財政部92號文、國資192號文新政背景下地方城投類企業參與PPP項目投資的幾點建議

【摘要】財政部92號文、國資192號文的出臺對地方PPP市場產生了重大的影響，地方城投類企業作為參與地方PPP項目投資的社會資本方將面對新的機遇和挑戰。本文通過分析新政策的核心要點，結合對地方城投類企業和PPP市場的深入了解，針對性地提出應對建議。

【關鍵詞】PPP 地方城投類企業 投資 融資

2013年以來政府和社會資本合作模式（以下簡稱“PPP”）在解決基礎設施與公共服務的供給方面發揮了積極作用，但一些地方泛化濫用PPP、借PPP變相融資等不規范操作的現象日益凸顯，增加了地方政府隱性債務風險。在此背景下，11月10日財政部發布《財政部辦公廳關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號，以下簡稱“92號文”），通過設定項目庫的進、出標準規范PPP項目；11月17日國資委發布《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（國資發財管〔2017〕192號，以下簡稱“192號文”），加強規范央企參與PPP項目。上述兩個政策的出臺，勢必改變地方PPP市場的格局。

一、政策核心內容與影響

（一）92號文

92號文以PPP綜合信息平臺項目庫的管理為抓手，通過設定新項目入庫標準、存量項目清退出庫標準進一步明確定義何為規范的PPP項目。

92號文對PPP市場影響最大的規定是明確提出審慎開展政府付費類項目，要求新入庫的政府付費或可行性缺口補助類PPP項目應建立回報與項目產出績效相掛鉤的付費機制，政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內連續、平滑支付，且項目建設成本與績效考核結果掛鉤部分應占比30%以上。因PPP項目的存續期往往較長，運營期的績效考核將比建設期的更為重要，過去PPP項目中“重建設輕運營”的問題有望得到改變。

（二）192號文

192號文對央企參與地方PPP項目從投資審批、經濟性收益、規模控制、融資增信、合并報表等方面進行嚴格規定，加強風險管控。

192號文實施以后，未來央企挑選PPP項目將更加謹慎，以滿足控制規模、不并表、按規定實現資本性融資等一系列要求，這將給地方城投類企業、有專業資質的民間資本帶來更多PPP項目領域的投資機會，央企、地方城投類企業、民間資本以混合所有制聯合體形式參與PPP項目競標的占比將提高。

二、地方城投類企業的機遇與挑戰

PPP項目的社會資本方可以分為央企、地方國企、民間資本3類，央企受到192號文的影響PPP項目業務收縮，民間資本對收益低、規模大、周期長的政府項目投資意愿不高，而地方城投類企業有相對融資優勢，對收益率的要求也低于民間資本，因此在PPP項目領域迎來重要的發展機遇。目前不少地方政府推出的PPP項目的年投資收益率約是6%，而地方城投類企業的凈資產收益率普遍不足5%，因此參與收益率較高的PPP項目投資也有助于地方城投類企業提高財務表現水平。

新的政策下，參與PPP項目的社會資本方需要在融資能力、資源整合能力和后期運營能力等方面具備較高的水平。而地方城投類企業在參與PPP項目投資時普遍面對以下幾個挑戰：

（一）融資壓力大

城投類企業剝離政府融資職能后，失去政府的顯隱性信用支持，發行企業債券、銀行貸款的融資成本都顯著提高。PPP項目往往投資額數億至數十億，預計大多數參與PPP項目投資的地方城投類企業未來的融資壓力將很大。

（二）運營能力欠缺

運營將成為PPP項目投資中的重要環節，大部分地方城投類企業之前的業務主要是工程建設，缺少項目運營的經驗。

（三）專業資質不足

PPP項目往往有施工資質的要求，大部分地方城投類企業目前普遍資質級別不夠，需要和央企等具備專業資質的社會資本方合作方能參與PPP項目投資。

（四）民企合作障礙

民間資本是目前最受到政策鼓勵的PPP項目投資方。但是大部分地方城投類企業在已經投資及正在籌劃的PPP項目中，傾向于和央企合作，一是因為缺少和民間資本合作的經驗，二是因為擔心與民間資本合作不好合理分配利益。

三、應對建議

（一）做強PPP項目投資

1.加強戰略引領。PPP項目既包括市政道路、軌道交通等基礎設施類項目，也包括教育、醫療、養老和環境保護等公共服務類項目。隨著城鎮化進程的推進，地方政府職能的訴求會逐漸從提供城市基礎設施向提供教育、醫療、養老和環境保護等公共服務傾斜。近年來不少設區市開始提出要加快補齊教育、衛生與健康、養老、城鄉民生基礎設施等領域短板。因此建議地方城投類企業從企業功能界定與分類定位出發，結合當地市委、市政府補短板的工作部署，規劃本企業PPP業務發展方向，在教育、衛生與健康、養老、城鄉民生基礎設施等社會民生領域有所分工、有所側重，在PPP項目的投資運作中逐步積累某一領域的競爭優勢。

2.積極嘗試混合所有制聯合體。民間資本一般具備較高的管理運營效率，部分民間資本已經在環保、教育、醫療、養老等方面積具備了豐富的實踐經驗和專業的運作能力，而地方國企熟悉當地項目，具備較高的和PPP項目業主的溝通能力，雙方合作組成混合所有制聯合體可以在PPP項目投資運作中取得競爭優勢。建議地方城投類企業積極探索和民間資本組成聯合體參與PPP項目投資，既可以在合作的過程中學習民間資本的管理效率、專業能力，又可以和民間資本共擔風險，減少融資壓力。

3.加強專業人才的引進和培養。地方城投類企業普遍缺少PPP項目運營能力，缺少相應的專業資質，但本質上是缺少相應的專業人才。建議地方城投類企業在PPP項目的投資運作中，圍繞企業戰略導向，有意識地引進和培養專業人才。

（二）提升融資能力

1.推進多元化戰略。城投類企業剝離政府融資功能后，在做好主業的基礎上積極實施多元化戰略是目前轉型的趨勢。多元化戰略有助于城投類企業提升造血能力，實現多元化業務反哺主業。從收入結構看，目前尚有不少地方城投類企業的基建類收入超過總營業收入的90%。建議地方城投類企業加強推進多元化戰略，一方面積極投資產業投資基金、銀行、擔保、證券等金融類業務，形成穩定現金流；另一方面圍繞主業積極發展實體產業，打造多業務戰略協同。

2.探索運用新型融資工具。2017年11月連續出臺的92號文、192號文以及一行三會等五部委公布的《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見（征求意見稿）》均對PPP項目融資模式進行規范，之前PPP項目以資管業、銀行業為資金主要來源的局面勢必受到影響。建議地方城投類企業積極探索運用新型融資工具，一是新啟動的PPP項目可以通過發行國家發改委PPP項目專項債券融資，二是成熟運營的PPP項目可以通過資產證券化融資。

3.成立PPP項目產業基金。資本的天性就是需要尋找合意的投資標的，在“明股實債”、購買劣后級股權份額等投資模式受限的情況下，預計未來愿意參與PPP項目長期股權投資的金融資本、民間資本將會逐漸形成。建議地方城投類企業牽頭成立PPP項目產業基金，既可以統籌運用閑余資金，又可以爭取上級PPP項目產業基金和金融資本、民間資本的入股，做大資金規模。

參考文獻

[1]民生證券股份有限公司：《城投資質如何看？——收入結構背后的城投內在轉型之路》，2016年5月.

[2]民生證券股份有限公司：《城投布局金控，機遇還是風險》，2016年2月.

[3]劉飛.《PPP新政真的是利空嗎？——92號文五大誤讀和新政難點問答》，2017年11月.

作者簡介：林加欣（1980-），男，福建廈門人，漳州市金融上市服務中心經濟師，研究方向：企業上市、新三板掛牌、PPP。