新形勢下必須堅決防止財政領域出現亂象叢生問題

●肖 翔/財政部駐湖南專員辦黨組書記、監察專員

全國財政工作會議提出要“堅決防止和有效避免財政領域亂象叢生問題發生”，作為財政部派出機構的專員辦必須堅決貫徹落實，并加大力度查找監管中的漏洞和空白點，做到提前發現問題，既抓前頭又抓后頭，發揮好財政在國家治理中的基礎性作用。

一、“財政亂象”的界定和背景

“財政亂象”是指不符合當前財政法律、法規等的現象或問題。2017年全國財政工作會議指出，要“按既規范又加強的思路，研究改進財政執法檢查工作，堅決防止和避免財政領域亂象叢生問題發生”。2017年2月，財政部領導在福建省調研時又進一步指出 “專員辦要認真思考，如何更有效發揮職能作用，特別在查找監管漏洞和空白點方面，要注意提前發現問題，堅決防止和有效避免財政領域亂象叢生問題的發生。”我們認為，“財政亂象”就是指所有違背財經紀律和財政規則的各種現象，它是我國當前深化反腐倡廉中必須“堅決防止和有效避免”的監管問題。

二、當前存在的主要財政亂象及其危害

現實中的財政亂象五花八門，種類繁多。但從財政監管的角度考察主要有以下幾種情況：

（一）地方政府隱性債務風險加大區域性金融風險

地方政府債務對當地經濟發展發揮重要作用的同時，也有一定風險。我國《預算法》修訂后，財政部出臺了很多措施，在風險防控方面取得了明顯成效，但值得注意的是，有些部門違法違規采取花樣繁多的形式舉債，并且這些債務沒有納入地方政府債務管理系統中；有個別市縣政府和財政部門違法違規直接充當舉債擔保和利用產業基金 “名股實債”；也有部分地方擅自將政府購買服務擴大到工程建設領域，借道政府購買服務違規新增融資；還有部分地方利用PPP變相舉債，約定本金回購和最低回報；甚至個別地方新設融資平臺公司從事違規舉債，所有這些將構成地方政府隱性債務風險。

隨著地方政府隱性債務風險積累加大，隱性債務風險滲透性和資金關聯性增強，一旦債務風險暴露，將會使財政風險向金融風險傳遞，而由于金融體系的脆弱性，地方隱性債務風險很有可能演化成區域性金融風險，風險隱患不得不防。

（二）地方財政收入“空轉”損害整體經濟正常運行

財政收入“空轉”，是指財政部門年初確定的收入目標過高，年底難以實現，采取弄虛作假方式，通過財政部門向企業撥款后，由企業將資金以稅收等形式繳回財政，再通過倒賬虛增收入虛列支出，以完成每年的增長指標行為。

地方政府財政“空轉”虛增財政收入的行徑看似多方得利，實則是一種虛假的敗壞經濟的惡劣行為，最后損害的將是整個經濟體系的正常運行。地方政府財政“空轉”，同時也反映了政府對統計數據造假的法律問責沒有到位，對地方官員考核標準仍存在形式化、數據化、單一化的問題，必須脫虛向實。

（三）財政補貼中騙補、套補亂象導致腐敗發生

隨著我國財政補貼力度逐年加大，財政補貼所涉金額巨大、名目繁多、且具有明顯的“無償”性質，從而導致不同群體強烈的“謀利”沖動。財政補貼的初衷是好的，但評選、發放中因監管不力，導致財政補貼被許多單位和個人視為“唐僧肉”，變著花樣大肆套取和擠占挪用，催生了大量騙補、套補的亂象。例如在開展中央財政專項扶貧資金管理和使用情況專項檢查中發現，部分縣及多個鄉鎮、基層村鎮在管理使用扶貧資金過程中管控不力，出現大量優親厚友、虛報套取、謀取私利的問題；又如在開展新能源公交車運行補助資金專項檢查中發現，部分市縣公交集團、巴士公司故意篡改車輛上牌日期、年行駛里程等數據資料，虛假申報新能源公交車運營補助等，這些問題嚴重影響了財政專項資金的使用效益和效果。

財政補貼有利于有效調節社會供求平衡，維護宏觀經濟穩定，推進經濟體制改革，促進社會資源的優化配置，維護農民和城鎮居民的利益，但由于企業開動各種腦筋想方設法要拿到資金，有時容易產生尋租行為，滋生官商勾結，出現返“回扣”、通“人情”現象，形成非法利益鏈條，導致腐敗問題多發。同時，這種亂象挫傷了企業、機構的創新積極性，透支了社會公信力，擾亂了黨風政風和社會風氣，甚至喪失了部分民心，必須予以整治。

（四）非稅收入比重居高不下致使投資環境惡化

為了減輕納稅人負擔，提高居民生活水平和生活質量，增強企業活力，中央層面出臺了多項措施普遍降費、簡政放權。然而，在一些地方財政收入中仍實行“稅不夠，費來湊”，使得公共財政收入中的非稅比重上升，企業負擔加碼。

非稅收入占比過高不僅令財政收入質量變差，也給企業帶來了沉重負擔。特別是一些不規范的收費，還會成為滋生腐敗的溫床。非稅收入增長過快、占比過高，意味著企業的隱性負擔在加重，還會帶來當地投資環境的惡化，調整非稅收入比重成為提高財政收入質量的必然選擇。

（五）“土地財政”引發政府債務風險不利于財政體制改革

多年來，我國地方財政過多依賴土地出讓金，地方財政出讓金的規模呈現大幅增長的趨勢。與此同時，我國政府債務規模也呈現大幅增長的趨勢，且部分地方政府債務相當部分是用來收儲土地，強化了地方政府對土地財政的依賴。另一方面，大部分政府債務籌集的資金主要用于公共基礎設施的建設，難以取得良好的投資收益，更有部分項目屬于低水平重復建設和形象工程，導致財政風險不斷擴大。地方財政嚴重依賴土地出讓金從而形成的土地財政問題，既不利于我國產業結構的調整升級，也在一定程度上制約了財政體制改革，同時也不利于房地產市場價格調控和產業結構優化升級，因此有必要完善制度，深化財政體制改革。

（六）政府與市場邊界不清晰侵蝕了財政的公共性

近年來，部分地方政府為了擴大可支配財力的規模，利用擁有的政治權力為國有資本提供各種優惠待遇和政策支持，干涉市場環境，獲取了巨額經濟收益。從長期看，這種趨勢會混淆政府與市場的邊界，破壞公平的市場競爭環境，侵蝕財政的公共性，不符合現代財政制度的構建方向，需要回歸本真。

（七）職能部門的“越位”和“缺位”破壞了市場的公平競爭

我國財政職能定位是明確的，但在我國財政活動中仍有職能“越位”和“缺位”現象發生，仍存在大量干預市場競爭，甚至直接介入市場競爭的行為。例如，有的地方政府直接通過財政補助的方式，給予處于競爭性領域的企業巨額資金補助，以達到扶持本地企業發展的目的；有的地方政府為處于競爭性領域的企業違規提供稅收優惠措施，提供超國民待遇；有的地方政府通過投融資平臺投資興辦國有企業參與市場競爭，以獲取國有資本經營收益；甚至還有部分地方政府仍未擺脫“唯GDP是求”的執政理念，地方財政承擔、提供社會公共服務和公共產品存在履行職責不到位的現象：不注重對基礎設施、節能環保、科教文衛事業等領域的投入。

根據現代財政理論，財政具有非營利性，應該在市場失效領域活動，發揮彌補市場失效的作用，而不能直接介入市場有效競爭領域，財政職能部門的職能“越位”和“缺位”會產生大量的尋租行為和破壞公平的市場競爭環境。

此外，“寅吃卯糧”征收過頭稅、虛列收支數據造假，以及各種違反財經法規的行為都屬于破壞經濟秩序的財政領域亂象問題，必須加以整治。

三、新形勢下整治財政領域亂象的對策建議

目前，我國財政治理經過長期的探索和實踐，已經形成了一套比較完善的財政治理的理念、方法和途徑。本文僅從專員辦的工作職能轉型角度入手，探討強化現代財政制度的建設過程中，整治財政亂象的幾個主要著力點：

第一，進一步加大預算管理監察力度。現代財政預算制度是現代財政制度的基礎，預算公開透明是現代財政制度建設的基本特征，也是保障社會對財政運行的知情權和監督權的重大舉措。在新形勢下，財政專員辦工作職能轉型要突出對預算編制的監督審核，在監督檢查預算編制時，重點揭示預算編制過程中存在的預算編制不完整、預算指標不細化、預算編制方法不合理的問題，并建議財政部門采用增量預算與零基預算相結合的預算編制方法、增加預算編制時間、逐步探索建立跨年度預算和中長期預算機制；在監督檢查預算執行過程中，要注重對預算執行的監察，強化預算約束力，堅決查處違規調整預算、追加預算的行為,并督促他們建立起財政運行有效的評價機制，完善更有效的財政資金審批、撥付和使用程序，既要嚴格資金申請審核力度，又要加快資金撥付流程，提高預算執行進度，促使財政更高效運行；在監督檢查預算執行結果時，要配合執法機關加強預算的法治化執行力度，堅決查處以權代法強勢干涉財政資金分配的行為以及其他違法違規行為，不斷推進財政管理的法治化。與此同時，要高度注重審查財政部門預算公開的范圍、內容和時間是否符合相關規定，公開的范圍是否全面，內容是否細化和易于理解，不斷提高預算公開透明程度。

第二，進一步加強政府債務動態監控。一是根據負債性質進行針對性監管。對“顯性負債”要跟蹤監管政府債務的增加和償還情況，關注其舉借的債務規模和條件是否符合相關規定，資金使用是否規范。對“隱性負債”要加強對國企，尤其是地方國企投融資平臺的調研，及時關注其是否可能形成政府債務。對“或有負債”加強監控政府部門、事業單位以及國有企業是否存在違規對外提供擔保和保證的行為。二是發揮專員辦與省財政廳聯合監管機制優勢，有效整合地方各級財政監管力量，構建多層次防控體系。三是發揮專員辦就地就近優勢，深入基層實地調研，及時發現苗頭性、趨勢性問題，實地調研了解債務管理的具體情況，督導市縣及時采取措施化解風險。四是深化地方債務監管政策研究,加強改革期間操作性問題研究，為完善地方政府債務監管體系提出針對性、建設性的政策建議，助力建立、完善防范債務風險的有效機制和措施。

第三，疏堵結合治理收入虛增亂象，創新財政監管機制。一是構建一套能疏通淤塞的科學指標體系，淡化對財政收入增長率的考核，優化年度收入預算編制方法，實現財政收入與GDP相適應。二是增強堵住漏洞、規范地方財政收入的監督管理職能，更加有利于依法實施收入征管和財政收入質量提高。三是提高違規成本，遏制地方政府財政收入虛增，促使地方政府對虛增行為多發的稅種和非稅收入項目實行比例上解，將專員辦對中央轉移支付資金監管、地方收入質量監管等監管工作的成果綜合運用于一般性轉移支付資金的分配，將一般性轉移支付資金分配與收入質量因素掛鉤。

第四，運用大數據完善日常監管，提升財政管理水平。嘗試建立地方財政收入運行監督數據平臺或定期分析報告制度。通過數據分析各地市縣非稅收入占比、非稅收入增長率、主體稅種增長率、地方獨享稅種增長率等指標，對異常變動情況進行分析研判，及時發現收入質量出現的問題，并及時向財政部報送地方財政收入質量的動態監管成果。這種監管成果將作為中央轉移支付分配的重要依據，對專員辦財政預算監管中發現的違規問題按一定比例扣減地方財力獎補資金，同時也可將查處的問題抄報當地省級政府、紀委、組織部門等，以強化對市、縣政府的約束。另一方面，依據大數據掌握的情況合理劃分事權，明確支出責任。通過發現的問題進一步理清中央、省、市縣之間的事權關系。

第五，加大財政法制建設力度。以改革的精神、法治的意識，全面貫徹實施預算法,為有效應對預算管理工作中出現的新情況、新問題，相關部門應盡快出臺《預算法實施細則》，全面提高政府依法行政、依法理財的能力和水平。此外，要不斷提升財經法律制度的質量，更加強調財經法制建設的科學性、協調性和漸進性。■