改革開放以來廣州推進流動人口服務管理歷程及未來發展思路

◎ 鄒 波 寧超喬

廣州作為全國流動人口①的主要聚集地之一，流動人口服務管理一直是一項重要工作。改革開放40年來，隨著城市經濟社會的發展和流動人口形勢的發展與變化，廣州不斷調整相關政策法規、服務管理思路和技術手段，開展了許多探索和創新，在全國形成了超大城市人口治理的經驗和示范。在全面建成小康社會的決勝階段，如何更好滿足流動人口對美好生活的需求，從而繼續引領超大城市流動人口服務管理示范，是廣州在營造共建共治共享社會治理格局上走在全國前列必須要面對的問題。以相關政策法規出臺和重要事件發生為時間脈絡，對改革開放40年來，尤其是20世紀90年代以后廣州市流動人口服務管理演變過程進行分析，對于一些經驗進行總結和提煉，根據歷史和現狀分析探索未來的發展思路，為政府相關部門制定決策提供重要的參考。

一、服務管理理念與思路轉變

（一）從防控到綜合調控

1.基于維護社會穩定，以防范為主階段

廣州作為我國改革開放的前沿地，伴隨著自由靈活的經濟改革，越來越多的內地人口涌入廣州嘗試自由開放的經濟環境。1988年廣州市流動人口達到117萬，僅次于上海，成為全國流動人口主要聚集城市[1]。大量人口的涌入，在短時間無法找到合適的就業崗位和生活來源，難免滋生各類犯罪活動。社會治安問題一度成為改革開放后廣州城市發展面臨的重要問題。1984年，廣州市內的流竄犯罪案件就有1071宗，1986年上升到2603宗，其中流動人口犯罪率占80%以上[2]。為了維護社會穩定，廣州市建立了防范型的流動人口管理模式，主要是由公安機關帶頭，對流動人口的居住、經營等行為以及證件等進行管理。

《廣州市區暫住人口管理規定》（穗府[1990]60號）明確了加強對暫住人口的管理，維護社會治安秩序的管理目標。2001年8月1日，出臺了《廣州市流動人員IC卡暫住證管理規定》，明確了公安局是主管部門，將IC卡暫住證定義為“記載本市轄區內流動人員合法身份的暫住證明”，提出“不按規定申領流動人員臨時登記證，或者流動人員臨時登記證過期后未就業仍在本市暫住的，按本市關于加強‘三無’流浪乞討人員管理的有關規定處理。”這一時期對于流動人口主要還是以防范為主，再加上嚴格的管理措施。

2.從防范為主逐漸轉移到管控階段

2000年前后，廣州每年抓獲的犯罪嫌疑人當中有超過80%是外來流動人口，其中又有超過85%在被抓獲前居住在出租屋[3]。政府和社會一致認同將出租屋納入重點進行管理。2005年5月1日起實施的《廣州市房屋租賃管理規定》（廣州市人民政府令第2號），確立了“以屋管人”、“人屋同管”、動靜結合的流動人員管理方法。《關于加強流動人員管理工作的意見》提出“以屋管人、以業管人、以證管人”的工作思路，將防范對象從流動人口這一特定群體轉移到具體的行為或行為對象。

3.從管控到綜合調控階段

亞運會舉辦以后，廣州市良好的社會秩序得到根本性鞏固，開始將流動人口管理理念從防范、管控向綜合調控轉變。2014年2月25日出臺的《關于加強我市人口調控和服務管理工作的意見》（穗府[2014]10號）設置了廣州市到2020年全市常住人口控制在1800萬以內的目標，第一個主要措施就是“加強人口宏觀調控”。2016年2月22日出臺的《廣州市人民政府關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》（穗府[2016]3號），提出進一步調整城市戶口遷移政策，包含了“科學控制城市人口規模，優化人口結構”內容。近幾年出臺的政策表明，對于流動人口管理思路已經逐漸從防范型嚴管過渡到綜合調控總基調上來，調控還是主要的思路。

（二）從管理為主到權益保障、服務與融合的轉變

1.以管理為主的階段

1990年10月1日開始實施的《廣州市區暫住人口管理規定》（穗府[1990]60號）是廣州第一個專門針對流動人口實施管理的地方性法規。該規定主要內容涉及戶口管理、勞務經營管理、收費管理和處罰，大部分內容都是對流動人口實施管理。1999年6月開始施行的《關于加強流動人員管理的通告》（穗府[1999]46號），總則主要內容為“為加強流動人員管理，保障流動人員的合法權益，維護社會治安秩序，促進本市經濟和社會發展”。這個文件仍然將加強流動人口管理放在第一位，但是首次將流動人口的合法權益放到總則當中，并且放在維護社會治安秩序之前，流動人口權益的重視程度得到空前提升。

2.從管理為主過渡到權益保障

手術均由同一醫生主刀完成。患者按接受手術的時間先后順序編為1～192號，分成A～D四組，1～30號編入A組，31～60號編入B組，61～90號編入C組，91～192例編入D組。各組一般資料詳見表1，四組年齡、性別的構成差異無統計學意義（P＞0.05）。

2001年8月1日開始施行的《廣州市流動人員IC卡暫住證管理規定》（廣州市人民政府令第13號）首次明確了流動人口的權利保障內容和方式。該規定盡管設置了享受權利的嚴格條件，但是對流動人口權利保障較為全面，對流動人口從管理為主逐漸過渡到綜合權利的保障。2005年頒布的《廣州市流動人員權益保障與管理規定》第一條開宗明義地宣示“保障流動人員的合法權益，加強對流動人員的管理”，表明了廣州市對流動人口實施權利優先、以權益保障為核心出發點。2008年8月18日起施行的《廣州市流動人員管理規定》（廣州市人民政府令第10號）仍然將“保障流動人員的合法權益”放在總則第一條，提出流動人員管理服務工作遵循權利與義務一致的原則，用第二章整章（第九條至第十二條），以及第二十二條、第三十條至第三十三條等對權益保障相關事項進行了明確。廣州流動人口管理理念從管理向服務轉型的標志是2009年《廣東省流動人口服務管理條例》的出臺，這份文件將廣州流動人口管理帶向了“以人為本、服務為先”的管理理念上來[3]55。

3.進入服務與融合發展階段

2010年以后，廣州市相關部門出臺了多個針對流動人口服務管理的相關配套文件，涉及流動人口醫療、入戶、住房以及隨遷子女教育等方面。其中，2013年8月5日印發的《廣州市基本公共服務均等化重點工作實施方案（2013—2016年）》（穗府辦[2013]36號），是第一個系統地指導流動人口與戶籍人口同樣享受基本公共服務的具體方案。2014年2月25日出臺的《關于加強我市人口調控和服務管理工作的意見》（穗府[2014]10號），首次在文件名稱當中將“服務”前置于“管理”。2014年成立了廣州市來穗人員服務管理局，在部門名稱上將“服務”前置于“管理”，扭轉了管理為主的理念，體現了服務優先的思想，隨后出臺的相關文件都將“服務”前置于“管理”。2016年實施的《廣州市來穗人員融合行動計劃（2016—2020年）》提出，要率先全面規劃戶籍和非戶籍人員的融合融入、率先探索破解中國超大城市大量流動人口服務管理難題。2018年3月29日出臺了《廣州市來穗人員積分制服務管理規定（試行）》（穗府規[2018]9號），2018年4月9日出臺《廣州市來穗人員積分制服務管理規定實施細則（試行）》（穗來穗規字[2018]2號），構建了來穗人員服務為主、服務優先的思想路徑和政策體系。

（三）從設置門檻到共享發展成果轉變

1.設置較高進入門檻和收費

流動人口從鄉村到城市，由于其中一些人沒有一技之長和不適應城市生活，加上城市住房、交通、市政等設施的有限性，一度被認為城市發展的負擔和阻礙。在“屬地管理”的政策背景下，廣州與全國其他城市一樣，通過設置較高的就業和入戶門檻、征收稅費等形式減緩人口的流入。廣州市政府對外來人口征收的稅費主要包括城市基礎設施增容費、出租屋治安管理費、證件工本費等。

2.取消收費，降低進入門檻

隨著改革開放的深入，城市化加快和城市產業發展，流動人口進入城市的門檻進一步降低，在城市的重要地位逐漸凸顯，之前征收的相關稅費被逐步取消。在《關于改革我市常住人口調控管理制度的若干意見》（穗府[2003]72號）中，規定廢除城市基礎設施增容費或類似增容費的費用。2008年8月18日起施行的《廣州市流動人員管理規定》（廣州市人民政府令第10號）第七條第二款規定：“沒有法律依據或者未經依法批準，任何行政管理部門和機構不得向流動人員收取、變相收取任何費用或者附加任何義務。”并且在第八條第二款中規定：“各級人民政府應當將流動人員管理和服務所需的經費，納入正常的財政預算。”第十九條規定：“暫住證實行統一編號。暫住證的登記、發放和續期不得收取任何費用。” 根據《關于取消我省流動人員治安聯防費的通知》（粵價[2012]172號），廣州市政府常務會議審議通過了《關于停止收取治安聯防費有關問題的請示》，決定從2012年8月1日起，停征流動人員治安聯防費，提出將治安聯防所需費用由地方政府進行資金支持，由當地的財政部門統籌解決。

3.敞開大門，市民化發展，共享改革開放成果

國務院在2014-2015年密集出臺了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見》《居住證暫行條例》等四個國家層面的政策文件，強調了流動人口對城市發展的重要地位，強調促進人口城鎮化、外來務工人員市民化。2014年2月25日，廣州市人民政府出臺《關于加強我市人口調控和服務管理工作的意見》（穗府[2014]10號），提出要增強來穗人員對廣州的歸屬感和認同感，促進來穗人員積極參與城市經濟社會建設，共享發展成果。根據《關于開展國家新型城鎮化綜合試點工作的通知》（發改規劃[2014]1229號）制定的“廣州市國家新型城鎮化綜合試點工作方案要點”，提出將建立外來務工人員市民化成本分擔機制作為重要發展目標，提出形成與常住人口規模相掛鉤、事權與支出責任相匹配的外來務工人員市民化財政成本分擔機制。廣州市政府越來越重視流動人口的市民化，體現了共享改革開放成果。

二、機構調整與隊伍建設

（一）工作領導小組及專門機構

根據《廣州市區人口機械增長的管理試行辦法》（粵府[1985]89號）規定，成立廣州市控制人口機械增長辦公室，實際上這是廣州第一個專門針對城市新增人口實施調控和管理的部門。根據《廣州市區暫住人口管理規定》（穗府[1990]60號），廣州市暫住人口管理領導小組的常設辦事機構為市政府控制人口機械增長辦公室。1996年，廣州市制定實施對出租屋和外來人口管理的三年規劃，建立了“兩級政府、三級管理、四級網絡”的管理架構。在《關于加強我市出租屋外來暫住人員管理工作的意見》（穗辦[2000]19號）這一份文件中，規定市和區（縣級市）兩級政府要分別建立出租屋外來暫住人員管理工作聯席會議制度。2003年，根據廣州市《關于加強我市出租屋管理工作的意見》（穗辦[2003]16號）和《關于成立廣州市出租屋管理領導小組的通知》（穗文[2003]49號）的要求，成立了廣州市出租屋管理工作領導小組，辦公室設在市政府辦公廳。根據《關于成立廣州市流動人員管理工作領導小組的通知》（穗府辦[2004]66號），成立了廣州市流動人員管理工作領導小組。

2011年，廣州市政法委下發的《關于調整廣州市流動人員和出租屋管理工作領導小組機構及組成人員的通知》（穗政法[2011]6號）要求，廣州市、區兩級出租屋管理工作領導小組和流動人員管理工作領導小組合并為流動人員和出租屋管理工作領導小組。2014年，廣州市將流動人口的服務管理相關部門和職能進行了整合，在全國省會城市率先成立來穗人員服務管理局，并作為政府工作部門，負責統籌全市來穗人員服務管理和出租屋管理。

（二）服務管理隊伍建設

對流動人口和出租屋管理具體落實主要是街（鎮）、居（村），各街(鎮)、居(村)委分別成立了工作領導小組，建立了一支專職管理的基礎力量。根據《廣州市區暫住人口管理規定》（穗府[1990]60號），街辦事處、鎮人民政府分別成立暫住人口管理站，聘請若干名工作人員管理暫住人口。根據《加強我市出租屋外來暫住人員管理工作的意見》（穗辦[2000]19號）要求，街鎮管理服務中心采取事業編制企業管理的模式，統一招聘使用管理人員。2003年廣州市出臺了《關于加強我市出租屋管理工作的意見》（穗辦[2003]16號），要求“按照每100～120間出租屋配1名出租屋管理員的標準建立出租屋管理員隊伍”。2003年，廣州市已經組建了一支1萬人的社區專職治安員隊伍和8360多人的出租屋管理員隊伍②。2004年12月出臺的《關于進一步加強流動人口和出租屋管理服務工作的意見》（粵辦發[2004]26號）提出，各地可根據實際需要組建或整合流動人口和出租屋協管人員隊伍，協管員由縣（市、區）流動人口和出租屋管理部門負責招聘、培訓、管理和使用，但是協管員不具備執法權。2005年出臺的《廣州市出租屋管理員管理辦法》（穗出租屋辦[2005]1號）對管理員工作職責、招聘、管理培訓、工資福利、建立和處分、辭職辭退等進行了詳細的規定。截至2005年底，全市建立起了168個街、鎮的出租屋與流動人口管理中心，管理中心之下還對口設置1227個社區或村出租屋與流動人口管理服務站，并按照100～120套出租屋配備1個管理員的比例，總共配備了7800人的管理隊伍[3]55。

2010年前后，廣州加強了組織領導工作，各區主管政法工作領導為主要責任人[6]。市綜治辦出臺了《關于加強流動人員管理工作的意見》（穗綜治委[2010]35號）提出：“按照每150～180套出租屋配1名管理員的標準，配齊配強管理員隊伍，確保轄內流動人員登記管理到位。”2016年開始，越秀區率先在全市設立來穗人員綜合服務中心，按500名來穗人員配備1名管理員。經過30多年的發展，隨著政策的不斷完善，全市流動人口和出租屋服務管理隊伍建設逐漸朝著標準化、專業化、專職化方向發展。

三、技術手段與管理方式變化

（一）靜態管理到動態管理

1.靜態管理方式

過去對流動人口的管理主要是人海戰術，由公安部門牽頭，組織街（鎮）、村（居）相關工作人員以簿、本、書、檔、證等為載體，以戶籍、身份證和暫住證為抓手，對流動人口實施登記、查驗，完全是一種靜態管理。20世紀90年代后期，電腦開始在公安部門普及，之前采集和記錄的流動人口信息被輸入電腦進行電子化處理。由于流動人口規模過于龐大、流動變化頻繁，對于人來不登記、人走不注銷、人證分離等問題暫時沒有更好的辦法解決，這種管理方式在本質上仍然是靜態管理。

2.動態管理方式

2001年8月1日，廣州市政府開始實施《廣州市流動人員IC卡暫住證管理規定》，IC卡暫住證的實施極大地推動了廣州流動人口服務管理技術手段的智能化、信息化發展，具有里程碑的意義，在全國發揮了領先示范的重要作用。2003年12月6日出臺的《關于改革我市常住人口調控管理制度的若干意見》（穗府[2003]72號）要求建設覆蓋多層級、多部門的非戶籍人員管理網絡信息系統。廣州對流動人口和出租管理的信息化建設進入快速發展期。

（二）智能化、信息化到“互聯網+”大數據

2005年，廣州市對暫住人口信息網絡系統進行再次升級，建立了全市統一的流動人口綜合信息系統，確保流動人口的管理和服務工作更及時、有效。2008年施行的《廣州市流動人員管理規定》（廣州市人民政府令第10號）第四十一條規定：建立全市流動人員管理信息系統，實現各級政府、政府職能部門相關管理信息系統的信息共享，對流動人員實行信息化管理。《關于加強流動人員管理工作的意見》（穗綜治委[2010]35號）提出要完善流動人口的信息化管理，要求“進一步優化升級流動人員信息系統，確保流動人員信息全面、準確、鮮活；加快推進跨地區、跨部門、跨系統信息共享，切實提高綜合管理效能。”2014年，廣州市來穗人員服務管理局成立，來穗人員和出租屋服務管理的信息化建設被作為一項重要的職能固定下來。廣州市來穗人員服務管理局成立以來，通過整合相關數據平臺，運用互聯網、大數據對流動人員信息系統進行升級，先后建立完善了來穗人員服務管理信息系統、大數據應用系統、積分制入戶網上申請系統，形成了“互聯網＋政務服務”的廣州市來穗人員服務管理信息系統。

四、廣州市流動人口服務管理特色

（一）服務優先、融合發展

廣州市對流動人口的服務管理觸角延伸到最基層，通過設置開展全方位的專業化、個性化、優質化融合項目培訓，加快推進來穗人員在文化、經濟、政治、生活等領域全方位融入廣州。在流動人口的服務內容上，為他們提供就業服務、社會保險、法律援助、積分入戶、權益維護和政策咨詢；為他們提供計劃生育、居住證辦理等基本服務，為隨遷子女提供教育、文化、娛樂等服務；在管理理念上，倡導“以外管外”，吸納流動人口參與社區建設；在管理創新上，通過“一站三中心”的方式把服務落實到村（居），通過建立“社會管理工作室”等部門進行服務提升。社會融合的目的是實現流動人口“本人融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入社會”。

（二）重視創新和示范的作用

2016年，廣州市設立了越秀區和番禺區2個來穗人員服務管理示范區，在公共服務、融合發展等方面開展一系列的創新和示范。在全市開展“五個全國率先”的探索與創新，即率先在全國超大城市中全面系統推動來穗人員社會融合、率先在全國開展來穗人員服務管理示范區創建、率先在全國推進來穗人員融合社區試點創建、率先探索破解中國超大城市大量流動人口服務管理難題、率先探索破解農民工進城后城市融入和市民化難題等，引發了較大的社會反響[5]。

五、未來發展建議

（一）認清形勢、轉變發展理念，率先建設全國流動人口服務管理示范區

及時準確認清當前全國和廣州所面臨的最新人口發展形勢，按照黨的十九大報告和習近平總書記對廣東提出“四個走在全國前列”的指導思想，樹立“大人口觀”，減少人口管控，敞開大門吸收各個層次的年輕人口。提供更好的公共服務，滿足流動人口對城市美好生活的需求，增加人口流動的引導性政策，探索新模式樹立新標桿。

（二）從“被動管人”到“前瞻性人口戰略”轉變

一方面，人口作為城市的重要資源，是城市發展的根本動力；另一方面，人口也是城市發展的最終目標。目前我國大城市公共資源的供給機制滯后。然而，面對動態、不斷升級和差異化的人口變化情況，我國大城市公共資源主要還是采取相對固定、定量的投放模式，不僅無法實現供方和需方的精準對接，也難以在人口變化時做出及時反饋，供給機制相對滯后。人口政策切忌短期化。因此，要改變目前根據人口現狀，進行“被動管人”的滯后性和被動性局面。明確未來人口管理的兩個特點。第一是前瞻性。應建立前瞻性的公共服務配給和公共服務，對未來人口進行前瞻性的科學預測，并將這些預測用于規劃、公共服務配置等政府策略中。第二是動態性。應建立靈活的城市人口發展和公共服務配置機制。建立靈敏的城市人口互動和反饋機制，提高效率，這也是供給側結構性改革的重要內容。

（三）吸引和儲備年輕人口優化，廣州市人口結構

“人口調優”比“人才調優”更重要，人口調優是可持續的軟調優，人才調優是硬調優。重視流動人口的作用，吸納、儲備大量年輕人口為長期的“人口的內生性調優”做準備。維持一定規模的人口并構建具有活力的競爭機制才能確保可持續的人才供應。事實上，城市人口發展和產業的形成是一個長期性、系統性的問題，一個城市的活力恰恰在于它的低端服務業和高端服務業相互配合的系統性和互動性。高技能者和低技能勞動者相互配套，形成互補優勢和規模經濟效應，高技能勞動者在生產和生活中帶動對低技能勞動者的需求，創造更多的就業崗位，并通過人力資本外部性相互學習，產生城市整體知識的外溢。

（四）實現“人口紅利”向“人口新紅利”的轉變

單純依靠人口數量的“人口紅利”已經接近窗口期，而釋放人口新紅利是下一步促進城市經濟社會可持續發展的關鍵。2017年廣州市戶籍人口中60歲及以上老年人口占比達到18.03%，而流動人口中16～59歲的勞動力占93.56%。可以看出，流動人口當中的勞動年齡階段的占比較大。構建完善的人才培養和競爭機制，形成內生新動力，實現從“人口紅利”到“人口新紅利”轉變。降低生育成本、增加教育資源，吸引年輕流動人口遷入。提供良好的教育條件是吸引人口遷入和提升人口質量的關鍵性公共服務。通過降低生育成本鼓勵年輕流動人口生育二孩，將流動人口旺盛的生育潛力挖掘出來，以提高流動人口生育水平來彌補戶籍人口生育率下降；通過優化教育資源、提供均等化教育機會，鼓勵留守兒童遷入，以獲得良好教育來提升人口素質。

注釋：

①一直以來官方、學界、社會對流動人口沒有形成一致的稱謂，但是代表的對象大致相同。一般來說統計口徑用非戶籍人口，在廣州的相關部門文件當中先后使用過暫住人口、流動人員、流動人口、來穗人員等稱謂，也有使用農民工、外來務工人員等稱謂。本文除了專用名詞、政策文件和特殊情況以外，一般使用“流動人口”稱謂。

②來源:廣州日報,2007-09-28．