關于深化“河長制”制度的思考

鄭 東

在全球范圍內，生態環境問題都引起了各國的注意，尤其是生態水資源的問題日益突出，江河湖泊作為水系統的重要組成部分，對于調節生態環境意義重大。隨著社會的進步與發展，人們的生活水平進一步提高，隨之而來的是人類對生態環境的嚴重破壞。圍湖造田、水產養殖、大量采集河沙、將生產生活的廢水排入河道，造成了嚴重的水污染，導致了流域內的供水安全和防洪安全無法得到保證，區域生態環境逐漸惡化。所以，針對我國水污染嚴重的情況開始在全國范圍內實行“河長制”，由各級黨政機關的主要負責人擔任河長，負責所屬流域內的河湖治理工作，改善流域環境、減少流域水污染。“河長制”是一種新的制度，但對于水生態環境的治理有著重要作用。

1 河長制的內涵

“河長制”是由中國各級黨政機關主要負責人擔任河長，負責區域河湖治理工作的制度，它的提出是為了進一步地保護區域內的生態水文環境。那么，“河長制”的推行對當代中國有何意義？主要有以下意義：一是解決了多部門治水不協調的問題。國家設立了多個部門共同來治理水環境問題，其中就包括了水力資源部門、農業部門、氣象部門等多個部門。但是，傳統的水環境治理制度沒有總的負責人，無法協調各部門的工作，大多數是各司其職，但各部門的工作又有重疊。可是，“河長制”解決了這一難題，使得各部門間的工作得以相互協調；二是為落實地方政府的責任提供了制度依據。在我國的法律法規中涉及到環境法的有關法律規定，地方政府對區域內的環境治理負有責任[1]。但是，環境保護法中并沒有詳細地劃分責任制度，例如獎懲制度和考核評估制度，而“河長制”對地方負責人的責任制度進行了細致的劃分，建立了環境負責的監督制度，同時也為地方負責人監督治理行為提供制度依據；三是建立了社會與政府共同治理水環境的體系，完善了監督機制。我國水環境的管理體系實行的是集中統一決策、效率快，但缺乏監督體系，這樣就會因監管不力而出現錯誤決策。而“河長制”加強了監督機制的建設，使得人與社會參與治理，相互監督，避免錯誤決策；四是“黨政雙責”把黨的領導優勢發揮到了河湖治理之中。地方重大事項決策和安排一般是由黨委集中決定的，如果只要求地方負責人對決策負責，這就導致了權責不公，而“黨政雙責”把黨的領導優勢發揮到了水環境治理中，且黨委對治理決策負主要責任；五是實現了對水環境的綜合治理。“河長制”下的河長對流域內的水文治理、水文保護、改善水污染、水岸線管理進行統一管理[2]。

2 深化河長制制度

2.1 完善體系建設，全面構建管理網絡

完善體系建設，全面構建管理網絡是深化“河長制”制度的重要措施，主要從以下內容出發：①出臺實施方案。“河長制”的實施需要有具體的規章制度為依據，地方政府要根據地方的流域水環境特點和人事制度制定出關于“河長制”管理的實施方案。在管理實施方案中，要明確“河長”的各項權利和責任，確定“河長制”的工作方向、實施戰略、實施方法和“河長”的任免考核制度，為“河長”開展工作提供依據。②健全組織網絡。地方政府要建立各級河長制，即在市、縣、鄉、鎮各任命一個“河長”，明確各級“河長”的任務，各級“河長”相互監督、相互協調開展工作。③建立工作制度。“河長”的工作關乎民生大事，地方政府要建立完善的工作制度，包括會議制度、人事制度、報告制度、監督制度、環境治理制度等工作制度，為“河長”提供辦事依據[3]。

2.2 加強河湖基本情況調查，制定“一河一檔”

加強河湖基本情況調查，制定“一河一檔”是深化“河長制”制度的有效措施，主要從以下幾方面進行：①開展市、縣、鄉基礎調查。“一河一檔”的制定必須建立在對河湖基本情況進行了詳細調查的基礎上，這樣制定出的方案才更加科學、可靠。在開展河湖基本情況調查時，要分別對市、縣、鄉的河湖進行調查研究，在進行河道資料采集時要對河道的河長、河寬、河的徑深、河道的水流量、水流速等進行記錄；在對湖泊資料進行采集時要包括湖泊的面積、蓄水量、流入量、出水量和水質情況等。同時，對各區域的河湖的主要作用也要進行詳細的了解，還要對河湖區域內存在的工業、農業、水產養殖業等做一個調查，并對這些制定一系列的管理條例，有效地為市、縣、鄉的河湖保護工作提供保障。②建立省、市、縣、鄉網絡信息庫[4]。在調查了市、縣、鄉三級河湖情況后，不能將這三級河湖的資料割裂開來，要將它們的基本資料聯系在一起，建成網絡信息庫，這樣便于讓一個省市內的資料形成資源網，資料查詢更加地便捷。

2.3 轉變被動應急機制為常態實施制度

轉變被動應急機制為常態實施制度是深化“河長制”制度的主要措施。“河長制”一開始是為了處理突發緊急事件而存在的制度，是被動應急機制。“河長制”的出現說明原有的制度已經不能適應社會的發展，無法進一步解決水環境的問題，只有改變原有的機制，制定新的制度才能更好地解決問題，即建立“河長制”。原有的機制是由地方黨政代表兼任“河長”來處理水環境問題，處理問題時容易造成獨自決策和決策上的失誤，一個人如果同時處理多個不同的事件是很容易混亂的。因此應建立“河長制”，轉變被動應急機制為常態實施制度，同時，根據該流域的水文特征和發展理念建立新的實施制度，做好水環境治理，加強對水資源的保護，減少水污染等工作[5]。

2.4 以完善的法律法規作為支撐

以完善的法律法規作為支撐對深化“河長制”制度至關重要。現有的關于環境保護法律法規對“河長制”的實施沒有明確的要求，“河長制”的推行涉及到了眾多的部門、機構、群體、領域等。完善“河長制”制度的法律法規需要地方政府同社會群體、企業和個人共同努力，相互協調。同時，在完善“河長制”法律法規時，要考慮到當地區域內的實際情況和水文狀態，涉及水環境保護的相關法律法規要盡可能詳細，涉及面更加廣泛。最重要的是要明確“河長制”下“河長”的主要權力和責任，完善“河長”任免制度、監督制度和獎懲制度，規范河湖治理的關鍵任務和重要環節和目標任務，從實際出發。

2.5 抓工作保障，確保河長制落到實處

抓工作保障，確保河長制落到實處是深化河長制制度的重要環節，要從以下方面著手：①強化河長履職保障。各地政府在任免“河長”時，要先對“河長”進行一些基礎方面的培訓，從而提高“河長”的工作效率和能力。同時，“河長”在正式任職時要先對該區域內的河湖資料進行查閱和了解，還要對“河長”進行定期的培訓，儲備知識量，強化“河長”履職保障。最主要的是，“河長”還要對河湖進行定期巡查工作，時刻了解該區域內的水文狀況。②強化管理人員保障。建立“河長制”后還要建立起與之配套的管理辦公室和管理人員，專門負責河湖治理工作。管理人員是“河長制”長久實施的重要保障，要強化管理人員的保障制度，給予他們良好的工作環境，使得他們在工作上付出更多的精力，協調各部門和各區域間的工作。③強化工作考核保障。當今社會是一個競爭的社會，處處充滿競爭，優勝劣汰，這是自然的法則，也是對工作的負責。實施“河長制”還要制定完善的“河長”工作考核制度，定期對“河長”進行考核。考核合格且成績優異者可以給予一定程度上的鼓勵，但是一定要適度，例如可以在工作例會上當面表揚等；如果考核不合格且成績較差，要給予一定的批評和面議，如在部門內通報批評。在面談過后“河長”仍不思悔改，那么要對“河長”實行行政處罰。同時，還要完善管理工作人員的考核制度，以此對部門內部進行整改，實現部門的最優化。

3 結論

綜上所述，通過對深化河長制制度的思考，得出了以下的啟示與結論：①流域基礎信息有待完善。現在采用的管理模式主要是區域管理，因此對行政區域內的基礎信息采集較為完善[6]，但是對流域內的人口分布和河湖分布的基礎信息的統計較為單一和薄弱，無法很好地進行融合，形成統一的信息網。②部門職責仍有“模糊地帶”。雖說“河長制”下設立了眾多部門，部門各司其職，但是各部門在某些方面存在模糊地帶，職責無法明確，而有的管理人員利用這些漏洞進行不法行為。因此，需要進一步明確各部門的職責，使其界限分明。③工作機制仍然不夠完善。一個流域內所涉及到的事物十分地復雜，而在實施“河長制”制度時工作機制仍不夠完善。所以，要根據流域內的實際情況，不斷完善工作機制。④管理模式需進一步優化。雖然“河長制”制度相較于傳統的管理制度有所進步，但它在人員管理和部門管理上還存在缺陷，需要進一步優化管理模式。

[1]郭占恒.習近平標準化論述與浙江實踐[N].浙江日報，2015-9-25．

[2]李春田.現代標準化方法——綜合標準化[M].北京：中國標準出版社，2012．

[3]侯曉燕，付艷陽.河長制在海淀區中小河道管理中的實踐[J].中國水利，2016(21)．

[4]潘田明.浙江省全面推行“河長制”和“五水共治”[J].水利發展研究，2014(10)．

[5]侯曉燕，付艷陽.河長制在海淀區中小河道管理中的實踐[J].中國水利，2016(21)．

[6]王燦發.地方人民政府對轄區內水環境質量負責的具體形式——“河長制”的法律解讀[J]．環境保護，2009，（9）：20-21．