引漢濟渭工程庫區移民經濟風險問題的探討

江 滔

1 前言

開發性移民方針作為我國現階段移民實踐中的指導思想，自提出以來便在國內眾多大中型水利水電工程移民實踐中被廣泛應用。因水電工程建設而出現的非自愿移民一般被稱為水庫移民，水庫移民工作是一項復雜的系統工程，需要各級政府和相關部門在社會主義市場經濟體制下對庫區及安置點的所有資源進行重新整合，涉及移民群眾的衣、食、住、行各方面重建，深刻影響著移民群眾的收入和生活方式等，是全社會關心、關注的焦點。引漢濟渭工程是統籌陜西省三大區域,聯通漢江、渭河南北兩大水系,構建關中地區大水網的關鍵性調水工程[1]，規劃共需搬遷移民人口10375人，其所涉及的庫區移民經濟風險問題需要相關部門給予充分重視。

2 引漢濟渭工程中庫區移民工作經濟風險

引漢濟渭工程項目建設中，水庫淹沒區影響共涉及西安市、漢中市和安康市的周至、洋縣、佛坪、寧陜4縣，受水庫淹沒影響移民總計9779人[2]。本文中所討論的庫區移民經濟風險既包括根據當前工程進度和地方政府根據區域內的實際情況所涉及的利益相關者提出的經濟風險，也包括不可預見的經濟風險。

2.1 移民安置補償投資概算不足

《移民條例》規定“經批準的建設征地移民安置補償費用概算是簽訂移民安置協議、編制移民安置實施規劃或計劃、組織實施移民安置工作、進行移民安置驗收的基礎依據。補償投資概算集中反映了移民工程補償的標準和水平，關系到移民群眾的切身利益，關系到移民遷建后生產和生活水平恢復?！币泼癜仓醚a償投資概算，是水利水電工程建設征地移民安置規劃設計的重要內容，實際工作中多種原因都會導致移民安置補償投資概算不足。

（1）對于補償標準預期較高。在移民工作實施過程中，盡管《移民條例》中明確了建設征地的補償標準，但在實際操作中工作難度較大。引漢濟渭工程項目建設區位于陜南山區，近年來當地已開工建設的陜南百萬大移民工程、西成客運專線等大型公益性工程的移民補償補助標準存在差異，地方政府和移民群眾在多方衡量后都期望能拿到最高的補償基數，使得移民搬遷工程的補償標準制定面臨巨大困難。

（2）補償資金與移民利益得失不對等以及移民安置補償政策的制約。移民搬遷涉及到群眾個人財產賠償問題，實際工作中無可避免的會出現移民群眾的個人財產在實物調查過程中被遺漏或低估，補償資金并不能完全彌補移民群眾個人的損失，移民不能只從工程建設中受益，其所獲取利益主要通過政府制定的安置補償政策來體現。加之引漢濟渭工程項目區可耕作土地貧瘠，部分地方政府用現金代替土地的補償辦法也加大了補償標準制定的風險概率。

（3）整體搬遷時間跨度較長的風險。由于項目搬遷難度大，時間跨度長，移民安置補償標準、方式一般在制訂項目建議書階段就已經確定，從移民實物指標調查到項目批復，再到移民安置工作全面展開，時間跨度往往在2～3年甚至更長，期間因社會發展極有可能出現人工物價飛漲的情況，導致移民群眾生活成本增加，使得移民群眾對淹沒區內社會經濟發展建設的積極性被打消。部分移民仍存在“等、靠、要”思想，給實現“搬得出、穩得住、能發展、可致富”的總體目標增添了難度，對移民生產生活造成困難的同時也對其重新發展經濟的心理預期產生了消極影響。

2.2 移民家庭系統性損失嚴重

移民家庭失去土地、職業、生計、收入來源、住房、財產、社會網絡、社區生產生活，損失嚴重。同時，陜南山區傳統的生產方式更是加大了移民融入新環境的難度。在補償、遷移、安置、重建中，移民的生活生產受到強大沖擊，生活和生產方式調整不易，而且受安置區生產資源制約，給社會經濟恢復重建活動造成了極大的障礙。

2.3 移民生產安置不穩定

生產安置工作是要讓移民在安置區的生產、生活得到發展。提高移民安置質量的核心是落實移民生產資料的配置，保證移民的生活來源和未來發展需要。

（1）隨著黃金峽、三河口水利樞紐工程的成功開展，之后的移民安置方式大都以集中后靠安置為主。對于農業安置移民而言，移民搬遷安置后原有的社會經濟系統遭到毀壞，社會環境容量本就不足，庫區的移民安置又與正在實施的陜南百萬大移民工程同時進行，對基礎設施建設產生了較大制約。加之移民增收致富的門路狹窄，人均耕地普遍下降，搬遷后發展能力嚴重不足，導致生產生活水平下降，產生不穩定因素。

（2）在移民安置實施過程中重搬遷、輕安置。移民工作中往往只注重于土地的征用和資金的補償補助，忽視了對生產生活體系重建的幫助和扶持。比如在安置點配備相應基礎設施，提供職業技能教育培訓和創造就業機會等方面，都還做的不夠。再者，因基層政府移民干部業務知識薄弱，有時會存在對移民政策宣傳不到位的情況，使移民安置工作與庫區、安置區的社會經濟發展結合不夠緊密。

3 經濟風險的防范和規避

移民經濟風險是系統性風險，屬于不可抗因素，既可能被成功分散、轉移，也可能加劇原有經濟崩潰，導致社會矛盾，引發庫區移民群體上訪或阻工堵路等不穩定事件。

3.1 合理編制補償資金概算，加強移民資金管理

要預防和解決移民工程投資不足的經濟風險，關鍵是要花大力氣擺脫重工程輕移民，重搬遷輕安置的傳統思維束縛，高度重視移民安置，從政策層面完善移民補償政策。

（l）移民補償資金制定及科學化管理。①征地移民資金是主體工程建設投資的重要組成部分，在實際工作中應以征地移民實物調查指標為基礎，嚴格按照有關規定，逐項編制補償資金概算，禁止人為降低征地移民資金的現象。②在移民資金管理使用上必須堅持?？顚Ｓ茫瑢ｍ棇Ｓ玫脑瓌t，任何單位和個人嚴禁截留、擠占、挪用移民資金。

（2）多層面建立利益補償機制。根據不同情況，建立合理的利益補償機制，對于庫區移民來講，建立與之生產生活相適應的利益補償機制；在國家層面上，通過移民安置補償政策和后期扶持政策的完善，對移民進行合理利益補償；完善利益分配機制，處理好項目建設中政府、項目法人和移民群體的利益分配關系。

3.2 堅持可持續發展理念，妥善安置庫區移民

可持續發展強調發展是核心，發展是可持續的前提。要立足可持續發展，實現移民的穩妥安置。一方面要因地制宜，根據陜南地區的特殊地理環境及多林少地的特點，積極發展二、三產業，促進當地經濟發展，另一方面要加強農村移民科技培訓，開發移民人力資源。

（l）對后靠安置的移民群眾，通過開發利用安置區土地資源，完善基礎配套設施，根據當地的資源優勢，發展二、三產業，發展適合陜南山區特色的高效生態農業，大力發展適銷對路的農特產品,達到逐步致富的目的。將簡單的“輸血”轉變為“造血”，走開發性移民的道路，增強安置的穩定性，從而達到長治久安的目的。

（2）對于選擇自謀職業但脫離土地后由于生產經營困難、就業不穩定、收入較低導致生活困難的移民，一方面通過后期扶持選擇合理的扶持方式加大扶持力度，另一方面采取有效措施，以多樣化扶持方式提高其生產經營能力，增強其在市場上的競爭力，穩定移民個體經濟收入。

4 結語

庫區移民安置工作是促進國家水電工程建設、維護庫區和移民安置區社會穩定和諧的重要一環，移民群體也是我國當今社會最不穩定的群體之一。庫區移民的穩定是工程建設最主要的制約因素，也是可能引起社會失穩的最主要活動之一。在實際工作中，以可能發生的移民經濟風險問題為導向，對引漢濟渭工程庫區可能發生的移民經濟風險進行分析，從源頭上為項目法人和地方政府更好的預防、化解和規避移民經濟風險，減少或消除項目建設可能帶來的負面經濟影響提供參考意見，從而有效保障項目建設的順利實施，實現移民經濟的可持續性發展，為庫區的經濟社會發展營造和諧穩定的環境。

[1]劉斌.引漢濟渭工程總體布局[J].中國水利,2015(14):76-79.

[2]雷雁斌,曹明,閆團進.引漢濟渭工程移民安置工作實踐探索[J].中國水利,2015(14):60-62+72.