淺析水利工程推行PPP模式中的幾個問題

侯軍亮

PPP（Public Private Partnership）模式，即“公私合作制”，指公共部門（Public）與私營機構(Private)形成良好的合作伙伴關系（Partnership）的一種公共基礎設施建設模式。根據不同項目的特點，PPP模式有許多不同的具體合同形式，主要存在兩種方式：一種是以融資為基礎，通過利用私人投資滿足基礎設施建設的需要，同時通過對設施使用者收費來滿足投資者的回報。另一種不對設施使用者收費，而是通過政府或其它方面對私人投資進行補償的方式。建設—運營—移交（BOT）、建設—移交—運營（BTO）、建設—擁有—運營（BOO）等形式是采用前一種方式。設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）模式為后一種方式。隨著國家大規模水利工程建設，地方政府財政在配套地方投資時，已顯不足。無論是從政府積極出臺政策的表現來看，還是從各個基礎設施領域計劃的投資總額來看，都顯示出新一輪PPP投資熱潮正在中國掀起。

1 PPP模式的歷史發展過程

廣義PPP模式中的BOT模式，已有大約300多年的歷史。我國第一個BOT基礎設施項目是1984年由香港合和實業公司和中國發展投資公司等作為承包商在深圳建設的沙頭角B電廠。狹義PPP模式的術語出現較晚，2004年開工的北京地鐵4號線，是我國最早采用PPP模式的項目。

2015年5月25日，國家發改委在門戶網站第一次公開發布PPP推薦項目共計1043個，總投資1.97萬億元。2015年12月16日，國家發改委發布了第二批PPP推介項目共計1488個，總投資2.26萬億元。同時，對第一批PPP項目進行了更新，保留了繼續推介的PPP項目637個、總投資1.24萬億元。

發展改革委、財政部、水利部將黑龍江奮斗水庫、浙江舟山大陸飲水三期、安徽江巷水庫等12個水利項目列入第一批政府和社會資本合作（PPP）試點后，各地水利工程的PPP項目數量迅速增長。

2 推廣PPP模式的緣由和宗旨

當前，全社會對基礎設施、公用事業和公共服務巨大的、日益增長的需求與政府投資能力有限因而提供能力嚴重不足之間的矛盾將一直存在。要找到一條擴大提供公共產品的提供能力，又能減輕政府財政負擔和投資壓力的路徑，充分利用社會、民間的資本為全社會提供公共產品就成為必然的選擇。在利用社會、民間資本的同時，也要加強規范和監管，防范地方政府變相舉債行為，避免形成過度的政府支出責任。

3 水利工程推行PPP模式中的幾個問題

3.1 PPP模式的適用范圍

《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》中提出：“培育農業、水利工程多元化投資主體。支持農民合作社、家庭農場、專業大戶、農業企業等新型經營主體投資建設農田水利和水土保持設施。…鼓勵社會資本以特許經營、參股控股等多種形式參與具有一定收益的節水供水重大水利工程建設運營。”實際發現，大規模高效節水灌溉等農田水利工程，含有經濟林、用材林等水土保持工程，有灌溉、供水、發電、養殖效益的水庫工程等確實有一定的收益，可以采用PPP模式，通過項目建成后的運營收益，補償投資者。但部分純公益性的水利工程，如江河治理、堤防除險加固等工程，也采用了PPP模式。這些項目的融資擔保、投資本金歸還、利息支付以及投資人收益回報等責任完全由政府承擔，增加了政府債務，形成了過度的政府支出責任。因此，需要進一步明確PPP模式在水利工程中的適用范圍，避免在推行PPP模式的過程中形成過重的政府債務負擔，使政府和社會投資方均達到滿意的效果。

3.2 社會投資人競爭機制

財政部《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》規定，“PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。”，同時規定“PPP項目采購應當實行資格預審。…項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續開展采購文件準備工作；項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構應當在調整資格預審公告內容后重新組織資格預審；項目經重新資格預審后合格社會資本仍不夠3家的，可以依法變更采購方式”。可見社會投資人的確定應首先采用招標形式。但在實際中，由于水利工程建成后的低收益甚至無任何收益，社會資本投資積極性較低，未形成社會投資人市場，大部分項目直接采用單一來源政府采購的方式確定。部分地方的PPP項目基本由政府組建的投資公司或指定的施工企業壟斷。PPP項目一般按國家批準的概算包干，地方政府除承擔了融資擔保、投資本金歸還、利息支付以及投資人收益回報等，還要承擔由于缺少競爭而造成的投資人的壟斷收益，這就進一步加大了地方政府的負擔。水利行業應進一步培育社會合作投資人市場，對于收益不足以彌補投資人合法收益或無收益的準公益性、公益性項目，制定可行性補貼政策或政府購買服務的定價機制，形成有一定競爭局面的社會合作投資人市場。

3.3 政策法規建設

國務院《關于深化投融資體制改革的意見》要求：“規范企業投資行為。…依法落實項目法人責任制、招標投標制、工程監理制和合同管理制，切實加強信用體系建設，自覺規范投資行為”。可見，PPP項目仍然要求實行項目建設管理“四制”。有的PPP項目，仍然保留政府組建的項目法人，但項目法人不再對建設項目負總責，僅具有檢查監督責任，而由社會合作投資人組建（或主導）的項目公司對工程的質量、進度、建設成本等進行管理；有的PPP采購合同中寫入了項目法人要減少檢查監督、不得干預項目公司活動的條款；有些PPP項目，由社會合作投資人組建（或主導）的項目公司作為項目法人，與政府及其主管部門之間不再存在隸屬關系，政府及主管部門監管力度明顯弱化。因此，現行的項目建設管理制度中應明確采用PPP模式的條件下，建設項目如何實行項目法人責任制，如何界定投資人組建的項目公司與政府組建的項目法人之間的關系和職責劃分，以便于二者能更好的履行各自職責，保證項目順利推進。

3.4 招標投標程序

大部分水利工程項目國家投資所占比例較大，依法應進行招標投標，通過市場競爭來降低工程造價，從而維護國家經濟利益。按照國務院《招標投標法實施條例》第九條“已通過招標方式選定的特許經營項目，投資人依法能夠自行建設、生產、或者提供的可以不進行招標。”的規定，有些PPP項目，由施工企業、設備制造企業為主體的中標社會合作投資人組建的項目公司，由于其擁有符合該項目的施工資質或能提供該項目需要的工程設備，工程施工或設備采購就不需要進行招標，由該項目公司直接指定由其子公司直接承擔項目的施工任務或設備采購。由于缺少競爭，使項目公司存在獲取投資合法收益之外的壟斷收益的可能性大大增加。因此，要進一步規范社會合作投資人的招標投標行為，制定出適合PPP項目的招投標制度和措施，維護好項目參與各方的經濟利益。

3.5 特許經營的項目公司與工程管理單位的關系

部分純公益性項目采用特許經營方式，如某河道治理工程PPP采購合同約定，項目公司對該工程的特許經營期為5年，由于該工程為純公益性工程，無任何收益，特許經營期間由地方政府每年向項目公司支付管理費用。該段河道原有法定的管理單位，具有河道的管理和執法權。項目公司在特許經營期間，對河道工程的管理和執法則缺少法律上的合法性。因此，應當針對類似的PPP項目，明確項目公司與工程管理單位的關系及各自的職責劃分。

3.6 PPP模式下建設監理制的實施辦法

按照國務院《關于深化投融資體制改革的意見》要求，PPP項目仍然要求實行項目建設監理制。在實際中，有的PPP項目，由政府組建的項目法人通過招標委托監理單位同時對社會合作投資人組建（或主導）的項目公司及項目的施工單位進行監理；有的PPP項目，由項目公司通過招標，委托監理單位對工程施工進行監理；有的PPP項目，中標社會合作投資人組建的項目公司，由于其擁有符合該項目的監理資質，施工監理就不需要進行招標，由該項目公司直接指定由其子公司承擔項目的施工監理任務。以上幾種情況下，如何界定政府組建的項目法人、項目公司和監理單位三者之間的關系及各自職責劃分。特別是對于由項目公司的子公司直接承擔項目施工任務的PPP項目，雖然項目公司及其子公司分別作為項目的建設方和施工方，但二者是經濟利益的共同體，項目公司委托的監理單位如何代表建設方履行監理職責，并切實維護政府投資部分的經濟利益，需要相關的制度、規范予以指導。

3.7 水利工程PPP項目的法規制度和操作規范

PPP模式是在工程建設領域出現的深化體制改革的新事物，法規制度和操作規范還不夠完善，特別是水利工程建設領域存在較多純公益性、準公益性工程，PPP模式的實施、操作具有更加突出的復雜性。目前，水利工程建設領域有關PPP模式的法規制度主要是三部委聯合發布的《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》，該《意見》適用于重大項目，缺少適用于中小型工程的制度規定，也缺少示范文本、操作指南等具體的操作規范。需要進一步加強水利工程建設領域采用PPP模式情況的實踐調查和政策研究，加強制度規定及操作規范的制定。

4 結束語

PPP模式在水利工程建設項目中得到廣泛運用，相關部門應繼續完善PPP項目建設方面的法律法規，明確PPP模式的適用范圍，開發培育社會合作投資人市場，制定PPP項目建設“四制”實施辦法，通過一系列措施，使PPP項目有章可循，有規可依，確保項目建設管理過程合法依規，有助于水利工程PPP項目的穩步推進和PPP模式的持續、健康發展，從而促進大規模水利建設項目的順利實施。

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