廣州國際大都市創新發展的“質”與“量”之辯

◎ 王云峰

一、廣州建設國際大都市既要高質量也要穩增長

新時代推進廣州經濟建設，聚焦“國際大都市”建設目標，必須堅持和加強黨對經濟工作的集中統一領導，緊緊抓住“高質量發展”的牛鼻子，同時把握好“穩中求進”的工作總基調。

能否實現經濟高質量發展，決定國際大都市的城市地位與國際競爭力。全球城市體系中，提升國際大都市的地位與競爭力，關鍵不是GDP總量的比較，而在于經濟高質量發展水平的提升。以北上廣深為例，GDP雖早在2016年已超過新加坡，但城市地位依舊難以望其項背，關鍵在于經濟結構、產業結構、社會福利以及公共服務等方面，即經濟發展質量依然存在較大差距。

穩中求進的工作總基調，決定了國際大都市的可持續發展水平和公共服務供給能力。黨的十九大報告在闡述新時代中國特色社會主義基本方略時強調，要堅持穩中求進工作總基調。穩中求進是習近平新時代中國特色社會主義經濟思想的重要內容，為推動經濟持續健康發展提供了重要方法論。縱觀紐約、倫敦、新加坡等國際大都市，之所以屹立全球城市體系金字塔尖，固然有其高質量的底蘊與內涵，典型特征即相對均衡的高水平公共服務供給，而穩定提升的城市綜合經濟實力是其充分且均衡的公共服務供給之基礎。

經濟高質量與穩增長相輔相成，關鍵在于創新驅動。缺少穩增長“量”的支持，高質量發展會由于底子不牢、動力不足成為空中樓閣；反之，沒有高質量“質”的導向，穩增長只能把蛋糕規模做大，而難以把蛋糕質量做好，甚至可能造成無效投資、產能過剩。廣州建設國際大都市，必須在推動經濟高質量發展的同時，堅持把穩中求進工作總基調貫穿經濟建設始終，其中的關鍵環節是創新驅動。2018年全國“兩會”期間，習近平總書記參加廣東代表團審議時強調，“創新是第一動力”。改革開放40年以來，我國經濟總量屢創新高，連續多年保持高速增長，其動力主要來自增量的要素資源投入，尤其是基礎設施投資的拉動。隨著經濟發展進入新時代，要素驅動、投資驅動難以為繼。一方面，要素成本上漲與要素供給瓶頸并存，缺少增量要素投入的儲備資源；另一方面，投資邊際效益逐年下降，尤其是基礎設施投資日趨飽和，進一步加大投資的空間有限。進一步穩增長，唯一的選擇是充分挖掘存量要素資源潛力，即向創新驅動要動力，推動創新要素自由流動和聚集，實現經濟高質量發展。

二、當前廣州面臨發展方式粗放和增長速度變緩風險

當前廣州發展既存在發展質量和效益不夠高的問題，也有經濟增速變緩的壓力，構成了推動國際大都市創新發展的雙重挑戰。

（一）發展方式粗放是廣州經濟質量不高的突出表現

2018年全國“兩會”期間，習近平總書記參加廣東代表團審議時，既肯定了廣東改革開放的成績，也指出了廣東發展的不足，尤其是“發展質量和效益不夠高的問題也是比較突出的，同國際先進水平相比差距更為明顯”。其中一個重要表現是“發展方式仍然比較粗放，產業轉型升級效果還沒有充分顯現出來”。就廣州而言，這些問題同樣存在，且較為突出。

從產業結構看，新技術新業態還未發揮支柱作用，傳統產業則面臨增長乏力困境。醫藥、電氣機械、通用設備等新產業新業態雖然增長較快，但規模合計僅占工業的10%左右；汽車、石化、電子三大支柱產業占規模以上工業總產值的56%，但是面臨市場飽和、出口訂單減少等新挑戰；傳統商貿持續低迷，2018年上半年全市批發零售業增加值低位增長4.9%。①

從創稅能力看，廣州GDP含稅量偏低，經濟活動有效轉化為財政收入的水平不高。2017年廣州GDP為21503.15億元，創造稅收4244.91億元（為便于比較，這一數據僅計國稅和地稅，不計入海關代征稅費和行政事業性收費），含稅量僅有19.74%，與北京（44.20%）、上海（42.61%）差距巨大，與深圳（27%）、杭州（22.24%）、天津（20.77%）相比也有差距。②作為總部經濟、產業結構、企業規模等因素綜合作用的結果，廣州創稅能力偏低，制約了經濟發展質量。

（二）增長速度變緩削弱了廣州經濟總量領先優勢

改革開放以來，廣州經濟一直保持中高速增長，經濟總量始終排在全國主要城市前列，2016年前連續28年名列全國第三。從2016年開始，全國經濟第三城讓位于深圳，廣州位居全國第四，領先優勢弱化。

從橫向比較看，一方面，廣州面臨經濟總量與標兵城市差距拉大的形勢。2017年，上海、北京和深圳分別比廣州GDP多8630.71億元、6497.25億元、935.24億元，但是上海和北京的增速僅分別比廣州低0.1%、0.3%，而深圳增速比廣州高1.8%。另一方面，追兵城市步步緊逼，形勢逼人。以重慶為例，經濟總量比廣州少2002.88億元，但是增速足足比廣州高2.3%。

從縱向比較看，“十二五”至今，廣州經濟增速變緩趨勢明顯，從2011年的11.3%逐年下降至2017年的7%。2018年第一季度，廣州經濟增速只有4.3%，比上年同期下降3.9個百分點。2017年上半年廣州地區生產總值達到10653億元，同比增長6.2%，比上年同期回落1.7個百分點。

（三）廣州經濟增長的制約因素分析

短期內，受房地產宏觀調控約束和非營利性服務業影響，廣州經濟增長速度波動明顯。但在中長期內，廣州經濟增長主要受需求、產業、區域等結構性因素制約。

一是“三駕馬車”動力結構失衡。從消費、投資、凈出口的構成上看，對比其他城市，北京、上海是典型的消費驅動城市，消費占比分別是60%、57%；天津、重慶是典型的投資驅動城市，投資占比分別是59%、54%。和以上城市相比，廣州、深圳外向型經濟突出，凈出口占比分別有12%、25%。具體到廣州本身，消費是主要驅動力，占比52%；投資是短板，占比只有36%，低于以上城市。總體上，廣州消費主動力的長板不長、短板突出。

二是產業結構轉型升級“避重就輕”。如果按照“轉型升級就是提高第三產業比重和水平”的狹義觀點而論，廣州產業升級不可謂不成功，2017年第三產業占比高達70.94%，僅次于北京，位居全國第二。但同時，和第三產業高比重對應的是，第二產業比重不斷下降。從世界范圍看，新世紀以來美國力推制造業回歸，德國布局工業4.0，我國也在推進中國制造2025，再工業化大勢所趨。從廣州來看，“十二五”至今第二產業對經濟增長的貢獻率一路走低，2011年貢獻了28.6%的GDP，到2017年已下降到20.9%。

三是各區招商引資存在資源內耗。為加快產業升級，近兩年來各區加大政策扶持力度，如黃埔四個“黃金十條”、越秀“鉆石二十九條”、天河“1+1+8”、南沙“1+1+10”、番禺“1+4”等產業政策。但是，由于招商引資缺乏統籌，各區政策優惠幅度不一，從全市來看難免會導致“刀刃向內”，相當一部分招商成果不過是市內區際轉移。部分行政區為了引進企業，劍走偏鋒，通過返還高管個稅、無償給企業提供土地等政策吸引企業入駐，從全市整體上來看，造成行政資源內耗。

四是營商環境優勢相對弱化。北京、上海GDP含稅量遙遙領先的一個重要原因是總部經濟發達，繳稅量相對偏高。以世界500強總部為例，2017年廣州僅有3家，不及北京（53家）、上海（7家）、深圳（7家）等城市。不僅如此，許多城市還許以優厚條件來穗爭取總部遷移，一批名企總部遷往外地發展（如恒大遷深圳）。總部經濟發展不理想，究其原因，正如習近平總書記在“兩會”期間參加廣東團審議時一針見血指出，“營商環境優勢相對弱化，對高端經濟要素的吸引力在減弱”。尤其是廣州在營商環境建設體制機制上突破不夠，思考設計政策舉措從政府自身層面出發較多，從企業角度謀劃、研究、推動得不夠，導致政策效果打了折扣。

三、實施創新驅動戰略推動廣州高質量與穩增長并舉

（一）推動廣州科研資源優勢轉化為創新產業優勢

廣州集中了全省絕大部分的高校科研機構，科研資源不可謂不豐富。然而，廣州的科研資源優勢，主要體現在科研獲獎方面，向市場轉化的科技創新成果乏善可陳。從高校到市場的創新通道沒有有效建立起來，高新技術產業發展受到較大束縛。

2017年廣州高新技術企業總量呈爆發式增長，新增3951家，增量僅次于北京，總數達到8690家。不過和兄弟城市比較，總量差距依舊不小，比深圳少了2540家，還不到北京的一半。同時，廣州高技術制造業規模僅僅體現為企業量的擴張，而沒有產值的同步增長。2017年廣州全年規模以上高技術制造業增加值增長6.2%，比2016年下降了1.3個百分點，低于全省平均水平4.7個百分點。為什么具備雄厚科研資源的廣州，在高新技術產業發展方面卻相形失色？科技成果轉化率低是其中關鍵。

近年來廣州市以創新驅動、產業結構調整和促進經濟社會發展為著力點，推動成果轉化，力度不可謂不大，然而效果不盡如人意。究其原因主要有四個方面：

一是高校教師科研體制還沒有理順。當前不管是高校學科評估，還是教師職稱申請聘任，核心期刊論文數量和引用率、國家和省部級科研獲獎數量和級別等因素占了較大分量，導致高校創新成果出爐以后，教師沒有動力去推動成果轉化。同時，從高校管理的角度看，高校科研成果屬于職務發明，是特殊的國有資產，產業化應用必須加強國資監管，高校領導層出于職責所在，傾向于從嚴處理，導致管得太死。另外，政府資助課題成果的所有權、使用權、處置權、收益權還不清晰，多勞未必多得，限制了成果轉化的積極性。

二是創新成果轉化的社會化服務體系缺失。課題組調研發展，目前廣州高校推動成果轉化的主力是科研處，但是科研處作為事業單位內設機構，一方面，組成人員主要是一般行政管理干部，受學歷和專業所限，未必了解科技成果的技術面，也不一定懂得市場規則和談判技巧，當然談不上幫助教師和企業對接；另一方面，在成果轉化的收益分配機制上，目前的政策重點是向發明人及其團隊傾斜，對科研處行政干部缺少應有激勵。

三是科研工作者停薪留職創新創業缺少配套政策支持。2017年3月，人社部印發《關于支持和鼓勵事業單位專業技術人員創新創業的指導意見》，提出科研工作者可以在離崗創業3年內保留人事關系，并保留基本待遇。但是從地方來看，在高校科研院所落實政策還有難度，尤其是事業單位聘任制改革以后，“一個蘿卜一個坑”，導致離崗創業失敗者回到原單位，可能面臨聘任危機。

四是成果轉化市場不成熟。為推動高校科研院所的創新成果產業化，廣州目前有廣州知識產權交易中心、廣州產權交易所廣州技術產權交易中心、廣州科技創新服務中心等交易平臺，但是受地域限制，面向全國的服務能力還不夠，再加上這些平臺獨立運營，信息互聯互通不夠，統一的技術交易市場還沒有建立起來。

（二）對策建議

為實施好創新驅動發展戰略，推動經濟高質量發展，同時實現健康穩定增長，建設好國際大都市，從成果轉化和結構優化兩個方面，提出以下建議：

1.以成果轉化為導向，夯實廣州創新驅動動力基礎

一是加快科技成果轉化配套政策補短板。推動科技成果順利轉化，既需要做好頂層設計，也需要做好基礎建設，尤其是成果轉化的相關鼓勵政策要和科研院所科研管理制度相銜接。尤其是專業技術人員離崗創業返回原單位、科技成果轉化收益分配如何更科學合理等具體問題，要制定具有實操意義的配套措施，健全科技成果轉化政策體系。同時，鼓勵創新，更要寬容失敗，不僅僅針對科研工作者，也包括高校和科研院所的領導班子，完善科研成果轉化過程中的監管制度，明確政策操作空間，讓科研工作者和科研機構領導放下被追責的心理包袱。

二是暢通政產學研相結合的一體化通道。在科技創新領域充分發揮市場對資源配置的決定性作用，更好地發揮政府作用。市場對創新資源配置的決定性作用，更多集中在應用研究領域，以企業為主體，以科研院所為支撐，以市場為橋梁，讓市場決定技術的方向、成果的評價和收益的分配，實現企業與科研院所及科研人員共贏。更好地發揮政府對創新的推動作用，主要集中在基礎研究領域，尤其是科技前沿研究，需要政府財政的持續投入，以發展大科學裝置，搶占科技制高點。同時，政府作用還要更多體現在營造創新環境上，形成規則公平、運轉高效的制度土壤。

三是健全科技成果轉化的社會化服務體系。鼓勵在穗高校建設一批專業的科技成果轉化機構，加大財政支持力度，重點引進科技成果轉化專業人才，打造一支既了解科技前沿技術，又掌握市場發展趨勢，法律素養高、商務技能強的專業化成果轉化隊伍。整合廣州知識產權交易中心、廣州產權交易所廣州技術產權交易中心、廣州科技創新服務中心等交易平臺，建立統一的信息聯通渠道，推動資源共享，建立成熟的科技成果轉化市場。

四是優化科技成果轉化收益分配機制。明確高校科技成果產權，加快推動中央《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》中關于“強化產權等長期激勵，探索賦予科研人員科技成果所有權或長期使用權”等政策的落地，廣州作為改革開放先行地，要率先明晰高校科技成果產權，在制度探索上敢為人先。以產權明晰為前提，優化科技成果轉化收益分配機制，技術發明人本人及其團隊是成果轉化收益分配的主體無可厚非，但是應避免為了鼓勵而鼓勵的“絕對化”，建議參照美國高校經驗，以一定比例的成果轉化收益，獎勵科技成果轉化機構及其專業化隊伍，把成果轉化收益分配覆蓋到產業化的全鏈條。

2.以結構優化為突破，推動廣州高質量與穩增長并舉

一是從總需求的角度，優化“三駕馬車”結構，強化增長動力。以“加長消費長板，彌補投資短板，穩定出口動力”為出發點，推動批發零售市場業態創新、傳統商圈轉型升級，培育發展定制消費、體驗消費、智能消費、時尚消費等消費新熱點，創建安全放心的消費環境，打造旅游城市品牌；積極穩妥擴大在環境治理以及教育醫療等民生領域設施建設，吸引民間資本參與；開展中美貿易摩擦應對研究，提高貿易便利化水平。

二是從產業結構的角度，順應“再工業化”趨勢，做優做強第二產業。在“現代服務業和先進制造業的雙輪驅動”中，更加突出先進制造業發展，加快重點工業項目建設，進一步加大服務力度，主動提供業務指導和有針對性的服務，切實提高審批效率，確保項目盡快開工建設。聚焦IAB+NEM產業發展，加大對高新技術企業創業期與成長期的支持力度，在“信貸風險補償資金池”基礎上，采用財政補貼、貸款貼息等多元化支持手段，簡化補貼資金申領程序，引導社會資本投入。

三是從區域合力的角度，避免行政區資源內耗，優化區域產業布局。統籌各區招商引資政策，按照“取長補短”思路，給定優惠政策底線和上線，研究整合成為全市統一政策，形成區域合力“拳頭一致對外”。優化全市產業布局，鼓勵企業遵循市場規律，在全市產業規劃布局的框架下跨區轉移，探索稅收收入在轉入地與轉出地之間按一定比例分成。優化區級經濟考核目標，從傳統注重項目數、注冊資本數統計口徑轉向實際引入非市內遷移新增企業數和新增注冊資本數等。

四是從總部經濟的角度，抓好政策兌現落實工作，重塑營商環境優勢。加強對已出臺政策措施的兌現、評估、督查，以世界銀行營商環境報告為藍本，對表對標國內外先進城市，建設具有全球競爭力的營商環境。大力宣傳“廣州改革60條”，線上宣傳與線下推介相結合，加大在央媒、外媒以及新媒體的推廣力度，讓廣州改革開放新舉措成為輿論關注的焦點、業界討論的熱點、廣州招商引資的亮點。把容錯機制落到實處，為敢于擔當的干部撐腰鼓勁，重塑廣州新時代“敢為人先”的勇氣和銳氣。

注釋：

①數據來源：廣州市統計局網站。

②數據來源：下文如未作說明，來源均為各市統計公報。