我國重大政策落實跟蹤審計績效評價體系研究

蘇 孜，王俊鋒

(蘭州財經大學 會計學院，甘肅 蘭州 730020)

一、引言

在我國進入經濟新常態時代以來，經濟發展基調已經從“速度為主”向“質量為主、速度為輔”的方向轉變，為了追求社會經濟更為平穩的發展，2013年12月召開的國務院關于2014年全國經濟工作部署的中央經濟工作會議上，李克強總理首次總結提出了實施穩增長等重大政策措施。與此同時，在第二年的十月份，也即2014年10月，國務院出臺了關于加強審計工作意見的公告，公告中指出：國家審計機關以及下轄的各地方審計機關要開展對重大政策措施落實的跟蹤審計工作，承擔起確保重大政策措施穩步落實和推進的職責，要持續進行審計監督，發揮出政府審計的保障作用。而且要加大審計力度，每年的每一個季度都要對當年國家和各地方的重大政策措施落實情況進行跟蹤審計，并將審計的結果通過審計署官方網站公示，審計署根據上一季度的審計結果安排下一季度的審計工作重點。

此外，全國以及地方各級審計機關和人員在對重大政策措施落實情況進行審計時要重點關注三個方面：審計過程中發現的主要問題；跟蹤過程中，地方政府和相關部門對上一次審計發現問題的整改情況；有關地區和部門的積極做法和先進的工作經驗。其中，針對審計過程中審計人員發現的重大政策措施推進落實的阻礙和問題，根據審計結果向上級報告，并與有關部門溝通，分析產生問題的具體原因，有針對性地提出解決的方案和建議。同時，關注相關政策措施落實的整改情況，一方面起到了對有關部門的監督作用，另一方面也促進了政策措施的貫徹實施和落實。針對有關地區和部門的積極經驗和做法，能夠對其他地區和部門在推進重大政策措施落實的時候提供先進的做法，確保了各政策的順利實施。由于政策措施落實情況審計屬于政府審計的職責范圍，通過審計署每季度公布的審計結果也可以看出：目前國家和地方審計機關開展的重大政策措施落實情況的跟蹤審計工作大部分還是停留在對政策項目資金活動的真實性和合規性上，而對地方政府和部門關于重大政策措施落實情況的績效評價方面開展的工作卻少之又少，究其原因主要還是缺少一整套較為完善的重大政策落實跟蹤審計的績效評價指標體系，審計機關沒有一個可參照的標準對相關部門的績效進行評價，構建一套完善的績效評價指標體系也成了當前審計機關的迫切需求和工作重點。

二、研究現狀

基于我國國情的特殊性，本文在綜述政策落實跟蹤審計的研究現狀時主要介紹我國國內目前的研究進度。由于重大政策落實跟蹤審計的提出較晚，因此國內學者關于這方面的研究也不多，尤其是政策落實跟蹤審計績效評價體系方面的研究更是鳳毛麟角。在總結了目前國內學者的研究成果后發現，當前的國內學者對政策落實跟蹤審計的研究主要集中以下三個方面：

(一)政策落實跟蹤審計的理論研究方面

1.政策落實跟蹤審計的概念界定。嚴暢(2015)在對重大政策措施的宏觀定義進行分析的基礎上指出重大政策措施跟蹤審計就是國家審計機關對重大政策落實的情況進行審計，反映的是對國家宏觀調控政策部署的監督，通過審計發現存在的問題，并提出改善的建議，對先進的經驗予以推廣。劉波(2016)認為政策落實跟蹤審計的本質是一種獨立性質的具有監督功能的經濟活動，并對其審計對象和職能進行分析，將其定義為：審計機關對國家政策的落實和政策資金的運用進行的一個較為長期的持續性的監督活動。蘇孜，何延平(2016)在陳波對政策落實跟蹤審計定義的基礎上進行了擴展，增加了審計機關對政策措施落實中的績效和合規性進行審計這一方面，也為政策落實跟蹤審計績效評價的研究提供了思考和理論基礎。李修文(2016)從“發現問題”、“對策反饋”和“時效性”三個方面對政策落實跟蹤審計的概念進行了界定，相比之前的研究更加清晰具體，更加強調了政策落實跟蹤審計的反饋性和時效性。結合上面國內學者對政策落實跟蹤審計的研究，本文將其定義為：在國家治理的要求下，審計機關對國家作出的重大政策措施執行的績效和落實情況進行的一種經濟鑒證和評價活動，并針對審計中發現的問題，給被審計單位提出對策性建議，且進行反饋監督的行為。

2.政策落實跟蹤審計的目標及特征。嚴暢(2015)認為開展政策落實跟蹤審計的目的就是為了確保中央政策在上下傳播中暢通無阻，從宏觀的角度維護社會經濟的正常運轉，它具有協調性、動態性和時效性的特點。劉波(2016)指出政策落實跟蹤審計的目標主要體現在政策落實的情況和實現程度，在這一角度上來看，其本質上屬于績效審計的范疇，關注的也是政策實施的經濟性、效率性和效果性。蘇孜，何延平(2016)認為政策落實跟蹤審計的目標可以劃分為三個層次：促進政策的預期效果、政策的協調性以及完善國家治理。陳希暉、邢祥娟(2017)認為政策落實跟蹤審計的本質就是將跟蹤審計應用到政策審計中去，是二者的結合，目標就是綜合運各種手段促進政策措施的貫徹落實，具有事中預防、動態追蹤、綜合性強的特點。王慧(2015)在政策措施落實情況審計專題研討會中提到部分代表認為政策措施落實情況審計的目標可以分解為四個分目標：一是摸清現狀；二是發現問題；三是評價績效；四是提出建議。

(二)政策落實跟蹤審計的實踐方面

1.政策落實跟蹤審計的方法。李瑞崢(2016)在總結了政策落實跟蹤審計實踐中存在問題的基礎上，提出要結合運用信息系統審計的方法進行數據分析，輔之以問卷調查和實地訪談的審計方法，擴大審計范圍。符文彬(2017)從基層審計機關在開展政策落實跟蹤審計的角度出發，他認為要創新審計方法，將經濟責任審計、預算審計與政策落實跟蹤審計相結合，輔之以專項審計，這樣才能全面地實現政策落實跟蹤審計的目的和意義。夏明省(2018)指出針對當前政策落實跟蹤審計中存在的問題，需要采用“一體化”的審計模式，這種模式具有上下聯動的特性，同時結合使用多種審計方法，構建一套審計方法體系，將審閱法、查賬法及實地調研法靈活運用。陳麗和夏詩明(2018)在大數據的環境下分析了如何將大數據的技術方法運用到政策落實跟蹤審計的過程當中去，創新了政策落實跟蹤審計的方法體系。

2.政策落實跟蹤審計的評價研究。王慧(2015)在總結政策跟蹤審計交流會的報告中提到，政策落實跟蹤審計的評價體系匱乏，評價標準不統一，導致審計結果的責任認定難度大，因此建立一套政策落實跟蹤審計的規范體系顯得十分必要。同時，她提出從改進審計組織方式、創新審計方法、完善評價機制和加強審計隊伍素質建設方面改善審計實踐結果。淄博市審計局課題組(2016)提出可以從形式、事實和價值三個層面出發對政策落實跟蹤審計的績效進行評價，并以農村安全飲用水這一政策為例進行了實證研究，解決了政策落實跟蹤審計過程中出現的不協調問題。魏明和席小歡(2017)基于形式、事實和價值的“三維”模式，結合BSC理論提出了政策落實跟蹤審計評價的“五維”框架，即事實維度、形式維度、價值維度、流程維度以及成長與學習評價維度。陳鳳霞和張盛楠(2018)在分析了政策落實跟蹤審計在政策執行過程中的作用機制條件下，采用平衡計分卡和KPI(關鍵績效指標法)相結合，參照每一季度的審計公告建立了評價體系，包括財務層面、顧客層面、內部業務流程層面和成長與學習層。

綜上已有的國內研究可知，學者們在對政策落實跟蹤審計的理論與實務研究已經非常成熟，提供了非常堅實的理論基礎，但仍然存在一定的不足和缺憾。主要表現在以下幾個方面：一是關于政策跟蹤審計的績效研究內容較少。大部分的研究都是關于政策落實跟蹤審計中存在的問題分析，并提出審計的重點和著力點，較少的研究涉及到政策落實的績效問題，有部分研究涉及到此，但也僅僅是將績效審計與政策落實跟蹤審計結合的研究。二是研究范圍過于狹窄。雖有涉及到政策績效評價的研究，但僅是針對政策的執行效果進行評價的研究，缺乏對政策落實跟蹤審計績效評價指標體系的深入研究，無法全面覆蓋審計全過程。三是實證研究方面匱乏。關于政策執行效果評價的研究只是在理論上進行了評價體系構建，并沒有通過實證的檢驗，其可行性有待商榷。此外，有部分研究雖涉及到某一具體的政策，但是某一項具體項目或政策不能從宏觀上反映出整個國家重大政策落實跟蹤審計的績效情況，缺乏代表性。基于此，本文嘗試基于公共政策生命周期理論這一角度出發，結合層次分析法選取了能夠綜合評價政策落實情況績效的指標，構建了一套績效評價指標體系，并通過實證檢驗測試了指標體系的合理性，以期對我國政策落實跟蹤審計績效評價體系的研究提供新思路。

三、基于AHP法的政策落實審計績效評價體系的構建

(一)指標選取的理論與方法

公共政策生命周期理論也稱政策過程模型，是理解和研究公共政策的基礎架構，一般包括政策制定、政策執行、政策評價和政策終結。其中，政策制定是起點，政策執行與政策評價則貫穿政策落實的整個過程，政策終結則是政策落實的最終結果。公共政策生命周期理論認為，在政策執行過程中，需要將政策執行的效果和政策客體的反應及時向政策主體作出反饋，并及時對政策進行修正和優化，使政策能夠更好適應政策環境的變化，延長政策的生命周期。本文的研究就是基于這一理論基礎，將重大政策措施根據公共政策生命周期理論劃分為四個階段：政策制定、政策執行、政策監控和政策效果。其中，政策制定與政策執行都跟該理論模型里的保持了一致，但是將政策評價改成了政策效果，因為對政策措施落實情況的評價最主要和核心的就是對政策的效果進行評價，這也是政策制定和實施的最終目標。將政策的終結階段換成了政策的監控，將政策的反饋這一方面放到了政策效果這一層面，而本文在政策監控這一層次反映的是政策執行過程中被審計單位對政策整個的監控措施，因為重大的政策措施很少能在一個周期內(一般以一個年度為一個評價周期)完成，因此政策的終結在評價體系中顯得就不是那么重要，相反政策的監控更能體現出跟蹤審計邊審邊反饋的特點，及時的反饋更多地體現在了被審計單位對政策的監控力度和整改上。

層次分析法(簡稱AHP)是指在指標體系的選擇中利用層層分解的方法，將與決策問題有關的要素進行層次化分解，包括目標層、準則層和方案層，并結合使用定量和定性相結合的決策方法對目標層進行評價的一種方法。在構建好評價體系之后，需要對評價指標進行賦權工作，首先構建目標層和準則層的判斷矩陣，并測算是否通過一致性檢驗，然后依據此計算出各指標的權重。本文之所以采用AHP法，一方面是因為政策落實跟蹤審計的內容比較復雜，影響因素眾多，層次分析法能將復雜的指標劃分為幾個有序的層次，能使指標更加全面；另一方面，層次分析法可將定性指標量化，能保證評價結果更加公正、明確。本文在公共政策生命周期理論的基礎上，結合使用層次分析法(即AHP)將目標層設置為政策落實跟蹤審計績效評價，將準則層劃分為四個方面：即政策制定層面、政策執行層面、政策監控層面和政策效果層面。然后根據各準則層對評價結果的影響程度選擇一些指標作為方案層，并以此構建成了政策跟蹤審計績效評價體系。

(二)評價體系構建的原則

1.可操作性原則。由于我國政策落實跟蹤審計的研究起步較晚，目前關于政策落實跟蹤審計方面的很多理論研究還不夠成熟，都還出于探討階段，因此在設置評價體系時要考慮到理論的限制范圍。而且我國政府審計機關作為政策跟蹤審計的主體，審計的目的就是為了評價有關地區和部門在重大政策措施落實的情況，確定被審計單位和人員的履責情況，實務性要求更強，因此評價指標體系的設置不宜過于理論化，評價指標數據的來源能夠在審計工作中獲得，更貼合實際情況，能夠解決實際問題，在實際的審計工作中對實務提供指導。

2.全面性和重要性相結合的原則。任何一套評價體系都要考慮指標的全面性，政策落實跟蹤審計亦是如此。作為評價政府部門履責情況的指標體系，如果過于片面，不夠全面的話可能會造成評價結果偏失甚至錯誤，那么因此產生的審計后果會很嚴重，輕則打擊了被審計單位工作的積極性，重則出現冤假錯案，所以一定要考慮指標的全面性。另一方面，因為影響被審計單位政策落實情況績效的因素多而復雜，很難全部羅列出來，而且一些評價指標只在一定時期內或特定條件下才影響審計質量，且重要程度不高，一旦審計環境發生了變化，將失去它的作用和影響。加上考慮到審計機關成本和人力資源的受限，要對指標的重要性程度進行篩選，只選取能夠在一定程度上影響評價結果的指標，過于邊緣化和影響程度較弱的指標將不包括在評價指標體系的范圍內。因此為了確保本文研究結果的可持續性和科學性，必須在考慮了全面性原則的基礎上，根據指標對評價結果的重要性程度篩選評價指標，降低績效評價的工作量。

3.定性和定量相結合的原則。由于本文關于重大政策落實跟蹤審計的研究是從宏觀層面對地區或部門的績效進行評價，政策的生命周期中涉及到了各個方面，很多的指標都是定性的。如果舍棄，將會影響整個評價體系的合理性，重要性程度較高，因此這些定性指標也必須反映在評價體系中。同時，在選取評價指標的時候，也需要盡量選取能夠定量評價的指標，因為定量的指標能夠用已有的數據來驗證，這樣才能使評價結果顯得更加有理有據，相對定性指標的主觀性，其客觀性更強，更具有說服力。

4.相對性和絕對性相結合的原則。評價指標的分類有相對性和絕對性之分，相對性指標是指一些比例性指標，能夠反映評價對象的真實情況，但是卻在反映其整體上略顯不足，絕對性指標剛好與之相反。由于本文是站在宏觀的角度進行評價，故需要絕對性指標，但是在公共政策生命周期中，評價政策的效率性和經濟性指標時就需要用到相對性指標。因此，本文在政策落實跟蹤審計績效評價指標的選取上既考慮了指標的相對性又考慮了其絕對性。

5.系統性和層次性相結合的原則。對政策落實跟蹤審計的績效評價是一個非常復雜的過程，根據本文的理論基礎，它涵蓋了四個層次，每一層次下的構成要素又各不相同，具有很強的系統性。而指標的選取就要包括不同層次之間、相同層次不同要素之間要有相互關系，能夠協調整個指標評價體系。同時，在考慮了整個評價體系的系統性之后，還要根據評價系統的框架劃分具體的層次，使指標體系在整體上既系統又層次鮮明，以便于后續的評價的使用。

(三)指標體系的構建

本文在評價政策落實跟蹤審計的績效時，依據層次分析法將指標體系分成了目標層、準則層和方案層三個層面，在公共政策生命周期理論這一基礎上，從“政策制定—政策執行—政策監控—政策效果”這一生命周期構建了政策落實跟蹤審計績效評價指標體系。目標層為“政策落實跟蹤審計績效評價”，準則層設置了“政策制定”、“政策實施”、“政策監控”和“政策效果”四個一級指標。最后，結合前述的評價指標的選取原則構建了為實現各準則層要素目標的二級指標(即方案層)。本文經過層層篩選共確定了18個二級指標，并結合績效審計的5E(即經濟性、效率性、效果性、公平性和環保性)具體分析每一具體評價指標所代表的性質，如下表所示：(見表1)

表1 政策落實審計績效評價指標體系

1.政策制定層面

“政策目標”指標衡量的是要明確制定該項政策所要達到的目標，要實現什么樣的效果，所有的制定程序都是圍繞政策目標展開的，是制定一項政策的基礎。“科學性”指標是指一項政策是否能夠達到預期的效果，首先取決于該項政策的制定是否科學有效，是否可行。如果一項政策的制定就是錯誤的，那么不管政策的執行和實施多么的規范合理，都無法達到所預期的效果，甚至造成更壞的結果。另一方面，每一項政策都有相應的預算支出，科學有效的政策能夠在獲得一定效果的同時耗費更低的資源支出，這也符合我國建設資源節約型社會的國情。“項目數”指標評價的是一項政策所帶來的項目數，項目數越多，很顯然能達到的目標就越多，覆蓋面越寬，能達到更好的效果。

“項目預算比”指標是由政策總預算與政策所涵蓋項目數之比計算出的，任何一項政策都需要資金的支持，在政策制定的時候還要研究實現該政策的項目預算比，可以用以科學的判斷該項政策的經濟性與否，幫助制定者決定在某些方面是否作出修整。

2.政策執行層面

在實施審計階段，審計人員應從政策措施貫徹執行的布置安排入手，可設置“單位政策項目比例”、“執行流程完善程度”、“資金使用率”、“崗位責任完善程度”和“召開政策會議次數”等五個指標進行評價。“單位政策項目比例”是指審計機關和審計人員要了解各地區各部門在貫徹執行每項政策措施時某一項目所占有的單位比例，這一比例越低，說明完成該項目所需的單位越少，也即說明政策執行人員的效率越高。“政策執行流程完善程度”是指審計人員要了解從中央到地方以及地方各地區各部門在政策貫徹執行時所制定使用工作方案和流程，包括政策從執行到結束的時間表、每個地區和部門的任務分工以及具體的工作施行工具和手段。審計人員通過對工作流程的了解可以根據相關的法律法規的要求，分析評價政策執行方案在實際工作中的可操作性和科學性。

“資金使用效率”指標是指在政策的執行過程中審計人員最后要關注的，也是最重要的部分就是政策項目資金在各地區各部門之間的流轉和使用。因為，在這一部分最容易出現資金流轉不暢、資金貪沒及資金使用效率低下等嚴重問題，這時候審計人員就要準確的關注項目資金每一分錢的用處，每一筆的使用效率，是否及時的撥付給下一級部門或是否及時向上級部門反饋資金的使用等情況，對于發現的問題要及時查明原因，并備案向上級反饋整改，確保項目資金的使用更經濟，更有效率。“崗位責任完善程度”是指審計人員還要熟悉各部門的崗位責任制度，關注政策執行過程中各部門負責不同工作流程的工作人員之間是否形成相互監督，是否能夠協調一致，有否溝通銜接不暢的情況，每個部門每個流程工作人員是否清楚自己的工作內容和責任義務。這樣可以防止越權越責和搞變通等類似的情況出現，確保政策的執行更有效率，達到更好的效果。“召開政策會議次數”指標考察的是項目單位在政策執行過程中各級政府或部門主導的政策相關會議次數，包括政策執行管理人員對政策進程及資金用途等的匯報工作，尤其是政策執行中重大問題的專題會議，審計人員可以通過會議紀要可以評價被審計單位在政策執行中的情況。

3.政策監控層面

在這一階段，審計機關人員重點關注的是政策執行過程中出現的問題，本文在這一部分設置了四個評價指標：“滯后項目比例”、“問責人數比例”、“資金審核滯后比例”和“制定的政策相關文件數”。首先，“滯后項目比例”是指在政策措施的執行到政策落實完成的進程中存在的項目滯后數目與總項目數之比，主要反映的是落實政策的時間維度，體現的是各地區和各部門貫徹落實政策措施的力度和速度，用以評價政策的執行效率。其次，“問責人數比例”是指審計人員要記錄政策執行人員在執行政策流程中出現的問題，包括資金挪用、任務分配不合理、管理混亂不規范、資金浪費、工作中越權越責和不認真履行工作職責等，記錄管理者對相關責任人的處理結果。再次，“資金審核滯后比例”指標主要考察的是政策執行中具體流程所使用的資金與流程預算金額相比重大的部分，以及資金管理者對資金的審批和管理制度，確保政策的執行的經濟性。

最后，“地方制定的政策相關文件數”指標主要反映的是地方政府部門在政策執行中發布的相關的政策實施辦法及規定條例等，可以為管理者在監控政策執行過程中的行為提供標準，也有助于審計人員藉此評價政策的執行情況。

4.政策效果層面

政策貫徹落實的結果是由政策實施之后取得的效果決定的。一項政策的實施成功與否，關鍵就在于政策的落實是否達到了預期的效果，甚至更好的效果，這階段也是審計人員要關注的重中之重，所需要的評價指標也是最多，因此本文在這一階段設置了“審計問題整改比例”、“農村居民人均純收入”、“城鎮居民人均可支配收入”、“公民滿意度”和“地區環保支出比例”等指標。“審計問題整改比例”在一定程度上反映了政策投入的效果性，政策落實審計作為跟蹤審計的一種，其中反饋整改制度的地位非常重要，對發現的問題及時落實整改，不僅能提高政策的完成效率，更能改善項目所能達到的效果。“農村居民人均純收入”、“城鎮居民人均可支配收入”兩個指標主要考察的是政策的實施達到的最直接的效果，反映了政策的實施給地方帶來的經濟效益，很顯然該指標屬于正向指標，結果越大越好。而“公民滿意度”是以政策受眾群體為出發點，通過調查問卷的方式，評價政策在達到了預期的效果的基礎上是否體現了公平性，使每一個受眾群體都收到了政策帶來的效果。

此外，“地區環保支出比例”也是一項重要的指標，當前政府愈加重視生態文明建設，這就要求政策項目的貫徹落實的過程中注重環保，該指標是由環保支出占預算支出的比例計算得出的，主要考察的是5E績效審計中“環保性”這一項。

四、權重的確定和綜合績效的測度

(一)權重的確定

在用若干指標進行綜合評價時(如：x1，…，xn)，每一個具體的指標對評價對象而言的重要性和作用是不等同的，此時就需要對評價指標x1，…，xn賦以不同的權重(如w1，w2，…，wn)，然后進行綜合，其中權的數值越大，代表就越重要。一般情況下，權重都是大于零小于一的(即0

1.建立判斷矩陣

相對重要性標度：aij表示第i個指標與第j個指標的重要性之比，同樣地，第j指標與第i個指標的重要性之比就是aji=1/aij，則A=(aij)n×n稱為兩兩比較矩陣。設W=w1，…，wn，同時，aij=wi/wj，w=(w1,w2,…,wn)T為權向量。本文采用的是Saaty等人提出的1—9尺度判斷法(aij取值1，2，…，9)。如表2所示：

表2 相對重要性標度

2.專家對各層指標打分

判斷矩陣是AHP的基本信息，是以上一層的某要素作為評價準則，對本級的要素進行兩兩比較來確定矩陣元素的。本次評價采用問卷的方式，發放150份問卷，收獲有效問卷106份，有效問卷率70.67%，經過反復論證和篩選，對指標體系構造的各級判斷矩陣如下：

表3 指標A的判斷矩陣

表4 指標B1的判斷矩陣

表5 指標B2的判斷矩陣

表6 指標B3的判斷矩陣

表7 指標B4的判斷矩陣

3.計算權向量(規范列平均法)

現使用規范列平均法對專家給出的表3-表7的判斷矩陣求出權重列向量。方法如下(以總指標A的判斷矩陣計算為例，即表3，表4-表7的具體過程本文不再詳細列示)：

(1)求出指標A判斷矩陣各二級指標(B1，B2等)每一列的總和，如表8所示。

表8 指標A判斷矩陣的列總和

(2)把指標A判斷矩陣內的每一元素除以其相對應列的總和，所得矩陣為標準兩兩比較矩陣，如表9所示。

表9 指標A標準兩兩比較矩陣

(3)計算標準兩兩比較矩陣(即表9)的每一行的平均值，這些平均值就是各二級指標(B1，B2等)的權重，如表10所示。

表10 指標A標準兩兩比較矩陣行均值(指標B的權重)

由此可得，判斷矩陣A的標準特征向量(即指標B的權向量)為：

wA=(0.072,0.293,0.115,0.520)T。同樣地，可以計算出判斷矩陣B1，B2，B3，B4相應的權向量：wB1=(0.165,0.108,0.255,0.472)T，wB2=(0.304,0.166,0.396,0.083,0.051)T，

wB3=(0.245,0.147,0.502,0.106)T，wB4=(0.122,0.242,0.398,0.160,0.079)T。

4.一致性檢驗

(1)用指標A的判斷矩陣乘以其對應的特征向量(即權向量)WA，得到賦權和向量。即：

A*WA=(0.290,1.186,0.461,2.113)T(具體計算過程這里不做詳細列式)

(2)用每個賦權和向量的分量除以對應權向量(WA)的分量，并將所得的結果求平均值。

因此，判斷矩陣A計算所得的權向量通過了一致性檢驗，所得的權重是可接受的。同樣地，對其他各判斷矩陣B1，B2，B3，B4進行一致性檢驗，得出的結果分別為：0.02、0.032、0.052、0.025，都小于0.1，這表明，其他判斷矩陣也通過了一致性檢驗，所得的權重也都是可接受的。

5.方案層(C指標)權重的計算

C指標層權重的計算結果如表11所示：

表11 標準后的C層指標權重

表11(續)

B1B2B3B4C層權重C100.115?0.2450.028C110.115?0.1470.017C120.115?0.5020.058C130.115?0.1060.012C140.520?0.1210.063C150.520?0.2420.126C160.520?0.3980.207C170.520?0.1600.083C180.520?0.0790.041

本次關于政策落實審計績效評價指標體系的構建完成，從表11可以看出，B指標層權重中，依次為：B4政策效果、B2政策執行、B3政策監控和B1政策制定。而在C指標層的權重中，資金使用效率C7、農村居民人均純收入C15、城鎮居民人均可支配收入C16三個指標占到比較大的權重，均超過了0.1。

(二)綜合績效的測度

在進行政策落實審計績效的綜合評價時，由于指標體系中的每一個指標都是從某個角度對績效進行評價，各不同的指標帶有計量單位，為了使得評價結果具有可比性，就必須對原始數據進行無量綱化處理。本文采用“功能系數法”消除不同量綱的影響并計算指標分值。計算公式為：正向指標：一項指標的單項得分=60+(該指標實際值-該指標最小值)/(該指標最大值-該指標最小值)×40；負向指標：一項指標的單項得分=60+(該指標最大值-該指標實際值)/(該指標最大值-該指標最小值)×40；經過處理的標準化指標分值居于60到100之間計算績效評價的綜合得分，通過將各指標單項的分乘以各項指標的權重，加總即可得出政策落實審計績效評價的綜合得分。

顯然，綜合績效的得分越高，說明政策的貫徹落實情況越好。根據綜合得分的判斷標準，當綜合得分達到為90到100時，績效評價為優；當綜合得分達到80到90時，績效評價為良；當綜合得分達到70到80時，績效評價為中；當綜合得分達到60到70時，績效評價為合格。

五、評價指標體系的應用分析

(一)數據來源

本文的數據是XX省2014至2016年度重大政策落實情況相關的數據，主要來源于XX統計局、XX省政務網、XX省政府官網以及XX省審計廳網站上公開發布的一些數據，選取了各評價指標所需要的相關數據，并對XX省2014-2016年度重大政策落實情況進行實證分析和評價(參見表12)。

表12 XX省2014至2016年度重大政策落實情況相關數據

準則層指標層201420152016備注政策制定政策目標科學性項目數項目預算比4113131.3514121460.3834132440.352個個政策執行單位政策項目比例執行流程完善程度資金使用率崗位責任完善程度召開政策會議次數1.197.50.9718.1341.028.30.9858.4360.598.70.9899.039次

表12(續)

準則層指標層201420152016備注政策監控問責人數比例滯后項目比例資金審核滯后比例制定的政策相關文件數0.0110.1520.021290.0140.1230.013360.0170.0920.00642個政策效果審計問題整改比例農村居民人均純收入城鎮居民人均可支配收入公民滿意度地區環保支出比例0.665736208040.890.070.746936237670.910.140.837457256930.940.19元元%

(二)數據計算

根據表12的相關數據和相關計算公式，采用“功能系數法”計算得出各指標各年度的無量綱化值(即標準值)，并將各指標權重與其相對應的標準值相乘得到加權得分值(參見表13)：

表13 XX省2014至2016年度重大政策落實情況績效綜合得分表

指標權重標準化指標值加權得分值201420152016201420152016C10.012100.00100.00100.001.201.201.20C20.008100.00100.00100.000.800.800.80C30.01860.0077.26100.001.081.391.80C40.03460.0098.76100.002.043.363.40C50.08960.0071.33100.005.346.358.90C60.04960.0086.67100.002.944.254.90C70.11660.0091.11100.006.9610.5711.60C80.02460.0073.33100.001.441.762.40C90.01560.0076.00100.000.901.141.50C100.028100.0080.0060.002.802.241.68C110.01760.0079.33100.001.021.351.70C120.05860.0081.33100.003.484.725.80C130.01260.0081.54100.000.720.981.20C140.06360.0078.82100.003.784.976.30C150.126100.0080.0060.007.5611.0712.60C160.207100.0073.3960.0012.4217.4420.70C170.08360.0076.00100.004.986.318.30C180.04160.0083.33100.002.463.424.10B10.07271.1193.73100.005.126.757.20B20.29360.0082.13100.0017.5824.0629.30B30.11569.7480.7390.268.029.2810.38B40.52060.0083.08100.0031.2043.2052.00A1.00061.9283.3098.8861.9283.3098.88

(三)數據分析

根據表13的計算結果，總體看來：XX省重大政策落實情況績效水平逐年穩步提升，從2014年的61.92增加到了2016年的98.88，達到了非常高的水平，說明了XX省有效地履行了貫徹落實國家重大政策措施的職責，取得了不錯的效果。

從政策制定層面來看，項目預算比逐年小幅度下降，績效得分逐年增加，說明XX省的預算控制制度逐年完善，預算管理水平不斷提高。另外，項目數也逐年增加，這也說明了在貫徹落實重大政策措施方面更加重視，能達到更好地政策效果，使更多的人受惠，體現了我國公平性的原則。

從政策執行層面看，總體上B2的績效得分增加幅度很大，說明XX省政府及各部門在執行政策落實的效率和效果等方面取得了很大的進步。具體的看，單位政策項目比從2014年的1.19下降到2016年的0.59，而相應的績效得分則增加到8.9，將近增加了一倍。這說明了XX省各單位在執行政策貫徹落實的過程中工作效率大大的提高，側面也就降低了政策執行的成本，達到了經濟性和效率性的結果。此外，流程和崗位責任制度的完善程度、資金使用率及召開政策會議次數四個指標的得分也是逐年增加，說明了XX省政策執行單位各項制度更加完善，在控制了成本，保證了效率的基礎上，大大提高了政策落實的效果。

從政策監控層面來看，除了問責人數比例的績效得分從2014年的2.08分下降到2016年的1.68分之外，其他三項評價指標的績效得分都在平穩上升。其中尤以資金審核滯后比例為主，其得分從2014年的3.48增加到2016年的5.8分，增幅多達66.7%，可知XX政府在經過之前年度政策落實跟蹤審計發現出問題之后積極進行整改，完全地體現出了政策落實跟蹤審計的反饋效果，這一結果也可以從項目滯后比例和制定的文件數這兩個指標得分中反映出來。從表12可知，雖然XX政府在問責人數的比例這一績效得分上逐年增加，但是這正從側面說明了XX省政府在問責制度上更加嚴格，一方面是響應了國家的反腐倡廉工作，另一方面也是在根據之前年度的審計結果所作出的對政策實施嚴格把關的反饋對策，不僅提高政策執行的效率，同時也保證了政策執行的效果。從另外三個指標可知，XX省在推進政策項目實施方面取得了很大的進步，確保了每一個項目和每一分錢落實到位，保證了政策落實的效率性和經濟性。

從政策效果層面上看，B4的績效得分從2014年的31.20增加到2016年的52.00，這說明XX省很好的完成了政策的落實，達到了顯著的效果。具體來看，審計問題整改比例這一指標，反映了XX省政府及相關部門對政策落實過程中發現的問題認真對待，及時整改，保證了政策的貫徹落實，提高了政策效果。此外，XX省農村居民人均純收入和城鎮居民人均可支配收入都有所增加，相應的績效得分逐年增加，表明了中央政策效果顯著。另外，從公民滿意度和環保支出比例這兩個指標的績效得分來看，公民滿意度從2014年的4.98分增加到2016年的8.3分，增幅將近一倍，而環保支出比例則由2014年的2.46增加到2016年的4.1分，增幅相對公民滿意度略有差距，反映了XX省人民對政府在貫徹落實政策的過程中所體現出來的公平性是很滿意的，但是就環保方面來說可能還需要XX政府進一步加大環保建設，在政策貫徹落實過程中兼顧經濟發展和環保建設，既提高人民的物質文化水平，也要確保人們精神層面的需求得到滿足。

六、研究結論

本文基于公共政策生命周期理論對指標層確定了4個一級指標，并根據結合層次分析法建立了18個二級指標，對每一項指標的確定都進行了詳細的論述。然后通過德爾菲法得出各指標的相對重要度，建立了判斷矩陣，計算出各判斷矩陣的最大特征根，得出了各指標的權重，并進行了一致性檢驗，計算出指標體系中各指標的綜合權重，建立了完整的評價指標體系。最后，以XX省2014年至2016年重大政策落實績效報告數據為例進行實證分析，結果表明，XX省重大政策落實情況綜合績效穩中向好，呈現逐年提高之勢。

本文只是在評價體系的構建指標的選取上做了一些嘗試，構建的政策落實審計績效評價指標體系只是為政策落實審計績效評價體系研究提供了一套研究思路，由于在指標的選取方面存在欠缺，并且缺少更多實踐數據進行檢驗，因此還需要在實踐的基礎上不斷完善該評價指標體系，才能為有效評價政策落實審計績效發揮更好的作用。