政策性銀行經營和預算管理情況的調研報告
——以福建省為例

●陳華清

為了解和掌握政策性銀行經營和預算管理情況，近期，福建專員辦開展了對福建省內三家政策性銀行業(yè)務經營和財務預算管理情況的調研。調研采取與現(xiàn)場檢查相結合的辦法，即在對福建省三家政策性銀行開展信貸資產質量和財經紀律方面檢查的基礎上，通過對檢查結果進行歸納和分析，形成大量有效素材，再擬定調研提綱，就提綱的具體內容，有針對性地與被調研單位進行座談，聽取相關業(yè)務經營和財務預算管理方面的基本情況、存在問題和改進意見及建議，再補充查閱有關賬冊、憑證等資料，進一步核實相關情況，提煉形成調研報告。

一、政策性銀行的基本情況

政策性銀行是指由國務院出資成立，為貫徹落實國家金融政策而進行融資等信用活動的金融機構。目前，我國有國家開發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行和中國進出口銀行三大政策性銀行，均成立于1994年，并直屬國務院領導。其中，國家開發(fā)銀行主要承擔國內大型項目開發(fā)融資業(yè)務，中國農業(yè)發(fā)展銀行主要承擔農業(yè)政策性金融扶持業(yè)務，中國進出口銀行主要承擔大型機電設備進出口融資業(yè)務。政策性銀行的成立，在國家金融改革中發(fā)揮了重要作用。

與其他銀行相比，政策性銀行具有以下特征：一是從資本金性質上看，我國政策性銀行是由政府財政出資，并由財政全額控股，因此，政策性銀行與政府財政保持著密切關系；二是從業(yè)務范圍上看，政策性銀行有別于商業(yè)銀行業(yè)務范疇，一般為投資大周期長的建設、農業(yè)技術、對外貿易、需要政府扶持領域等項目提供金融服務；三是從經營宗旨上看，政策性銀行不以營利為目的，而是以貫徹執(zhí)行國家金融政策作為經營宗旨。其對外提供貸款利率與商業(yè)銀行提供同期貸款利率有所差別，許多是優(yōu)惠貸款利率，對于利差“倒掛”，由中央財政提供政策性貸款利差補貼。

（一）業(yè)務經營的基本情況

1、國家開發(fā)銀行福建省分行。該分行立足于福建省情，服務海西發(fā)展戰(zhàn)略和實體經濟發(fā)展，業(yè)務經營的主要項目有高速公路、城鎮(zhèn)化建設、鐵路建設融資、優(yōu)化能源結構貸款、棚戶區(qū)改造建設貸款等。截至2017年末，分行各類業(yè)務貸款余額合計3748.23億元，不良貸款率0.09%。

2、中國農業(yè)發(fā)展銀行福建省分行。該分行成立以來，始終保持對“三農”領域的信貸凈投放，為保障國家糧食安全、保護農民利益、維護農產品市場穩(wěn)定、促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化做出貢獻。截至2017年末，分行全省累計發(fā)放各項貸款余額1014.04億元，不良貸款率為1.18%。

3、中國進出口銀行福建省分行。截至2017年末，該分行各類貸款余額為616.59億元，不良貸款率為0.56%。分行著力打造有特色的政策性銀行，主要業(yè)務經營是服務“一帶一路”戰(zhàn)略，支持實體經濟提質增效轉型升級，貫徹落實綠色金融發(fā)展要求，支持福建省生態(tài)文明建設，加大普惠金融覆蓋面，支持小微企業(yè)發(fā)展壯大。

（二）預算管理的基本情況

財政部制定的《國家政策性銀行財務管理規(guī)定》明確：政策性銀行實行“統(tǒng)一計劃、集中管理、分級核算、統(tǒng)負盈虧、利差補貼、保本經營”的財務管理體制。福建省三家政策性銀行的財務預算管理均按照財政部和各自總行制定的管理規(guī)定，開展財務預算管理工作，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1、管理費用預算管理。財政部對三家政策性銀行的業(yè)務管理費用實行指標（絕對額）管理，財務管理體制是實行一級法人制,財務管理權都集中在總行,總行從上到下層層下達指標,實現(xiàn)利潤計劃和控制經營成本，各級行在上級行授權范圍內開展財務預算活動。其中總行在核定各省分行業(yè)務管理費用總額的基礎上，還對各分行的單項費用實行指標限額管理，即年初以文件形式下達單項費用限額指標，年底前統(tǒng)籌解決各行費用缺口，確保全行費用控制在財政部核定指標之內。例如在業(yè)務管理費用預算中，國家開發(fā)銀行總行對福建省分行預算中的人員費用、“三公經費”、規(guī)劃專項費用、境外工作組費用等實行指標單獨核定控制，中國農業(yè)發(fā)展銀行和中國進出口行銀行總行對福建省分行預算中的業(yè)務招待費、業(yè)務宣傳費、人員費用等指標實行單獨核定。

2、固定資產預算管理。在固定資產預算管理方面，由于財政部對政策性銀行的固定資產購建資金按年度實行絕對額控制，福建省各政策性銀行每年組織分行各處室編制固定資產年度需求計劃，經省分行審批后報送總行審批。省分行根據(jù)總行批復的預算額度，經省分行分解后組織實施，并要根據(jù)各總行要求按時上報固定資產預算執(zhí)行進度。固定資產預算經總行批復下達后，年度內一般不調整，如因重大政策性因素確需調整的，須采取一事一報方式審批。

3、工資獎金預算管理。福建省三家政策性銀行的員工工資獎金在財務核算上都屬于人員費用當中的一項，但在預算管理上略有差別，國家開發(fā)銀行和中國農業(yè)發(fā)展銀行的福建省分行年度工資獎金預算，首先由人社部和財政部聯(lián)合發(fā)文下達到國家開發(fā)銀行和中國農業(yè)發(fā)展銀行總行，再由總行分配下達到福建省分行，福建省分行再根據(jù)總行下達的工資獎金額度，提取和發(fā)放全年工資獎金。而中國進出口銀行福建省分行年度工資獎金則按照總行文件規(guī)定允許發(fā)放的具體工資獎金項目，再計提和發(fā)放員工工資獎金，沒有總行文件規(guī)定的，則不能提取和發(fā)放。該行總行核定福建省分行的是人員費用總額，工資獎金則包含在人員費用中統(tǒng)一進行預算管理和控制。

4、利潤預算管理。福建省三家政策性銀行根據(jù)各自總行下達的預算編制要求，上報年度貸款、費用、存款、中間業(yè)務收入等預計情況，編制全年預算上報總行，再由總行下達分行年度利潤預算目標后，分行據(jù)此執(zhí)行。年度中如果分行遇到經營方面重大變化而影響經營業(yè)績，需要對利潤指標進行預算調整，則由分行上報申請預算調整報告，總行最后以文件形式下達調整通知，并提出相應的改進措施，促使分行提升預算管理水平。

二、存在的問題

（一）業(yè)務經營管理方面存在的問題

1、法律地位缺失。自 1994年三家政策性銀行成立以來已經過去二十多年了，還沒有一部專門針對政策性銀行的法律出臺。目前執(zhí)行的是1993年國務院出臺的 《關于金融體制改革的決定》以及政策性銀行的有關章程，法律建設還只是停留在規(guī)章制度、經營條例層次上,缺乏嚴格意義上的法律規(guī)范和保障,無論是內部經營管理,包括經營目標、機構設置、加強管理等,還是外部與宏觀經濟管理部門之間關系的協(xié)調,是企業(yè)法人還是非企業(yè)法人等問題，都沒有一個明確的說法，在法律上沒有給予清楚的界定。

2、政策性銀行大量從事商業(yè)性經營業(yè)務。我國建立政策性銀行的目的是將政策性金融和商業(yè)性金融相分離，以解決國有商業(yè)銀行身兼二職的問題，而目前由于沒有明確界定政策性業(yè)務與商業(yè)性業(yè)務之間的定義，政策性和商業(yè)性業(yè)務往往相混淆，以致政策性銀行大量從事商業(yè)性經營業(yè)務，甚至過度從事商業(yè)性業(yè)務。以某政策性銀行福建省分行為例，2017年末該分行貸款余額3748.23億元，其中政策性業(yè)務約占20%，自營性商業(yè)貸款業(yè)務約占80%；而另一家政策性銀行福建省分行2017年末貸款余額616.59億元，其中政策性業(yè)務僅占22%，自營性商業(yè)貸款業(yè)務占68%。上述兩家分行的自營性商業(yè)貸款業(yè)務都遠超政策性貸款業(yè)務的比例。

3、以政府購買服務名義違規(guī)發(fā)放貸款，加大政府債務風險。政府購買服務是指原本由政府部門提供的基本公共服務項目，引入競爭機制，通過合同、委托方式向社會購買，交由市場主體提供，并由政府“買單”的一種服務方式。政府購買服務有利于加快轉變政府職能和推進財政支出方式改革。在對福建省三家政策性銀行信貸資產項目調研檢查時，發(fā)現(xiàn)其在確定貸款對象、發(fā)放政府購買服務項目貸款時，沒有嚴格按照《政府購買服務管理辦法（暫行）》確定的指導目錄和服務范圍執(zhí)行，而是以政府購買服務為名在對政府授信進行貸款，將國家政策明令禁止不能以政府購買服務方式進行的基礎設施建設項目也作為政府購買服務的貸款對象提供貸款，且數(shù)額不小。截止調研日，福建省三家政策性銀行涉及違規(guī)以政府購買服務名義貸款717億元，其中某政策性銀行福建省分行從2017年6月2日財政部 《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》（財預〔2017〕87號）下發(fā)至調研日，仍然新審批政府購買服務項目貸款35個，審批金額85億元。這些貸款明顯與財政部財關于 “嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規(guī)融資，嚴禁將建設工程與服務打包作為政府購買服務項目，政府購買服務期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規(guī)劃期限內”的規(guī)定相違背。政策性銀行由財政部全額出資創(chuàng)立和擔保，其形式上是金融，實質上是財政職能的延伸，是政府的金融性工具，理應規(guī)范執(zhí)行中央財政金融的各項政策，但從上述涉及的違規(guī)政府購買服務貸款情況看，反而成為政府債務的制造者，長此下去，必然加大地方政府債務的風險。

4、存在不少零支付和借新還舊貸款項目。一是零支付貸款項目。有的政策性銀行在提供項目貸款之后，不少借款單位沒有按照原定計劃建設或生產，資金在項目中長期沉淀不用。例如，國家開發(fā)銀行和中國農業(yè)發(fā)展銀行福建省分行的專項債券建設基金投資貸款項目發(fā)生零支付的現(xiàn)象較多，其中部分項目貸款資金已投放兩年以上。零支付項目使貸款資金沉淀不動，資金無法發(fā)揮應有作用，造成較大浪費。二是借新還舊貸款項目。調研發(fā)現(xiàn)，一些項目由于借款人或借款企業(yè)經營不善或其他各種原因，生產或經營長期處于停滯狀態(tài)，預計在短期內無法恢復生產或經營，導致項目貸款無力歸還，由于這些項目屬于地方重大項目，與地方關系密切，因此在地方政府及有關部門協(xié)調之下，經辦行迫于壓力，將上述本該列為不良類別的信貸資產，通過重新簽訂貸款協(xié)議或貸款展期方式，辦理借新還舊的相關手續(xù)，而且反復多次進行。這不僅掩蓋了重大項目生產經營的真實狀況，也直接影響到五級分類的正確劃分，導致無法真實反映政策性銀行信貸資產風險狀況。

5、“小貸”公司貸款業(yè)務監(jiān)管不到位。政策性銀行對小額貸款公司發(fā)放的貸款，形成 “小貸”公司的貸款業(yè)務。調研發(fā)現(xiàn)，有的政策性銀行以扶持小微企業(yè)的名義向小額貸款公司發(fā)放貸款，“小貸”公司再轉貸給小微企業(yè)，由于疏于監(jiān)管，造成不利影響：一是轉貸款利率偏高，比如國家開發(fā)銀行福建省分行對“小貸”公司貸款利率一般為基準略微上浮，而“小貸”公司轉貸款年化利率均在18%-20%之間，這種運用低成本政策性資金支持高利貸的嫌疑，不符合國家支持小微企業(yè)的政策初衷；二是轉貸款客戶集中度不符要求，檢查發(fā)現(xiàn)存在較多單戶貸款過高的情況，且存在股東推薦貸款比例偏高，甚至出現(xiàn)股東抽逃資金情況；三是資產存在較高風險，截止2017年12月31日，某政策性銀行福建省分行有12家 “小貸”公司累計貸款余額11.46億元，這12家“小貸”公司目前經營困難，部分失去還款能力，貸款質量存在較高風險，且該分行在地市缺少分支機構，貸后監(jiān)管簡單交由各地結算經辦行處理，客戶經理僅簡單收集結算經辦行提供的材料，難以監(jiān)管到位。

（二）財務預算管理方面存在的問題

1、現(xiàn)有財務管理制度已經滯后。目前政策性銀行財務核算和預算管理執(zhí)行的是財政部原商貿司1997年制訂的《政策性銀行財務管理規(guī)定》（財商字〔1997〕491號），距今已有 20年時間了，該財務管理制度中的許多條款都已不再適應現(xiàn)實情況，比如第十四條“業(yè)務管理費按《金融保險企業(yè)財務制度》有關規(guī)定計算”、第四十二條“政策性銀行各分支機構違反財務制度規(guī)定和超過上級行下達的財務計劃指標的行為，由財政專員辦就地檢查，就地進行納稅調整和繳庫，并按《國務院關于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》進行處罰”等條款中，提到的《金融保險企業(yè)財務制度》和 《國務院關于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》早已廢止不再適用了；第二十五條“各政策性銀行分支機構的壞賬損失，單個企業(yè)金額超過500萬元（含500萬元）的，經財政專員辦審核后上報財政部審批；500萬元以下的，由財政專員辦審批后報財政部備案”，而政策性銀行壞賬損失核銷早已不需要專員辦進行事前審批，而只要根據(jù)財政部《金融企業(yè)呆賬核銷管理辦法》的規(guī)定執(zhí)行就可以了。所以，財政部1997年制訂的《政策性銀行財務管理規(guī)定》已經遠遠滯后了。

2、缺乏科學有效的財務預算管理約束機制。福建省各家政策性銀行的業(yè)務管理費用、固定資產、利潤、工資獎金等有關財務指標都是由總行下達預算，總行主要是依據(jù)各分行上年度的基數(shù)和個人經驗進行分配，缺乏科學有效的財務預算管理約束機制：一是財務預算主觀隨意性較大，總行和分行往往每年多次進行財務收支預算計劃,預算計劃與實際執(zhí)行情況偏差也沒有相應的控制手段，較少根據(jù)財務分析結果測算增收節(jié)支目標及調整業(yè)務經營方向，財務預算對業(yè)務經營的指導性不強；二是總行下達的預算指標既不能結轉下年使用,也難以在總指標內調劑使用,因此節(jié)省下來的成本費用指標沒有消化渠道,缺乏有效的激勵約束機制，基層行很難有節(jié)約的積極性,容易造成指標有節(jié)余的單位過度花費、突擊花錢的現(xiàn)象；三是基層行職工個人收入與經營管理績效掛鉤不密切,對于個人的直接支出與其創(chuàng)造的業(yè)績沒有實現(xiàn)量化的聯(lián)系,未能充分調動基層行節(jié)約費用、開拓業(yè)績的積極性。

3、以各種名義在工資預算指標外列支有關項目。通過對福建省三家政策性銀行檢查，發(fā)現(xiàn)普遍存在工資預算指標外亂列有關項目問題。如某分行2016年全年未通過 “應付職工薪酬”核算，發(fā)放給全體員工的交通補貼、通訊補貼、防暑降溫費及文秘外包費769萬元，按該分行2016年底員工175人測算，人均違規(guī)發(fā)放4.39萬元；有的分行未經批準亂發(fā)過節(jié)費、普發(fā)計劃生育獎、安全生產獎等；有的享受公車接送待遇的行領導還按月領取交通補貼；有的分行違規(guī)在勞務費科目中列支派遣人員工資；有的違規(guī)按10%比例計提和發(fā)放員工提租補貼；有的應由個人支付的水電費由單位負擔；有的在工會賬上超標準開支個人項目，等等。這些在工資科目外列支的項目，都屬于工資獎金和津補貼范疇，理應全部納入工資總額核算，但卻以種種名義在各個費用科目中列支，直至將上級核定的費用預算指標全部用滿為止。

4、薪酬分配制度不盡合理。政策性銀行薪酬（人員費用）總額由財政部按年核定，其中工資總額指標由財政部和人社部共同核定到總行一級，再由總行逐級分解到各基層行。這種看似循規(guī)蹈矩的薪酬分配辦法，其實有著較大的不合理性和分配制度的不完善：一是缺乏薪酬分配依據(jù)。上級監(jiān)管部門至今沒有出臺諸如薪酬管理辦法之類的政策文件，憑主觀經驗核定指標成份較大，沒有公開透明，易造成暗廂操作；二是各家政策性銀行之間薪酬水平差距大、不平衡。以2016年為例，某政策性銀行福建省分行人均工資總額28.03萬元,而另一家政策性銀行福建省分行人均工資總額17.8萬元,雖然工資水平都很高，但相互之間還是存在著不小的差距，這往往容易發(fā)生相互攀比，其結果是爭相往“上面”要指標，這是導致政策性銀行整體薪酬水平過高的重要原因；三是政策性銀行內部薪酬分配向“上”頃斜嚴重。政策性銀行全省工資獎金分配辦法由省行自行決定，這就造成省行機關與下級基層行之間的工資獎金差距過大。調查統(tǒng)計，某政策性銀行省行機關2016年人均工資獎金35萬元，而該政策性銀行某地市分行2016年人均工資獎金只有11.96萬元。另一方面，同一家銀行里面由于級別高低導致的員工工資獎金差距更為巨大。這種向“上”傾斜嚴重的內部薪酬分配辦法，勢必會挫傷基層員工的工作積極性。

三、政策建議

（一）業(yè)務經營管理方面

1、應盡早確立政策性銀行的法律地位。通過專門立法,進一步明確政策性銀行的地位、業(yè)務范圍、資金來源、資金運用、組織機構等,既可以促進政策性銀行經營規(guī)范和穩(wěn)定,使政策性銀行加強內控建設，增強執(zhí)行政策的透明度，健全內部治理結構等，同時也有利于政府加強宏觀管理,做到依法監(jiān)管，理順政策性銀行與政府部門之間的關系，從而有利于政策性銀行的長期健康發(fā)展。

2、政策性銀行應堅持政策性的職能定位，避免熱衷于商業(yè)化。政策性銀行應該有嚴格的政策目標和特定的服務對象，這是由政策性銀行的性質所決定的。我國建立政策性銀行的目的是實現(xiàn)政策性金融和商業(yè)性金融的分離，如果政策性銀行過度迷戀商業(yè)性業(yè)務，甚至嚴重脫離了政策性目標，政策性銀行也就失去獨立存在的意義。因此，必須進一步明確堅持政策性銀行的政策性、專業(yè)性和非盈利性的職能定位，嚴格界定政策性銀行的業(yè)務范圍和貸款對象，避免熱衷于商業(yè)化同商業(yè)銀行的業(yè)務競爭，造成混亂。對于執(zhí)行政策性業(yè)務而導致利差倒掛的，財政部門應按規(guī)定及時給予撥款補貼。政策性銀行多年業(yè)務經營實踐證明，只要保持合理利差和適當財政補貼，同時努力加強經營管理，充分發(fā)揮政策性銀行的自身優(yōu)勢，回歸政策 “本源”，政策性銀行同樣能夠實現(xiàn)政策性和效益性的統(tǒng)一，以較少的成本，實現(xiàn)較大的經濟效益和社會效益。

3、實行政府購買服務貸款重大項目通報制度，事前防范和化解債務風險。違規(guī)提供政府購買服務貸款，其動力來源一方面在于地方各項經濟建設對資金的大量需求，另一方面在于金融機構對政府層面的各種還款“承偌”趨之若騖，產生“背靠大樹好乘涼”的錯誤心理導向，不僅助長了地方政府違規(guī)舉債行為，增加了地方政府的未來債務負擔，同時也給金融機構自身信貸資產安全帶來很大風險。福建省三家政策性銀行違規(guī)提供政府購買服務貸款動輒幾十億、幾百億，幾乎都是大的項目貸款，目前這些項目絕大部分都處于工程建設階段，如果嚴格按照有關規(guī)定進行處理，勢必造成項目停工停產，形成巨大的投資浪費，因此處理起來難度極大。為避免今后再發(fā)生類似問題，建議從源頭上強化監(jiān)管，實行政府購買服務貸款重大項目通報制度。即凡是涉及政府購買服務重大項目貸款，有關政策性銀行應于每季度初向當?shù)刎斦T辦進行通報，使財政專員辦及時了解具體情況，及時進行糾錯。同時需重點對地方債務風險較高的地區(qū)加強監(jiān)管，財政專員辦根據(jù)各地債務風險評估情況，每年年初向政策性銀行提供債務風險重點監(jiān)控地區(qū)名單，政策性銀行應在每個項目貸款審批前幾個工作日內向當?shù)刎斦T辦通報被列入債務風險重點監(jiān)控地區(qū)名單的新增政府項目貸款情況，這樣便于財政專員辦對債務風險較高的地區(qū)全面實施動態(tài)監(jiān)控。實行政府購買服務貸款重大項目通報制度，是“權宜之計”，有利于遏制違規(guī)發(fā)放政府購買服務貸款行為，便于從源頭上防范和化解地方債務風險。

4、須謹慎選擇有關貸款項目。針對政策性銀行貸款項目發(fā)生零支付導致大量資金閑置浪費、借新還舊導致無法真實反映信貸資產風險狀況等問題，建議今后在貸款項目選擇上必須努力做到以下幾方面工作：一要嚴格按照信貸資金管理的有關規(guī)定，深入加強前期調研，落實崗位責任，更加謹慎把握，并建立科學合理的風險評價機制，嚴格按照國家產業(yè)投資方向和政策性銀行信貸投放原則投放資金；二要積極跟蹤督促項目建設單位，切實采取相關措施，加快項目實施進度，最大限度地提高資金使用效益；三要全力避免地方政府部門以行政手段越權干預信貸項目管理，努力降低政策性銀行信貸資產風險。

5、加強“小貸”公司的監(jiān)管力度。鼓勵成立小貸公司的目的是為了更多、更好地服務于小微企業(yè)的發(fā)展，但由于疏于管理，導致結果有背于政策初衷。因此今后必須加強對“小貸”公司的監(jiān)管力度：一是通過政策規(guī)定，限定小貸公司轉貸利率，使轉貸利率限定在一個合理的區(qū)間，讓大多數(shù)小微企業(yè)都用得起國家政策性扶持的資金；二是要盡力避免轉貸客戶集中度過高問題，降低股東推薦貸款比例，嚴格執(zhí)行“小貸”公司暫行管理辦法規(guī)定，下游同一用款人的貸款余額不得超過“小貸”公司資本凈額5%的規(guī)定等；三是銀監(jiān)部門和有關經辦行應各負其責，加強日常管理，必要時應進行有效問責，使“小貸”公司信貸風險降到最低。

（二）財務預算管理方面

1、重新修訂《政策性銀行財務管理規(guī)定》等相關制度。財政部1997年制定的《政策性銀行財務管理規(guī)定》（財商字〔1997〕491 號），其中許多規(guī)定與現(xiàn)有制度相矛盾，已經嚴重不合時宜了，而福建省三家政策性銀行相關財務管理工作也早已不再按照其中的某些條款執(zhí)行了，因此建議財政部與政策性銀行總行共同組織專家進行研究，及時修訂出臺新的政策性銀行財務管理規(guī)定或辦法。另外，在修訂新的財務管理規(guī)定或辦法的同時，要考慮與 《金融企業(yè)財務規(guī)則》、《金融保險企業(yè)財務制度》等相關法規(guī)相銜接，避免制度與制度之間產生不一致等問題。

2、建立科學有效的財務預算管理約束機制。政策性銀行現(xiàn)行的財務預算管理體系，難以營造激勵約束機制和實現(xiàn)效益最大化的管理目標，因此必須建立科學有效的財務預算管理約束機制。一要科學合理測算和下達年度財務預算指標，采取統(tǒng)一標準，統(tǒng)一口徑，且要公開透明，減少主觀隨意性，對于分支行突破預算指標的，要規(guī)定相應的處罰措施，以體現(xiàn)預算的嚴肅性；二要體現(xiàn)有效的激勵約束機制，一方面允許基層行在指標節(jié)約的基礎上，個別指標可以調劑并結轉下年度使用，以避免發(fā)生年底突擊花錢的現(xiàn)象，另一方面注重鼓勵員工增強主人翁精神，積極主動地參與各項預算管理，并視預算執(zhí)行主體和個人完成情況進行獎懲，充分調動廣大員工的積極性和創(chuàng)造性，共同推動建立科學有效的財務預算管理約束機制。

3、采取多種措施減少財務違規(guī)行為。在工資科目外亂列有關津貼、補貼和獎金等各種財務違規(guī)行為，究其原因，除了有關領導財經紀律觀念淡薄外，還存在著財務制度不完善、缺少外部定期檢查等多方面因素。因此必須采取多種措施努力減少政策性銀行財務違規(guī)行為。一要對相關領導進行遵紀守法意識的教育，尤其要從政治高度，加強警示教育，使其自覺形成不敢也不想違紀的思想，從根本上鏟除發(fā)生違紀的土壤；二要完善財務制度，使政策性銀行的各項財務支出都做到有章可循，有法可依；三要定期檢查，監(jiān)管部門應努力克服困難，合理安排人員對分管范圍內的政策性銀行進行定期檢查，定期“體檢”，使之對財經法規(guī)心存敬畏，進而形成遵紀守法的良好局面。

4、改革薪酬管理辦法，視同中央預算單位將薪酬納入專員辦管理。政策性銀行原則上主要經營的是政策性業(yè)務，其政策性利差享受政府財政補貼，因此其體現(xiàn)的經營業(yè)績與商業(yè)銀行有很大區(qū)別，正因如此，政策性銀行的薪酬管理辦法不能像商業(yè)銀行那樣，完全與經營業(yè)績相掛鉤，因此建議進行改革：一是以文件形式制定政策性銀行薪酬管理辦法，做到公開透明，有章可循，避免暗廂操作；二是縮小不同政策性銀行之間、同一政策性銀行不同層級之間的薪酬差距，充分調動基層行員工的工作積極性；三是視同中央預算單位的薪酬預算管理辦法，即政策性銀行年度薪酬預算指標報送當?shù)刎斦T辦，經專員辦初步審核后，上報財政部核定批復，同時專員辦每年對駐地政策性銀行薪酬年度決算進行審查，確保薪酬管理嚴格按照政策規(guī)定執(zhí)行。■

[1]財政部.政策性銀行財務管理規(guī)定[EB/OL].（1997-10-23）.http://www.chinalawedu.com/new/201309/xuhuijian2013091113554211441311.shtml.

[2]陳華清.政策性銀行信貸資產質量檢查的關注重點[N].中國財經報,2017-9-5.

[3]陳華清.專項建設基金投資存在的問題及對策建議——以福建省為例[J].財政監(jiān)督,2017,(21).