從預算改革進程看國家預算能力提升的路徑

●本刊評論員

1978年開始推進改革開放大業，已歷40周年。這40年，國家變得更加富強，人民生活水平不斷提高，國家治理能力得到極大提升。回顧40年的歷程，筆者認為，經濟社會的進步，既是政治善治的體現，也必以國家治理能力的提升為根本性支撐。在經濟建設和社會事業發展、社會關系的構建、財力的汲取和使用等各種國家治理能力中，預算能力之重要性在理論界得到高度重視。著名財政專家希克就說過：“一個國家的治理能力很大程度上取決于它的預算能力。”也有學者認為，一個國家籌集和配置財政資源的方式對其治理能力最具解釋力。總結國家預算改革經驗，對于提高國家治理能力，促進社會經濟進一步發展非常有益。所謂預算能力，主要表現在汲取和使用財政資源兩個方面，但它還有更深刻的意蘊。財政枯竭或不可持續，當然失去了治理基礎。而有很高的財政汲取能力，卻沒有與此相匹配的財力配置能力、解決公共問題的能力也不能說是治理上的成功。預算能力從根本上講，是高效、負責地利用財政資源解決公共問題的能力。

按照有學者提出的“中國財政預算經歷了從無到有的過程”的觀點，預算能力當然也是從無到有，并不斷提升的過程。改革開放前，我國財政可稱之為“自產財政”，財力的汲取主要靠國有企業的“財產收入”和對農村集體經濟的控制征集“公糧”和“剪刀差”，財政分配實行統收統支、供給制、票證制。“大鍋飯”和計劃控制使現代意義上的國家預算并無存在空間。1978年開啟的改革，使得稅收開始成為汲取財源的主要途徑，稅費不夠滿足“吃飯財政”需要的問題成為巨大困擾，更不用說提供較好的公共服務。從邏輯上講，這樣的困局應能產生財政改革和進行預算的“倒逼”作用。事實上，我國自80年代起，財政改革就經歷了財政承包、分稅制和正在推進的央地財政關系改革等階段，國家預算也在制度建設上不斷推陳出新。

從預算能力方面看，歷次財政改革針對客觀存在的問題，都存在新的制度需求，也有相應的制度供給，并不斷提高預算能力。放權讓利、財政承包制產生的財政汲取能力下降的問題、財政收入不穩定問題、地方政府通過隱藏企業利潤與中央“爭利”問題，使分稅制得以推出。分稅制產生的地方財政壓力增大、預算外和“制度外”收入膨脹、轉移支付低效率和腐敗問題并存、通過土地財政和土地金融獲取財源、地方政府債務劇增，使平衡央地財政關系以及解決財政權力碎片化、財力使用無序化、財政監督管理能力欠缺等問題成為必要。提高預算能力，向預算國家轉型成為改革的主攻方向。通過編制部門預算、追求預算的精細化、國庫體制改革、“收支兩條線”、政府采購制度改革、實行全口徑預算等措施促進財政收支的集中統一，提高財政配置效率。通過重構財政預算政治過程，提高預算立法水平、加深人大介入程度、實行財政透明化、加強預算績效評估等措施強化財政監督。這一過程中，財政解決公共問題的能力，財政的公共性、普惠性也明顯加強。

改革經驗表明，提升預算能力的一些關鍵措施還應進一步強化。一是仍要堅持財權集中統一的方向，防止財權碎片化、割據化。二是實現預算硬約束，將預算提高到國法的高度，嚴控財力使用的“斟酌”和自由裁量。三是加強監督和問責。四是建立良好的預算“政治過程”，建立財政預算的公共議程和科學決策機制。■