高校內部審計監(jiān)督機制研究

彭曉 劉菁

一、新時代高校審計工作面臨的新形勢

新時代，審計監(jiān)督工作肩負著新的使命。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺文件《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，指出“到2020年，基本形成與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的審計監(jiān)督機制”。2015年，中辦、國辦文件《關于實行審計全覆蓋的實施意見》提出，“對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋”。2017年，黨的十九大報告提出“改革審計管理體制”。內部審計作為審計監(jiān)督體系的重要組成部分，其職能作用越來越重要。隨著全面從嚴治黨深入推進，中央八項規(guī)定實施細則落地、國家監(jiān)察體制改革深化等決策部署，審計工作已成為全面從嚴治黨的重要抓手；在推進依法治國、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，審計工作是優(yōu)化單位內部治理的重要工具。

高校審計工作面臨著前所未有的機遇與挑戰(zhàn)。根據教育部公布的全國教育經費統(tǒng)計情況，2017年全國教育經費總投入為42557億元，其中全國高等教育經費總投入為11109億元。十八大以來，高等教育事業(yè)發(fā)展迅速，高等教育經費持續(xù)增長，高校因其資金量龐大、下屬單位和企業(yè)較多的特點，對內部審計監(jiān)督的需求量日益增長，內部審計監(jiān)督的任務越來越重；另一方面，政治巡視、國家審計、外部檢查對內部審計形成倒逼之勢，促使高校內部審計進行改革和發(fā)展。

近年來，高校內部審計的改革與發(fā)展明顯加速：審計方式方法不斷豐富，從經濟責任審計、財務收支審計擴展到內部控制審計、績效審計，從結算審計、清單控制價審計擴展到全過程審計；審計效能不斷提升，加強了審計規(guī)范化建設、專業(yè)化隊伍建設、信息化建設，引入社會審計推動內部審計發(fā)展，為推進高?！半p一流建設”、實現(xiàn)內涵式發(fā)展提供了支持和保障。

二、高校內部審計與大學治理

十八屆三中全會上，習近平總書記提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中指出要“完善中國特色現(xiàn)代大學制度，完善治理結構”。大學治理要與國家治理的發(fā)展方向保持一致，以推進大學治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設為目標。大學治理，主體是大學的行政管理機構，以校長為核心的行政力量在治理中發(fā)揮主導作用，治理規(guī)則是政府制定的規(guī)則，總目標是教學育人。

2018年3月實施的《審計署關于內部審計工作的規(guī)定》，“內部審計活動的最終目的是促進單位完善治理、實現(xiàn)目標”。高校內部審計堅持“一個中心，兩個基本職能”的定位，一個中心是服務高等教育事業(yè)發(fā)展，兩個基本職能是免疫系統(tǒng)職能和監(jiān)督職能。

大學治理由治理體系和治理能力兩部分構成，決策體系、執(zhí)行體系和監(jiān)督體系共同構成了治理體系，審計監(jiān)督是監(jiān)督體系的重要組成部分，內部審計主要對治理體系進行監(jiān)督、評價和建議。高校內部審計是大學治理的前提和必要條件，大學治理是審計結果運用的一種有效形式。

三、高校內部審計工作面臨的突出問題

主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是審計工作的統(tǒng)籌協(xié)調不力，與被審對象、相關職能部門之間的協(xié)調工作存在一定困難，審計時效性、整改效果難以保障；二是現(xiàn)行審計制度建設不健全，與大學治理體系和治理能力現(xiàn)代化不適應；三是審計監(jiān)督作用發(fā)揮不夠，未能實現(xiàn)對學校所有經濟活動及其過程的審計全覆蓋。

（一）審計工作統(tǒng)籌協(xié)調不充分

工程審計需要和學?；?、后勤等部門協(xié)調配合，審計過程中，由于管理責任和監(jiān)督責任劃分不清，互相推諉、不愿擔責、扯皮等現(xiàn)象時常發(fā)生?；诠こ虒徲嬳椖抠Y金數量大、時間周期長、牽涉部門多、責任大等特征，必須在事前和事中進行審計，需要做到邊審邊改、即知即改，才能為學校的建設工程安全和資金使用效益提供有效的審計監(jiān)督。而相關部門配合不力成為了工程審計充分發(fā)揮監(jiān)督作用的阻力。

財務審計方面存在的主要問題是：被審單位不積極配合審計、不認真落實整改，相關職能部門不深入研究審計發(fā)現(xiàn)問題。導致審計工作效率不高，審計工作效果難以顯現(xiàn)。實際工作中遇到的這些問題，單單依靠內部審計部門的力量難以協(xié)調解決，需要在學校層面加強統(tǒng)一領導、減少阻力，為審計工作的順利推進提供必要的機制保障。

（二）審計制度與大學治理體系和治理能力現(xiàn)代化不適應

審計制度建設是一項重要的基礎性工作，是規(guī)范審計行為、提升審計質量、防范審計風險的必要保障。內部審計部門應當堅持運用規(guī)范化流程來實施開展審計工作，確保審計作業(yè)的每一個環(huán)節(jié)都在制度框架內運行?，F(xiàn)階段，在規(guī)范化制度建設方面，國內大部分高校的內部審計部門已經制定了內部審計工作辦法、經濟責任審計辦法、基建修繕工程審計辦法等制度文件，但未與大學治理結構形成對應關系，仍有制度建設空白之處。

與大學治理結構相對應的監(jiān)督結構組成部分為：大學治理監(jiān)督、管理監(jiān)督和業(yè)務監(jiān)督。目前，國內高校的內部審計制度建設主要關注點在經營風險、財務風險方面，經濟責任審計、預算執(zhí)行審計、財務收支審計的相關制度已經基本建立，發(fā)展較為成熟；次重點在業(yè)務風險方面，關于內部控制審計、內部控制評價、專項審計的制度，部分高校已經建立，但仍有大部分高校還未完成；而針對學校層面的治理風險，尚未開展相應的審計項目，也未建立相關制度。

（三）審計監(jiān)督作用發(fā)揮不全面

黨的十八大以來，高校推進內部審計全覆蓋取得了一定的成效。從審計類型上看，現(xiàn)在主流的審計類別，各高校基本都有開展，包括經濟責任審計、財務收支審計、預算執(zhí)行審計、清單和招標控制價審計、全過程跟蹤審計、工程結算審計等。從審計對象看，通過財務收支審計實現(xiàn)對學校所屬單位的審計全覆蓋，通過經濟責任審計實現(xiàn)對中層領導干部的審計全覆蓋，通過建設工程審計實現(xiàn)對基建修繕工程項目的審計全覆蓋。從審計重點看，政府采購和招投標、專項資金、基建、后勤、科研、資產、校產和附屬醫(yī)院等領域是關注的重點。

然而，各個高校審計工作開展不均衡，審計力量和審計能力有限，未能實現(xiàn)對學校所有經濟活動及其過程的審計全覆蓋。表現(xiàn)為事后審計較多，事前、事中審計較少；單個項目審計較多，對同一類型多個項目的整體審計較少。審計監(jiān)督的免疫系統(tǒng)作用未能得到全面發(fā)揮，學校經濟活動風險未能及時防范和控制，對學校可能存在的經濟活動風險難以整體把握。

四、構建服務于高校治理的內部審計監(jiān)督機制路徑建議

構建與大學治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的內部審計監(jiān)督機制，要著重從改革審計管理體制和制度兩方面開展工作。通過改革審計管理體制，成立學校審計委員會或審計工作領導小組，在學校層面加強統(tǒng)一領導和組織協(xié)調，為審計工作的有效開展提供體制保障。制度方面，要以大學治理結構為框架，從大學治理、管理監(jiān)督、業(yè)務監(jiān)督三個層次入手，完善審計制度建設，為各類審計項目的開展提供政策依據。同時，要始終堅持突出重點、全面覆蓋，聚焦重點領域、重點資金、重點項目、重點單位，科學安排項目計劃和配置審計力量，大力推進有重點、有深度、有步驟、有成效的審計全覆蓋。

（一）改善審計管理體制，成立審計工作領導小組

2018年3月，中共中央關于成立中央審計委員會的決定，是黨中央在審計部門組織機構上的重大戰(zhàn)略改革，一方面增強了審計監(jiān)督的獨立性，有利于審計機構更好的發(fā)揮監(jiān)督職能；另一方面，有利于促進審計制度的完善，是構建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系進程中的重要舉措。

為加強統(tǒng)一領導和統(tǒng)籌協(xié)調，高?？梢猿闪徲嬑瘑T會或領導小組。由黨委書記擔任主任、校長擔任組長，分管審計和紀委工作的校領導任副組長，相關職能部門負責人為成員。審計委員會或領導小組主要是從學校層面研究討論審計工作的重要事項，如審計工作制度、年度審計計劃、審計整改與結果運用等，協(xié)調解決審計發(fā)現(xiàn)的重要問題。

其作用主要是：將審計與紀檢、監(jiān)察、組織、人事等其他內部監(jiān)督部門聯(lián)動配合，形成“監(jiān)督合力”，有利于落實審計意見整改、發(fā)揮審計工作的權威性；對審計發(fā)現(xiàn)的普遍性、重要性問題進行研討會商，找準癥結所在，提出解決方案，有利于建立長效機制、發(fā)揮審計工作的建設性。

（二）完善審計制度建設，與大學治理結構相呼應

高校內部審計監(jiān)督制度的構建應與大學治理結構相呼應。治理三大要素分別是治理主體、治理客體和治理手段。大學治理主體一般由學校層面和二級單位層面組成，二級單位主要包括各個學院和機關部門，部分高校還有附屬醫(yī)院、校辦企業(yè)、直附屬單位等第三層面。大學治理手段是建立健全保障學校良好運行的各項規(guī)章制度，包括教學評估、學生工作、科研管理、財務管理、人事管理、基建修繕、設備物資采購等方面的規(guī)范性文件，形成一整套能夠實現(xiàn)決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權三者平衡的政策制度。

高校內部審計制度建設以大學治理體系為框架依據，堅持立改廢并行的原則，主要從制度建設的完整性和制度文件的時效性兩方面推進。制度建立方面，從大學治理、管理監(jiān)督、業(yè)務監(jiān)督三個層次入手，針對治理風險，建立戰(zhàn)略審計、重大政策貫徹落實跟蹤審計制度；針對經營風險、財務風險，建立績效審計、經濟責任審計、預算執(zhí)行審計制度；針對業(yè)務風險，建立內部控制審計與評價、專項審計制度。文件時效性方面，對于已經出臺的制度文件，要根據國家最新的政策性文件要求和學校治理發(fā)展的需要，及時進行修訂和補充；對于文件內容已經不適應當前實際的，應及時辦理廢止、失效手續(xù)，定期進行清理。

目前國內高校內部審計部門鮮有開展戰(zhàn)略審計的實例，可以借鑒大型企業(yè)戰(zhàn)略審計的實踐經驗，進行有益嘗試。戰(zhàn)略審計主體是以學校整體為審計監(jiān)督對象，客體是大學治理手段，創(chuàng)新使用融入式動態(tài)監(jiān)督模式，時間軸貫穿事前、事中、事后整個過程，對學校制度建設的合理性、決策制定的規(guī)范性、政策執(zhí)行的有效性、公共資金的效益性進行監(jiān)督、評價和建議。戰(zhàn)略審計對提高學校治理能力、防范學校治理風險、維護學校良好運行具有積極作用。

（三）突出審計工作重點，繼續(xù)推進審計全覆蓋

為響應黨中央、國務院提出的明確要求，高校內部審計部門應當繼續(xù)推進審計全覆蓋。站在大學治理這一新的高度，整合審計資源，做到審計監(jiān)督無死角，努力實現(xiàn)審計類型全覆蓋、審計對象全覆蓋和經濟活動過程全覆蓋的三維立體高校內部審計全覆蓋。

審計類型全覆蓋，即審計部門在實際工作中每個審計類型的項目都要開展，包括經濟責任審計、財務收支審計、預算執(zhí)行審計、績效審計、內部控制審計與評價、戰(zhàn)略審計、重大政策貫徹落實跟蹤審計、工程結算審計、清單和招標控制價審計、全過程跟蹤審計等。

審計對象全覆蓋，即審計監(jiān)督對象要覆蓋所有機關部門、二級學院、直附屬單位、附屬醫(yī)院、校辦企業(yè)和中層領導干部。

經濟活動過程全覆蓋，即審計監(jiān)督要覆蓋重要經濟活動的事前、事中、事后三個階段，如建設工程項目、設備物資采購、財政專項資金使用等。

審計全覆蓋要突出重點。對于基建修繕工程，要進一步深化全過程審計，抓住關鍵環(huán)節(jié)，促進完善內部控制、控制工程造價，關口前移至立項階段，探索開展對建設標準、投資計劃、設計概算等進行評審；對于采購業(yè)務，內部審計可以從招投標階段開始，對招投標人資質、標書真實性、投標流程規(guī)范性等內容進行監(jiān)督，從源頭開始控制風險；對于財政專項資金，如“雙一流”建設經費、改善基本辦學條件專項資金等，重點關注預算執(zhí)行績效，可以開展預算執(zhí)行審計和績效審計；針對風險較高的科研經費支出，例如會議費、外協(xié)費等，應當重點關注、加強監(jiān)督，開展專項審計。