中國古代監察制度史話（三）

修曉波

漢制依秦而變

西漢的監察制度對后世產生深遠影響的，是漢武帝對地方實行的刺史出巡制。

二、西漢地方的刺史出巡制

西漢對地方的監察最初沿用的是秦朝的做法。漢惠帝時，一度在部分地區恢復了監郡御史制度，監郡御史兩年一任，要求他們每年的十月到朝廷奏事，十二月再回到自己的工作崗位上去。后來又擴大范圍，在中央所轄各郡都設置了監察御史。但這些御史的任務比較雜，在秦朝時的監察效果就不太理想。比如當年劉邦做泗水亭長時（泗水亭在江蘇沛縣，秦以十里為亭，亭是最基層的組織），已有許多不軌行為。他在押送壯丁去驪山為秦始皇修墓的途中擅自放人，然后躲進芒碭山，聚集了一百多人，并與縣里的文書蕭何以及管監獄的曹參等人互相串通；劉邦也是在這里起兵，最終成就帝王之業的。泗水監的名字叫平，他對這么嚴重的政治動向竟然沒有發覺，無動于衷，沒有舉報，這不是失職瀆職嗎？西漢初年的監察御史同樣沒有發揮應有的作用。于是，漢文帝時就派丞相史出巡地方，但丞相史的監察只是臨時性的，很難改變對地方監察不力的整體

局面。

情況的根本變化發生在漢武帝時期。元封元年（前110），漢武帝撤消了在各郡設置的監察御史，四年之后又下詔將全國分為十三部（習慣上也稱州），即十三個監察區，分別是：

1.冀州（約包括今河北中南部、山東西端及河南北端）

2.幽州（約包括今遼寧大部分地區，河北、內蒙古、吉林部分地區及朝鮮半島北部大部分地區）

3.并州（約包括今山西大部分地區及河北、內蒙古部分地區）

4.兗州（約包括今山東西南及河南東部地區）

5.徐州（約包括今江蘇長江以北及山東東南部地區）

6.青州（約包括今山東大部分地區及河北部分地區）

7.揚州（約包括今安徽淮河和江蘇長江以南及江西、浙江、福建等地）

8.荊州（約包括今湖北、湖南及河南、貴州、廣東、廣西部分地區）

9.豫州（約包括今河南東部、安徽北部及江蘇的部分地區）

10.益州（約包括今四川、貴州、云南大部分地區及湖北的西北部等地）

11.涼州（約包括今甘肅、寧夏、青海等地區及陜西、內蒙古部分地區）

12.交趾（約包括今廣東、廣西大部分地區和越南北部、中部）

13.朔方（約包括今寧夏銀川至壺口的黃河流域地區）

十三部刺史歸中央最高監察機關御史府管轄，由御史中丞具體領導。刺史的產生，可由御史推薦，皇帝任命。當時有個繡衣御史名叫暴勝之，為人就像他的姓一樣很殘暴，他督促地方官鎮壓農民起義，每到一地，那里的守令就得急忙圍剿造反的農民，大開殺戒。地方官聽說他要來，沒有不害怕的。有一次，暴勝之到了勃?？?，聽說當地有個知名人士叫雋不疑，就把他請了出來。雋不疑衣冠楚楚，樣子很莊嚴，叫人望而起敬。暴勝之見了，也一改往日的威風，顯出一副恭順的模樣。雋不疑告訴他：“做官的人不能太厲害，太厲害了，人們無法忍受；但也不能軟弱，太軟弱了，沒有威望。要是能在威嚴中加一點恩德，在恩德中帶一些威嚴，就好了。”實際上是勸暴勝之要學會剛中帶柔。暴勝之覺得很有道理，就照此去做了，結果人們說：“姓暴的不太殘暴了。”而雋不疑呢，由于暴勝之的推薦，漢武帝讓他做了青州刺史。

漢武帝給刺史規定了明確的監察職責，叫“六條問事”，具體內容是：第一條，豪強惡霸侵占田地，以強凌弱；第二條，二千石的郡守對抗中央，欺壓百姓；第三條，二千石的郡守貪贓枉法，亂殺無辜；第四條，二千石的郡守任人唯親，不舉賢能；第五條，二千石的郡守依仗權勢，亂拉關系；第六條，二千石的郡守勾結豪強，不奉政令。六條中除第一條外，其余五條都是針對二千石郡守的。著名歷史學家范文瀾在《中國通史簡編》中說：“六條外還有不成文的一條，就是考察國王（漢代所封王國或侯國的諸侯王），有罪狀便奏聞。不法的國王因此受到懲罰。”不把監察諸侯王的內容寫入明文中，是因為這個問題已不是十分迫切了。漢初在地方上實行郡國并行的雙軌制。平息七國之亂后，諸侯國的實力已被削弱。漢武帝登基后，還是先拿諸侯國“開刀”。他規定諸侯王除嫡長子繼承王位外，其余子弟可在國中分侯，這樣一來從大諸侯國中分出幾個小侯國，使諸侯國的直屬領地不斷縮小。后來他又借故奪了106個王侯的爵位，并且禁止諸侯國的官吏在朝中任職，防止他們插手中央事務。經過一系列的整頓，諸侯國的勢力逐漸弱小，已構不成對中央的威脅了。于是，漢武帝才騰出手來整治諸郡。二千石的郡守是一郡的長官。安邦先安首，督吏先督王，“六條問事”主要就是沖著這批高級干部來的。解決這個層面的問題，也是抓重點，比如他們是否能認真執行中央的方針政策，是不是濫用刑法、欺凌百姓

等等。

刺史的秩級僅為六百石，只相當于中下級的縣令。那時的縣比現在的縣范圍廣，縣令以及刺史相當于今天的地廳級干部。刺史每年都要巡察自己部內的郡國，年底回中央報告工作，他們只有監察權，沒有處置權。據史書記載，刺史出巡時“乘傳周流”。乘傳，指乘坐公家驛站的馬車，即送信的郵車。這種郵車是什么樣的？出土文物中還沒發現，但我想應與一般的郵車有別，或者說是裝飾過的郵車。當時食祿二千石的官員，所乘車的車廂兩邊屏障都涂成紅色。屏障的質地是席子或皮革。六百石的官員，所乘車的車廂左邊涂成紅色，但不涂右邊，因為古人尚左。刺史秩級六百石，所乘的車子至少應該是這種規格的。他們每到一處，那里的郡守或諸侯王都要派專人到邊界上去迎接。周流，就是在自己的監察區域內到處轉。比如冀州刺史的監察區有十個郡和諸侯國，冀州刺史就在這十個郡國之間巡行，進行監督察看。刺史的任期為九年，如果能較好地履行職責，到時候可以直接升為二千石的郡守，而其他六百石的官員就很難有這樣的機會了。

朝廷對刺史的工作有嚴格的要求，比如不允許他們管“六條問事”以外的事，不允許他們監察二千石以下的官吏?！稘h書·朱博傳》記載了這么一件事：朱博初做冀州刺史時，到他的監察區去工作，在一個縣里遇到一大群上訪的官員和老百姓，足足有四五百人，把縣衙的院子都擠滿了。朱博的隨從官員試探著勸他就在這個縣里留下來，處理完上訪人的事再出發。這名隨從官員說完就用眼睛瞧著朱博，看他如何反應。朱博心里明白自己的職責，于是他命手下人趕快驅車往前走，但上訪的人還是圍住了朱博的車馬。朱博只好下車，讓隨從人員明確地告訴上訪人：“本刺史不負責監察縣丞、縣尉這一級的官員。如果反映他們的問題，請到郡里去；如果反映二千石郡守的問題，也不能在這里接訪，請到本刺史的辦公地點去；如果是老百姓申冤以及遭盜竊之類的事，可以找有關人員去反映。”幾百名上訪者聽完只好散去。朱博所說的縣丞、縣尉一級官員的問題，屬于郡一級分管。當時在郡一級設置了督郵，負責對縣級官員進行監察。督郵的工作方法與刺史類似，同樣是采取巡視的形式。這就像現在中央紀委、中央組織部派出巡視組到省里，省里再派出巡視組到地市級去一樣。不同級別的干部由不同的監察官進行監督，體現了“分級負責、歸口辦理”

的原則。

刺史定點出巡，漢武帝的改革具有里程碑式的意義。秦代的監郡御史不是純粹的監察官，很多時候扮演的是行政官員的角色。西漢的刺史只負責監察，定位準確。秦代的監郡御史沒有明確的工作章程，西漢的刺史要嚴格遵循“六條問事”。更為重要的是，刺史工作的特點是流動式的，這一做法的實質就是割斷監督者與被監督者之間的利害關系。戰國時期，在秦國實行變法的商鞅，曾從官吏之間的利害關系入手，說過一段很精辟的話，大意如下：雖然官員眾多，但他們擔任同類的職務，站在同一個立場上，讓他們彼此監督是不可能的。因為他們利害關系一致，容易互相包庇。比如讓馬夫監督馬夫，就行不通，他們利益一致，會互相串通，不會彼此監督。假如馬兒能夠說話，那么馬夫就無法掩藏其過錯了，因為馬兒與馬夫的利益是相矛盾的。官員與官員之間的利害關系是相同的，只有讓他們互為聯系而利益又相矛盾，才是帝王鞏固統治

的保障。

商鞅所舉的馬兒與馬夫的例子非常形象、深刻。按照他的說法，只有確立職務相聯系而利益相異的鉗制關系，才能使監督真正發揮作用。這種理論用今天的話說就是“異體監督”?，F代西方國家在這個問題上，采用的是“三權分立”的方法。我們絕不搞西方的民主政治，“異體監督”也不僅僅指“三權分立”那一套。實際上“流動的方式——割斷監督者與被監督者的利害關系——馬兒說話”，這個公式所表現的，也是一種“異體監督”。所謂異體，可以理解為不同的利益共同體。我們今天巡視工作體現的就是這一原理。這里，馬兒說話是關鍵。怎么能讓馬兒開口呢？機制就是割斷監督者與被監督者的利害關系，而割斷這層關系的途徑是采用流動的方式，這是監督中一條鐵的法則，而這個法則的發明者是生活在兩千三百多年前的

商鞅。

商鞅創立了鐵的監督法則，漢武帝是這一理論的第一位實踐者。或許有人會問，漢武帝不是主張“獨尊儒術”嗎？他怎么會實行法家的主張呢？不錯，漢武帝是崇尚儒學的，他即位后不久就下詔網羅天下人才，并在朝廷設考場，親自出題、閱卷，結果相中了一位叫董仲舒的儒生。董仲舒也不含糊，他向漢武帝提出了“罷黜百家，獨尊儒術”的建議，最終被采納。當時在京城長安設立了太學，專門講授儒家經典，非儒家的諸子百家一概被罷斥。但在實際政治生活中，漢武帝是哪家學說有利就用哪一家，采用更多的還是法家，儒家學說只是名義上的指導思想。所以后世有人評論漢武帝，說他“雖好儒，好其名而不知其實，慕其華而廢其質”，有人甚至說他是葉公好龍。漢宣帝的一句話就曾道破天機，他說：“漢家自有制度，本以霸王道雜之?！卑缘罏榉?，王道為儒家。漢武帝對地方官的監察方式就是奉行法家思想

的產物。

然而，漢武帝設計并推行的刺史制度，到了西漢后期開始走樣了。漢成帝綏和元年（前8），也就是漢武帝死后79年，丞相翟方進和大司空何武上奏，請求將刺史改為州牧，理由是按照祖宗的家法應該以貴治賤，不能以卑督尊。刺史只有六百石，監察二千石的郡守不合規矩。成帝只好下詔，把刺史改為州牧，秩二千石，與郡守平起平坐。三年后，丞相朱博上書力爭說：“當年設十三部刺史，秩級低但賞賜重，這樣可以激勵他們努力工作。廢除刺史、改設州牧后，激勵機制沒有了，收不到監察的效果，應該恢復刺史制度。”于是又將州牧改為刺史。但幾年后，再次將刺史改為州牧。讀者不要以為這樣一來就提高了刺史的地位，不是的，這是兩種觀念在進行較量。翟方進等人認為監察制度應同其他制度一樣，不得違反森嚴的封建等級制，必須遵守以貴治賤的原則。朱博認為怎樣設置監察官，衡量的標準應該看是否有利于監察的效果。較量的結果，是等級派占了上風。刺史改為州牧后，原來的監察官開始向行政官員轉化，監督者與被監督者混為一談，利害關系由相異變為相同，讓馬兒說話的制度被破壞了。漢武帝在生前找到了一條行之有效的監察方法，卻沒能找到保證它長期有效運作的機制。斯人已去，其政也息，這是那個時代無法避免的

悲劇。