據不同地區的經濟發展水平和適齡幼兒數投入不同程度的經費，尤其要高度重視偏遠農村地區和落后民族地區的學前教育財政投入，實現兒童入園機會的均等。其次，建立學前教育專項資金。各級政府可把學前教育經費單獨列支出來，依據學前教育階段經費投入標準，結合當地實際情況，按每個兒童每年或每一學期生均所需教育經費標準撥付，并做到逐年遞增。同時，各級政府要設置一定比例的教育經費扶持各類學前教育機構，安排學前教育配套經費。[4]最后，要從多渠道籌措學前教育經費。學前教育是準公共產品，最佳的供給方式是政府、市場和社會組織等多方的配合。要以政府投資為主導，發揮市場機制作用，可通過吸引社會捐贈、發行教育彩票、購買社會服務等積極吸納民間流動資金進入學前教育領域，實現學前教育經費來源的多元化。[5]

（四）創新教師隊伍建設機制，為學前教育健康發展提供質量保障

學前教育發展的關鍵在于有數量充足、質量合格、配置合理、結構均衡、管理有序的幼兒教師隊伍。高質量、高水平、高素質的教師隊伍是提高學前教育質量的關鍵，是學前教育事業健康發展的重要保證。首先，從法律上明確我國幼師隊伍的身份地位，健全幼兒教師工資和社會保障機制。對教師的基本工資、醫療、養老保險、退休、撫恤等各方面的待遇要求作出法律上的明確規定，依法保障幼兒教師的基本社會需求，穩定教師隊伍，吸引更多的人才加入幼兒教師的隊伍。尤其要注意農村幼兒教師隊伍的建設，要把事業編制更多的下放到農村幼兒教師中，嚴格落實各項福利政策，保障基本權益。其次，嚴格把關幼兒教師的入口，從源頭確保兒童能夠獲得良好的、高質量的學前教育服務，限制沒有接受專業幼兒教師培訓或學習的人群進入幼兒教師隊伍。[6]最后，健全幼兒教師培訓進修機制。政府和教育部門要為幼兒教師提供多種形式的學習培訓機會，可統一組織幼兒教師進行國家級培訓、地方培訓和園內培訓，以提高專業水平和素質。鼓勵農村幼兒教師定期和城市優秀教師進行合作研究，相互學習，在此過程中逐步提高農村幼兒教師的專業素養。

（五）深化辦園體制改革，大力建設普惠性幼兒園

學前教育具有公益性和公平性的性質，必須要堅持政府辦學為主的體制。農村幼兒園要堅持以公辦園為主體、民辦園為補充的辦園體制，保證農村幼兒“有學上”。城市幼兒園要堅持公辦、民辦共同發展的辦園體制，大力支持發展普惠性幼兒園，鼓勵支持社會力量舉辦的不同形式的幼兒教育機構，擴大學前教育資源，構建滿足兒童和家長多樣化需求的幼兒教育公共服務體系。城市住宅小區配套幼兒園一定要交給當地政府，發展為普惠性幼兒園。[7]對普惠性幼兒園，要給與大力支持。各級政府要根據在園幼兒人數，按一定標準補助普惠性幼兒園。另外，要設立學前教育發展專項基金，對建設普惠性幼兒園成績顯著的區縣給予獎勵性經費，對表現優秀的民辦幼兒教師給予物質獎勵，有利于提高普惠性幼兒園的辦園質量。

（六）建立督導評估機制，為學前教育均衡發展提供保障

首先，建立獨立的學前教育督導機構。由上級教育行政主管部門負責督導機構人員的選拔任用，保證學前督導隊伍的專業化。其次，完善教育督導工作機制。堅持督導與指導、督政與督學的統一，將監督、檢查與指導結合起來，保證督導內容與形式的統一。建立完整的督導體系，包括對縣級政府的督導，對縣域教育行政部門、其他相關職能部門的督導，對幼兒園的督學。構建學前教育督導運行機制，包括評估驗收機制、質量檢測機制、獎懲機制等。[8]最后，健全督導信息公開制度。可通過公告、通報等形式，向全社會公開學前教育督導評估結果，以便學前教育機構、教育行政部門、各級政府能夠根據督導評估結果深刻了解自身的情況，進而采取針對性的措施予以調整和改進。[2]