淺談水電開發前期工作風險管理

嚴 錦 江

(國家能源集團大渡河流域水電開發有限公司，四川 成都 610041)

0 引 言

水電是優質可再生能源，對保障水安全及減輕洪災、旱災等自然災害也具有戰略意義。但從社會經濟角度，企業開發水電也面臨一定的安全和經營風險，從全生命周期看，水電站要經歷前期論證、建設、運營、后期處理等階段，水電站安全風險主要體現在建設和運營后期，經營風險則體現在全生命周期。實踐證明，做好前期論證是水電站項目規避安全、經營風險的關鍵所在。

隨著水電開發運營技術的成熟，計算機技術、監測技術的迅猛發展，水電發展觀念的變化，以及研究、管理水平的不斷提高，風險管理被廣泛運用到水電企業管理的各個方面。通過水電站前期風險管理，可最大限度降低水電站建設和運營風險，在項目全生命周期內，提升項目安全性和市場競爭力。

1 水電前期風險

水電站前期風險從風險內容角度可以劃分為勘測設計風險、管理風險和審批風險，對開發業主而言，勘測設計風險、管理風險均為內部風險，行政風險為外部風險。

1.1 勘測設計風險

水電工程前期勘測設計十分復雜，涉及水文、地質、水能利用、工程安全、征地移民、環保水保、社會經濟等多個方面，工作要經歷規劃、預可行性研究、可行性研究三個階段，每個階段一般都要進行調研收資、地形測量、水文觀測、地質勘查、方案設計、環保水保、征地移民、社會經濟評價等工作內容，由于工作的復雜性，每個工作內容都孕育著一定風險。

1.1.1 資料風險

大中型水電站從預可研到可研完成一般需要3-8年時間，收集的社會經濟、電力市場、造價信息等資料在不斷變化，若不進行及時更新研究，則設計在輸入方面就已形成風險。

1.1.2 水文風險

水文站少，水文站觀測年限少，所獲得資料周期性不夠、代表性不足，按面積推算徑流洪水缺乏對照等，徑流量、設計洪水、分期洪水等計算粗略，由此造成電站設計的裝機容量、泄洪規模、工程施工都面臨風險。

1.1.3 地質風險

地質構造未調查清楚，地勘工作網控制性不好，地勘工作量不足，地質環境邊坡未開展勘查工作，容易造成電站壩址選擇失誤，實施階段工程設計方案變化大，工期、工程量、造價增加的風險。

1.1.4 設計風險

選定壩址離大斷層太近或與大斷層連通的小斷層跨越壩址，選定壩型與地形地質條件等不夠協調，選擇正常蓄水位未規避或消除敏感制約因素，樞紐布置緊鄰滑坡、崩塌、泥石流等地質災害點，造價水平與當地建設條件不適應等。

1.2 管理風險

水電站前期工作時間長，投入大，后期開發電站資源稟賦條件較差、造價高，環保、移民、穩定要求不斷提高，給電站前期投資、所在地社會穩定等帶來風險。

1.2.1 前期投入風險

水電站前期勘測設計投入較大，一般占工程總造價的2-4%，若項目被否或延遲開發，勢必造成投入前期費的浪費或資金使用效率不高。

1.2.2 庫區停建風險

水電站庫區“停建令”下達后，未在規定時限內完成移民安置規劃審批，或在完成移民安置規劃審批后，未在規定時限內完成項目核準實施，“停建令”失效，造成投資浪費并面臨地方政府的補償要求。

1.2.3 過度“優化”風險

為使電站通過財務評價，不分設計階段和工程實際，機械地將設計方案優化數量及優化工程量進行績效考核，過度開展設計優化，人為壓低電站投資，降低了工程建設標準和安全儲備。

1.2.4 籌建風險

水電站由于建設工期長，施工準備工作量大，在開工前要進行一定的籌備工作。若籌備工作與項目開工審批工作不匹配，并花費大量人、才、物，造成水電站前期投資效率低下。

1.3 行政風險

電力過剩、環境保護、社會穩定等問題不斷壓縮新建水電站核準空間，政府簡化核準手續而同時行業主管部門加強監管、審批后移，使得水電站審批風險較項目“審批制”和項目核準手續簡化前增大。

1.3.1 核準風險

水電站核準應遵守國家法律法規，符合國民經濟和社會發展總體規劃、專項規劃、區域規劃、產業政策、市場準入標準、資源開發、能耗與環境管理等要求，在電力市場過剩時，還得落實好電力市場，在環境保護日益嚴格的情況下，政府對單個水電站規模又提出相應門檻。由于水電電站前期工作時間長，政策的變化給項目核準帶來風險。

1.3.2 單項審批風險

水電站除核準前需辦理土地預審、選址意見書等行政文件外，核準后還得辦理土地(林地)使用、環境保護、能源資源、安全生產等相關手續。如某一項行政審批失敗或拖延，將導致整個項目的失敗(或拖延)，給項目工期、投資、安全帶來風險。

1.3.3 審批失效風險

水電站行政批文中，有許多重要審批文件存在時效，如土地預審、移安置規劃報告為2年，環保為5年，水資源行政許可為3年，選址意見書為1年。一旦批文過期，重新辦理將耗費人力、財力，且審批要求不斷增加。

1.3.4 審批不協調風險

水電站審批涉及到不同的管理部門，常常存在不協調現象。如電站庫區復建公路，移民條例要求堅持“三原”原則，但在實際操作中，交通部門、地方政府均不同程度提高了道路建設標準。環保部門、水利部門對電站最小下泄流量的審批標準也時常不一致。

2 對風險分析認識

從風險的分級角度，在水電站全生命周期內，工程建設風險可劃為一級風險， 前期風險可劃為二級風險，前期工作中勘測設計風險、管理風險、行政審批風險可劃為三級風險。資料風險、水文風險、地質風險、設計風險、前期投入風險、庫區停建風險、過度優化風險、籌建風險、核準風險、單項審批風險、審批失效風險、審批不協調風險等均可劃為四級風險。

從風險的發生頻率分析，水電站發展迅速時期，地質風險、設計風險發生較多，此時水電站開發追求速度，導致地勘工作量不足、設計深度不夠；水電站發展放緩時期，前期投入風險、庫區停建風險、過度優化風險、籌建風險、核準風險、審批失效風險均不同程度顯現。當前，水電開發向高海拔地區挺進，水文風險、地質風險、環境移民風險等應引起足夠重視。

從風險的危害程度分析，水文風險、地質風險、設計風險、核準風險等，均有可能使項目顛覆，危害程度嚴重，應特別重視。資料風險、前期投入風險、庫區停建風險、籌建風險、單項審批風險、審批失效風險、審批不協調風險等，使項目工作反復、工期增長、投資加大等，降低項目的經濟性和市場競爭力，也應引起足夠重視。

3 風險應對措施

根據水電站前期風險類別、分布特點、發生頻率、危害程度等，結合當前水電站開發的新情況，對風險應對措施，建議：

3.1 建立項目風險控制機制

建立水電站項目立項審批機制，河流完成水電規劃后，開展項目預可研前進行立項工作，預可研轉可研進行轉段審批工作；建立項目評估機制，項目預可研立項、可研轉段、封庫令下達、核準申報等對項目進行評估，使得每個重大節點都有評估支撐；建立前期費和籌建費用審批機制，使得費用支出與工作進度相匹配。

3.2 對項目進行開發規劃

對項目開發進行總體規劃，使得項目開發時機與社會經濟發展水平、電力市場相適應；對項目前期工作進行規劃，根據工程規模、設計資源、開發條件等，合理確定勘測設計工期。對可研等工作進行詳細計劃，在保證樞紐設計與送出設計同步的基礎上，統籌協調好樞紐設計與移民設計，既要保證樞紐設計深度，又要為盡早開展移民設計創造條件。統籌好核準批文辦理進度，既要滿足核準工作進度需要，又要避免批文過期重辦。

3.3 加強勘測設計管理

抓實設計輸入基礎工作，河流在規劃過程中，盡早規劃建設好控制性水文站；加強地勘工作，對地勘工作方案進行評審，為避免地勘費用包干而導致勘探工作量不足，可推行地勘單價承包；加強電力市場論證，項目提前對接電力消納地區。加強設計方案比選論證，預可、可研階段謹慎對待設計優化，防止犧牲安全和項目儲備而過度優化項目。移民、環保等專題設計論證達到與樞紐同等設計深度，盡量規避實施階段發生重大變更。

3.4 加強與行政部門溝通協調

項目開展前期工作要符合各項專項規劃，特別是流域水資源綜合規劃；送出工程符合電網規劃；移民規劃與當地社會經濟發展水平相適應，與有關發展規劃相銜接。要加強與行業各級主管部門的溝通協調，在分歧中找到平衡點，避免行業審批不協調。

3.5 推進智慧前期提高管控水平

隨著云計算、大數據、物聯網、人工智能等技術的發展，水電工程領域借助GIS、3D、BIM等技術，推進水電智慧前期工作，如施工導流標準可按風險度來確定，地質環境邊坡由無人機進行查勘，行政審批文件自動提示風險，項目經濟指標進行自動測算等，不斷提高風險管控水平。

4 結 語

隨著水電開發建設向西藏及周邊地區深入推進，這些地區社會經濟發展水平較低，存在水文資料欠缺，地震地質災害頻發，生態環境脆弱，交通條件差，移民宗教問題突出，電力送出距離遠，項目造價高等問題，水電開發建設面臨工程安全、生態環境和移民安置、電力送出和消納等風險，在水電站前期工作中必須引起高度重視，提前謀劃研究落實，將風險控制在可接受范圍內，以此保證后續水電開發的順利推進和安全運營。