生態文明建設績效考核制度的必要性及推進思路

王夢雨

目前，我國生態環境問題嚴重，在開展生態文明建設的過程中還存在諸多問題。在這一過程中，政府是實施者和管理者，同時也是監督者。為了促進生態文明建設，提高政府環境管理效率，對政府生態文明建設績效評價進行研究具有重要意義。

一、完善生態文明建設績效考核制度的意義

（一）完善生態文明建設績效考核制度是推進生態文明建設的重要途徑

生態文明建設的成效如何，黨中央、國務院確定的重大目標任務有沒有完成，公眾在生態環境改善上有沒有獲得感，需要確立相應的考核制度來檢驗政府工作，并通過考核制度的運用激勵政府及干部扭轉觀念、重視生態文明建設。因此，確立有效的績效考核制度是推進我國生態文明建設的重要途徑。

（二）有助于推動生態文明建設績效考核法治化的理論研究

生態文明建設進程的推進需要完善的環境法治體系，在法治軌道內穩妥地推進生態文明體制改革。生態文明建設績效考核法治化的相關理論仍處于探索階段，其基本概念、法律關系等問題亟待明確，立法層面缺乏相應的頂層設計。生態文明建設目標考核制度作為生態文明體制改革前期的產物，還存在很多不足，通過運用法治思維和法治方法來探討生態文明建設績效考核制度，有助于推動該制度的理論研究，推進我國生態文明建設。

二、生態文明建設績效考核制度存在的法律問題

（一）生態文明建設績效考核制度法學研究的局限性

《生態文明建設目標評價考核辦法》①（以下簡稱《辦法》）為我國生態文明建設績效考核構建出大致框架，后各地紛紛出臺考核實施辦法，以江蘇省、北京市出臺的辦法②為例，形式和內容都基本照抄《辦法》，并未體現各地的細化工作。《辦法》作為目前唯一系統規定生態文明建設制度的規章，不足以支撐生態文明建設及績效考核工作的推進，該制度的實施還需依靠完善的法律體系作為保障。

不僅法律層面缺乏頂層設計，而且學者很少關注生態文明建設績效考核相關領域的研究。從目前的研究成果看來，學者們多以環境科學、行政管理等學科為視角，分析和構架績效考核指標、計算權重與指數的設計、具體操作設計等；以法學為視角，分析和論證生態文明建設績效考核制度的基礎研究較少。總之，法學領域對該問題的基礎理論研究還有不足之處。

（二）生態文明建設績效考核法律關系尚需明確與完善

就考核主體來說，《辦法》沒有提到牽頭部門、組織實施部門與考核主體的關系，也未提及考核主體的組成。若僅靠政府考核，考核主體單一的考核模式存在缺陷，需要在考核主體方面做出針對性的調整。此類考核本質仍是上級政府對下級政府的考核，存在著一定的局限性：上下級政府自成體系，績效考核主要依靠政府自我監管顯然不合理；此模式不能排除下級政府忙于應付上級，存在生態文明建設流于形式的可能性。同時，此模式降低了公眾的參與度及對考核工作的準確性。

就法律關系內容來說，在對政府的考核這一復雜的法律關系中，《辦法》僅用兩條條文來規定考核主體的消極義務以及被考核地區的異議申訴權，不足以支撐考核工作的有序進行。

三、生態文明建設績效考核制度的推進思路

（一）豐富與完善生態文明建設績效法律關系主體

考核主體對被考核主體做出的考核結果作為政績重要指標，為保障考核結果的公正合理，科學設計考核主體是實現生態績效考核制度設計目的的關鍵。筆者建議：首先，建議牽頭部門會同實施部門可以成立生態文明建設考核智庫進行考核，利用網絡隨機進行考核。若由穩定的社會組織、學者等成立專門、獨立的考核組織進行政府績效考核，因民間社會組織與強大的政府并非平等主體，其考核工作勢必會因政治、人事、財政等多種因素受限于公權力，考核組織易成為政府傀儡和考核工具，難以避免考核流于形式。所以，建議吸收環境科學、環境法學等與生態文明建設以及經濟學等相關領域的組織、學者來建立全國考核智庫，并進行定期更新，考核工作從全國開展，利用網絡隨機分配考核主體和被考核主體，在規定時間利用網絡進行考核評估。此外，建議將民意納入考核結果。筆者認為，利用網絡等手段進行民意調查，將民意結果設置至較小比重，但值得注意的是，若最終各項考核結果與民意結果有一定差距，則應由考核主體、被考核主體向社會詳細公開其評價與考核過程和理由，重點接受監督。

對于生態文明建設績效被考核主體，《辦法》將地方黨委和政府領導納入被考核主體范圍，筆者認為較為合理。黨政機關領導班子對生態文明建設工作的影響遠超環保主管部門負責人的影響，只有當地黨政機關的一把手切實意識到生態文明建設的重要性，其運用行政手段分散生態文明建設任務，才可以有力推動生態文明建設工作的進行。此處不再贅述。

（二）生態文明建設績效考核法律關系客體

法律關系客體指法律關系主體發生權利義務所指向的對象，生態文明建設績效考核法律關系客體指考核主體與被考核主體開展的系列考核行為。

生態文明建設績效考核行為很大程度上體現在確定哪些內容為考核內容，考核內容主要包括各地關于資源環境約束性指標及生態文明建設重大目標任務完成情況，前者包括但不限于資源利用指標、生態環境保護指標、生態環境事件指標等；后者包括但不限于環境目標責任制、生態補償機制的完成情況等。生態文明建設績效考核要根據各地區實際情況，合理側重各地政府生態文明建設績效考核的內容，如對自然資源大省的考核應側重于資源環境約束性指標上，以此促進資源可持續利用及地域經濟轉型；對于沿海省份來說，生態環境條件先天優越且礦產資源開發少，考核重心應放在生態文明建設重大目標任務上，促使這些經濟基礎較好的地區率先探索生態文明建設改革。

（三）生態文明建設績效考核法律關系內容

首先，考核主體應有調查、核實、考核黨委和政府生態文明建設工作的權利，同時也負有客觀公正的考核義務；被考核主體有要求考核主體進行公正考核的權利，同時也有配合考核、保證自查報告的客觀真實的義務。

其次，在生態文明建設績效考核法律關系中，被考核主體不存在權力的運用，此時的政府是一個權利、義務統一的主體，但被考核主體客觀上擁有絕對公權力，可利用公權力影響考核主體的考核。為控制或避免被考核主體濫用權力使考核主體對其做出違背客觀事實的評價，還需要重視對考核主體和被考核主體弄虛作假、濫用權力的責任追究，通過強制性法律規范提升相關法律的有效性，為考核制度的運行保駕護航。

與此同時，對于非公權力機關的考核主體，側重點應在于切實保障其考核權利以及檢舉、批評、建議、公開信息等相關權利，同時需要明確遵守公平公正等相關考核義務以及考核主體以權謀私等違法行為的責任追究。

四、完善生態文明建設績效考核制度還需解決的問題

（一）明確生態文明建設績效考核制度的定位

生態文明建設績效考核制度的目的是為考核主體對政府生態文明建設工作的考核提供一套切實可行的制度。一方面，通過改革矯正現在已經過時的傳統考核制度；另一方面，借助考核制度來提高政府的行政效率，為創造良好的生態環境提供制度保障。但需要注意的是，生態文明建設績效考核制度作為后期考核、激勵和責任追究機制，僅僅是考量政府環境管理效能、政府履行生態文明建設職能的一種“工具”，還需要以前期政府的生態文明建設工作為基礎。

（二）需要相關制度的配套實施

生態文明建設任重而道遠，除了構建實施生態文明建設績效考核制度，還需要相關配套制度的實施與考核制度形成合力，有力推動我國生態文明建設進程。生態文明建設績效考核制度作為后期考核、激勵和責任追究機制，需要以前期政府的生態文明建設工作為基礎，如在生態文明建設領域實施財政轉移支付、生態補償等。此外，應加強對績效考核的運用，將生態文明建設績效考核結果與政府及人員的獎勵、晉升機制聯系到一起，提高被考核主體的重視程度和積極性。完善對政府部門及相關人員的責任追究機制，落實責任的追究，解決環境保護法律失靈問題。

五、結語

生態文明建設績效考核制度是推進生態文明建設、建設美麗中國的重要途徑。研究生態文明建設績效考核制度的法學問題、探索其推進思路是現階段應解決的問題。目前該制度在實踐、理論層面均不成熟，因此還需要法學界學者以及相關領域學者的鉆研，最終以各領域的成果來保障立法成果，以推動我國生態文明建設。

注釋：

①2016年12月22日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態文明建設目標評價考核辦法》。

②2017年7月5日，中共江蘇省委辦公廳印發《江蘇省生態文明建設目標評價考核實施辦法》；2017年12月7日，中共北京市委辦公廳印發《北京市生態文明建設目標評價考核辦法》。