社會(huì)企業(yè)制度視角下我國(guó)商會(huì)的監(jiān)管路徑探析

汪世虎 陳素華

（西南政法大學(xué)民商法學(xué)院，重慶 401120）

近年來(lái)，中國(guó)商會(huì)蓬勃發(fā)展，數(shù)量日益增多。根據(jù)中華全國(guó)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2016年底，中華全國(guó)工商聯(lián)合會(huì)共有會(huì)員4 714 984個(gè)，比2015年底增加329 321個(gè)，增幅達(dá)到7.5%。其中，企業(yè)會(huì)員2 603 188個(gè)，占55.2%；團(tuán)體會(huì)員60 473個(gè)，占 1.3%；個(gè)人會(huì)員 2 051 323個(gè)，占43.5%①“2016年下半年關(guān)于會(huì)員和組織發(fā)展情況的通報(bào)”，數(shù)據(jù)來(lái)自全國(guó)工商聯(lián)網(wǎng)站，http://www.acfic.org.cn/zzjg_327/nsjg/hyb/hybsjgk/201704/t20170424_3664.html，訪問(wèn)時(shí)間：2018年 8月19日.。2017年全國(guó)政協(xié)在京召開專題會(huì)議，提出“構(gòu)建‘親’‘清’新型政商關(guān)系，促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。可見，在社會(huì)治理多元化的體系中，商會(huì)是政商之間溝通的紐帶，是服務(wù)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和非公有制經(jīng)濟(jì)人士健康成長(zhǎng)的主陣地②陳偉俊：《以“兩個(gè)健康”引領(lǐng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展》，數(shù)據(jù)來(lái)自人民網(wǎng)站，http://health.people.com.cn/n1/2018/1018/c14739-30348028.html，2018年10月18日，訪問(wèn)時(shí)間2018年 10月18日.，是構(gòu)建市場(chǎng)、政府主體關(guān)系以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系不可缺少的一部分。但是，由于商會(huì)內(nèi)部治理詬病叢生導(dǎo)致商會(huì)職能缺位，因此商會(huì)的職能及定性急需重構(gòu)[1]。我國(guó)現(xiàn)有法律體系中規(guī)范商會(huì)的文件主要包括《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》，其中對(duì)商會(huì)監(jiān)管采取監(jiān)護(hù)型管控的行政管理思維模式，并且由于部門規(guī)章和政策文件的屬性，位階相對(duì)較低、涉及實(shí)質(zhì)性問(wèn)題相對(duì)缺乏[2]。我國(guó)商會(huì)監(jiān)管制度的立法缺位導(dǎo)致中國(guó)龐大的會(huì)員企業(yè)缺乏組織性，大企業(yè)會(huì)員、執(zhí)行層控制商會(huì)，缺少內(nèi)部監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制，商會(huì)不能得到充分的建設(shè)、資金和運(yùn)營(yíng)保障。因此，建立有效的商會(huì)監(jiān)管制度是商會(huì)良性發(fā)展的制度保障，有利于商會(huì)之間以及商會(huì)與政府之間在統(tǒng)一的法律框架下協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、商會(huì)監(jiān)管制度的重要性

目前，我國(guó)的商會(huì)分為中華全國(guó)工商聯(lián)合會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“工商聯(lián)”）、行業(yè)協(xié)會(huì)和民間商會(huì)三種。工商聯(lián)是具有經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的、自上而下的人民團(tuán)體和商會(huì)組織，其在黨和政府與企業(yè)會(huì)員之間的搭建政府管理和服務(wù)企業(yè)會(huì)員的平臺(tái)。工商聯(lián)得到政府的各方面財(cái)政撥款，且由政府主導(dǎo)其成立、決策以及內(nèi)部治理；工商聯(lián)為企業(yè)成員提供有關(guān)市場(chǎng)信息和專業(yè)服務(wù)[3]。行業(yè)協(xié)會(huì)是致力于促進(jìn)同業(yè)之間的合作、協(xié)調(diào)企業(yè)會(huì)員的利益和溝通本行業(yè)企業(yè)會(huì)員和政府間的關(guān)系，為企業(yè)會(huì)員提供融資、市場(chǎng)、專業(yè)方面信息服務(wù)[4]的自治性組織[5]。民間商會(huì)是由企業(yè)自發(fā)的組織，其章程沒(méi)有正式的約束力，并且其管理和運(yùn)作具有人格依附性和精英化的特征[6]。由此可見，商會(huì)為其企業(yè)會(huì)員搭建商事信息交流平臺(tái)，具有提供互益性公共服務(wù)、自律、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等功能。商會(huì)為化解企業(yè)成員間糾紛和構(gòu)建商會(huì)內(nèi)部良性商業(yè)關(guān)系提供了有效渠道，截至2018年10月18日，各地商會(huì)調(diào)解委員會(huì)共受理涉企矛盾糾紛1 500件，成功調(diào)解1 425件，涉及標(biāo)的額高達(dá)9 800萬(wàn)元①“浙江省青田縣巧借第三方力量參與積案化解”，數(shù)據(jù)來(lái)自光明網(wǎng)站，http://difang.gmw.cn/zj/2018-10/18/content_31770949.htm，訪問(wèn)時(shí)間：2018年 10月 18日.。另外，商會(huì)作為社會(huì)團(tuán)體②在1998至2004年重組非營(yíng)利組織后，有三類非政府組織:社會(huì)組織或社會(huì)團(tuán)體；基金會(huì)；民辦非企業(yè)事業(yè)單位。2005年有53 004家與行業(yè)相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體，中華全國(guó)工商聯(lián)合會(huì)也被豁免注冊(cè)。因此，我國(guó)將商會(huì)定性為社會(huì)團(tuán)體。參見L.Susan Kaur,The Third Sector:The Law in China and Non-Profit Organization,4 Int'l J.Civ.Soc'y L.47(2006).，對(duì)于企業(yè)成員的經(jīng)營(yíng)行為產(chǎn)生直接影響。然而，由于商會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的弊端導(dǎo)致其無(wú)法發(fā)揮主要功能，因此，健全而有效的商會(huì)監(jiān)管制度對(duì)于政府治理、社會(huì)公平以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行具有重要意義[7]。

（一）商會(huì)潛在的內(nèi)外利益沖突

商會(huì)是行業(yè)性社團(tuán)，在三個(gè)層次上存在著潛在的內(nèi)外利益沖突：商會(huì)中企業(yè)成員之間的內(nèi)在利益沖突、商會(huì)與社會(huì)利益相關(guān)者之間的公共利益沖突以及商會(huì)與政府之間的利益沖突[7]。在面對(duì)利益沖突的情況下，除了積極作用，商會(huì)的存在同樣會(huì)給市場(chǎng)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。商會(huì)被惡意濫用可能造成阻礙競(jìng)爭(zhēng)、催生變相壟斷、限制技術(shù)進(jìn)步、增加交易成本、擴(kuò)大社會(huì)分歧等后果[8]。

第一，當(dāng)政府職能變革，下放職權(quán)，商會(huì)內(nèi)部治理涉及解決企業(yè)成員間的利益沖突，不可避免增加交易成本、擴(kuò)大社會(huì)分歧[9]。商會(huì)內(nèi)部治理主要依托成員間非正式的約束機(jī)制，可面對(duì)利益紛爭(zhēng)，企業(yè)成員間的信任關(guān)系受到挑戰(zhàn)，這種商會(huì)的內(nèi)部治理機(jī)制缺點(diǎn)日益顯現(xiàn)。特別是民間商會(huì)具有很強(qiáng)的人格依附性和精英化特征，其建立起來(lái)的信任具有封閉性和排他性。這會(huì)給社會(huì)資源的整合和增值帶來(lái)無(wú)形的障礙[6]。

第二，由于商會(huì)屬于互益性組織，在涉及公共利益的事務(wù)上，更加傾向于會(huì)員利益。當(dāng)政府過(guò)于依賴商會(huì)治理以維護(hù)公共利益時(shí)，商會(huì)可能采取控制政府權(quán)力的方法而追求會(huì)員企業(yè)利益與行業(yè)利益去損害公共利益，甚至?xí)呱鷫艛唷⒆璧K競(jìng)爭(zhēng)。很多民間商會(huì)將價(jià)格協(xié)調(diào)功能寫入章程，納入職責(zé)范圍。一方面，商會(huì)不作為會(huì)導(dǎo)致企業(yè)間的價(jià)格戰(zhàn)，出現(xiàn)產(chǎn)品安全和服務(wù)的質(zhì)量問(wèn)題，從而損害消費(fèi)者的利益，甚至?xí)?dǎo)致反傾銷訴訟。另一方面，商會(huì)也會(huì)以價(jià)格協(xié)調(diào)之名，行壟斷定價(jià)之實(shí)[10]。截至2018年9月，國(guó)家工商總局反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局公布的競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法公告中，與壟斷協(xié)議有關(guān)的案件有21起，其中有13起與行業(yè)協(xié)會(huì)有關(guān)①數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)家工商行政管理總局反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局網(wǎng)站，http://home.saic.gov.cn/fldyfbzdjz/dxal/，訪問(wèn)時(shí)間：2018年9月27日。。

第三，當(dāng)商會(huì)通過(guò)積極方式主動(dòng)擴(kuò)大商會(huì)治理范圍時(shí)，商會(huì)則會(huì)放棄探索自身發(fā)展的路徑，具有利益最大化要權(quán)的危險(xiǎn)。就像許多其他利益集團(tuán)一樣，商會(huì)有權(quán)也有能力為自己喜歡的政策辯護(hù)[11]。然而，商會(huì)及其活動(dòng)的資金來(lái)自會(huì)員企業(yè)，其中許多是上市公司。商會(huì)在廣泛的政府治理問(wèn)題上采取立場(chǎng)，諸如國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面，而不僅僅是金融監(jiān)管。

（二）商會(huì)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的積極作用

深化商事制度改革是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容，其要求是打破行政性壟斷，防止市場(chǎng)壟斷，完善資源市場(chǎng)化配置②“習(xí)近平在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告”，數(shù)據(jù)來(lái)自中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/18/content_5232647.htm，訪問(wèn)時(shí)間：2018年9月 27日。。一方面，政府在宏觀上指引市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，但由于其具有擴(kuò)張權(quán)力的天然屬性很容易導(dǎo)致擾亂市場(chǎng)正常秩序的風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)。另一方面，在自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，資源配置完全由市場(chǎng)決定。企業(yè)作為市場(chǎng)主體為了追逐利益，有導(dǎo)致市場(chǎng)秩序陷入壟斷、欺詐等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的境地的風(fēng)險(xiǎn)[1]。在現(xiàn)代社會(huì)多元治理體系的邏輯中，商會(huì)被界定為政府治理與市場(chǎng)失靈的背景下尋找的第三條路徑，即公共治理的有效制度[9]。目前我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型階段，社會(huì)治理逐步走向公共治理，商會(huì)治理嵌入公共治理的架構(gòu)內(nèi)，商會(huì)改變和調(diào)整了社會(huì)權(quán)利的格局和利益關(guān)系，彌補(bǔ)并克服市場(chǎng)和政府治理的缺陷[12]。商會(huì)通過(guò)與政府的互動(dòng)補(bǔ)充公共服務(wù)供給，或直接提供公共服務(wù)供給。前者包括通過(guò)提供信息和服務(wù)，幫助其成員應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈、減少損失或取得利益[13]，通過(guò)游說(shuō)政府促進(jìn)有利政策的頒布、參與國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端的解決；后者則指制定行規(guī)行約等其他公共服務(wù)行為。此外，商會(huì)組織作為一種社會(huì)團(tuán)體，其內(nèi)部治理往往成為立法規(guī)制的重點(diǎn)。商會(huì)可以為市場(chǎng)中商事主體應(yīng)對(duì)不利的外部條件提供理性決策，借此實(shí)現(xiàn)信息的共享、組織集體行動(dòng)、維護(hù)市場(chǎng)秩序、進(jìn)行行業(yè)自律，最終為商事主體在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，對(duì)商會(huì)組織良性發(fā)展和其制度功能的實(shí)現(xiàn)都有所裨益。

由于商會(huì)對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行具有重要作用，現(xiàn)代國(guó)家出于所承擔(dān)的保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的責(zé)任，必然要通過(guò)設(shè)定強(qiáng)制性規(guī)范等手段，來(lái)加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管以介入商會(huì)的活動(dòng)來(lái)規(guī)范市場(chǎng)，從而確保商會(huì)的自治性行為不會(huì)損害其他主體的利益和社會(huì)公共秩序。因此，商會(huì)監(jiān)管對(duì)于克服商會(huì)內(nèi)部治理弊端引導(dǎo)商會(huì)發(fā)揮積極作用、遏制消極影響是至關(guān)重要的。但是，我國(guó)現(xiàn)行的商會(huì)監(jiān)管制度還無(wú)法應(yīng)對(duì)日益凸顯的政府和市場(chǎng)失靈的問(wèn)題。

二、我國(guó)商會(huì)監(jiān)管制度的困境

商會(huì)組織行為規(guī)范與組織規(guī)范的立法缺失，導(dǎo)致對(duì)商會(huì)進(jìn)行合規(guī)性監(jiān)管的依據(jù)不足，因此，目前我國(guó)商會(huì)的主要監(jiān)管模式以事前監(jiān)管為主，也就是說(shuō)，通過(guò)嚴(yán)格限制商會(huì)的注冊(cè)登記，提高準(zhǔn)入門檻來(lái)達(dá)成監(jiān)管目的[14]。具體而言，商會(huì)的設(shè)立須按照《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定進(jìn)行“雙重核準(zhǔn)”，即商會(huì)的設(shè)立需經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)主管部門的審查同意和同級(jí)民政部門的登記注冊(cè)①根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第三條之規(guī)定，商會(huì)登記應(yīng)當(dāng)符合“一業(yè)一會(huì)、一地一會(huì)”的原則，否則登記機(jī)關(guān)可以不予登記。。然而，完善的商會(huì)監(jiān)管制度應(yīng)當(dāng)是一個(gè)涵蓋事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管（責(zé)任追究和退出機(jī)制）的立體體系，將事前監(jiān)管倚為獨(dú)木，實(shí)是由于缺乏相應(yīng)的組織法和行為法規(guī)范，不得已而為之的選擇。我國(guó)近代以來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革亦使我國(guó)商會(huì)監(jiān)管制度的構(gòu)建面臨更為艱巨的挑戰(zhàn)。這主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)核心問(wèn)題上。

（一）我國(guó)商會(huì)的異質(zhì)性

我國(guó)商會(huì)因其組建方式不同，而在行為和組織上有著實(shí)質(zhì)性的差別。本文將由市場(chǎng)中商事主體自發(fā)組建的商會(huì)稱為體制外生商會(huì)，與之相對(duì)應(yīng)的是體制內(nèi)生商會(huì)，指的是由政府組建或牽頭組建（例如中華全國(guó)工商業(yè)聯(lián)合會(huì)），或由行政管理機(jī)關(guān)和行政性公司改組而來(lái)的商會(huì)（例如許多全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)）②例如，中國(guó)紡織工業(yè)聯(lián)合會(huì)就是在2001年由國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)下的原國(guó)家紡織工業(yè)局改組而來(lái)的。類似的情況還包括原國(guó)家輕工業(yè)局改為中國(guó)輕工業(yè)聯(lián)合會(huì)、國(guó)家有色金屬工業(yè)局改為中國(guó)有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)等等。。

我國(guó)體制內(nèi)生商會(huì)的職權(quán)或來(lái)源于國(guó)家的授權(quán)，或來(lái)自其前身的行政機(jī)關(guān)和行政性公司的職能延續(xù)，表現(xiàn)出與政府公權(quán)力結(jié)合緊密，以致獨(dú)立性與自治性不足的特征。其具體體現(xiàn)為人事上受到政府決策影響，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上高度行政化，例如，根據(jù)《關(guān)于賦予中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)部分職責(zé)的決定》，中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)的部分職權(quán)是由中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)賦予的。這樣的現(xiàn)狀利弊并存，從正面意義上講，監(jiān)管機(jī)關(guān)可以利用自上而下的行政內(nèi)部架構(gòu)獲知商會(huì)運(yùn)行的具體信息，監(jiān)督商會(huì)的治理和行為；若從負(fù)面意義上看，行政權(quán)力對(duì)商會(huì)的干預(yù)或者商會(huì)依附于行政權(quán)力，則會(huì)阻礙體制內(nèi)生商會(huì)作為商會(huì)組織的功能的發(fā)揮。

對(duì)于體制外生商會(huì)而言，由于缺乏有關(guān)商會(huì)的法律制度，商會(huì)沒(méi)有明確的法律地位。我國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)和民間商會(huì)經(jīng)過(guò)登記獲得權(quán)利能力，其組建受到限制競(jìng)爭(zhēng)原則和雙重管理體制的限制。這也正是導(dǎo)致許多體制外生商會(huì)無(wú)法取得合法地位，妨礙商會(huì)發(fā)展的根源[15]。一方面，現(xiàn)行規(guī)定封閉了商會(huì)的準(zhǔn)入通道，簡(jiǎn)單追求在區(qū)域市場(chǎng)內(nèi)有商會(huì)的存在，忽視商會(huì)的社會(huì)功能。另一方面，這一規(guī)定抑制了商會(huì)之間的競(jìng)爭(zhēng)，使得已經(jīng)取得法人資格的商會(huì)失去了競(jìng)爭(zhēng)，而與此同時(shí)又將體制外生商會(huì)排除在商會(huì)監(jiān)管體制之外，造成了各種問(wèn)題。再則，在實(shí)踐中，體制外生商會(huì)還存在不能取得獨(dú)立法人身份、找不到掛靠單位的現(xiàn)象。因此，體制內(nèi)生商會(huì)產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中，大大受到行政管制的束縛，缺乏獨(dú)立性和自治性；而體制外生商會(huì)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，缺少與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的配套的監(jiān)管制度，商會(huì)在運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)商會(huì)尋租、搭便車行為等治理失靈問(wèn)題[16]。總之，這種商會(huì)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致商會(huì)沒(méi)有發(fā)揮出行業(yè)自律、信息平臺(tái)、多方協(xié)調(diào)等服務(wù)功能。

（二）商會(huì)經(jīng)費(fèi)來(lái)源的非獨(dú)立性

政府財(cái)政支持是體制內(nèi)生商會(huì)的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源。《中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)章程》《中國(guó)建筑工程造價(jià)管理協(xié)會(huì)章程》等章程表明，商會(huì)活動(dòng)的資金主要是來(lái)源于政府財(cái)政支持和會(huì)費(fèi)捐贈(zèng)。根據(jù)《中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)章程》第二十四條、第二十五條規(guī)定，中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)的經(jīng)費(fèi)包括政府部門的撥款，協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)開支可以撥付其下設(shè)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)。但這會(huì)導(dǎo)致如下問(wèn)題：第一，體制內(nèi)生商會(huì)的獨(dú)立性較弱。由于對(duì)政府過(guò)度依賴，一旦政府減少財(cái)政支持，體制內(nèi)生商會(huì)將會(huì)難以運(yùn)行，各項(xiàng)活動(dòng)難以開展。第二，經(jīng)濟(jì)的不獨(dú)立會(huì)使體制內(nèi)生商會(huì)對(duì)政府的依附性較強(qiáng)。第三，一般而言，政府財(cái)政支持主要針對(duì)的是體制內(nèi)生商會(huì)，對(duì)于體制外生商會(huì)而言，其所獲得的財(cái)政支持極為有限，這使得競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不完善，不利于促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

會(huì)費(fèi)捐贈(zèng)是體制外生商會(huì)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源。具體而言，體制外生商會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)主要依靠會(huì)員企業(yè)，尤其是經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)的會(huì)員企業(yè)的支持，這往往會(huì)帶來(lái)如下問(wèn)題：第一，商會(huì)的發(fā)展受會(huì)員企業(yè)影響較大。一旦商會(huì)內(nèi)實(shí)力較強(qiáng)的會(huì)員企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況惡化，甚至自身難保，或者與商會(huì)關(guān)系惡化，商會(huì)的運(yùn)行就會(huì)受到資金供應(yīng)不足的影響和限制。第二，國(guó)家對(duì)于會(huì)費(fèi)捐贈(zèng)的標(biāo)準(zhǔn)限度沒(méi)有明確的規(guī)范。雖然商會(huì)有自收自支的權(quán)利，但是其費(fèi)用和捐助的收取必須要在合理的范圍之內(nèi)，并且必須以全部用于實(shí)現(xiàn)商會(huì)的目的為前提。若商會(huì)不當(dāng)使用商會(huì)會(huì)員繳納的會(huì)費(fèi)和捐贈(zèng)的財(cái)物，將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害商會(huì)的形象，同時(shí)也會(huì)給社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增加不穩(wěn)定因素。第三，經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)的會(huì)員企業(yè)可以掌握較強(qiáng)的話語(yǔ)權(quán)，這一點(diǎn)主要體現(xiàn)在由民營(yíng)企業(yè)自發(fā)組成的民間商會(huì)上。民間商會(huì)盡管其服務(wù)的職能非常鮮明，但受到成員規(guī)模、社會(huì)影響和制度環(huán)境等多方面的影響，其組織、制度、自治和服務(wù)的供給尚遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足企業(yè)特別是新興民營(yíng)企業(yè)的要求。

商會(huì)組織的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，不只是商會(huì)本身生存和發(fā)展的財(cái)務(wù)根基，還會(huì)引發(fā)商會(huì)的獨(dú)立性因此受到政府和企業(yè)的限制等更深層面的不協(xié)調(diào)。若要解決這一問(wèn)題，僅從商會(huì)經(jīng)費(fèi)來(lái)源入手是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要在商會(huì)的非營(yíng)利性質(zhì)和資金需求中找尋一個(gè)平衡，商會(huì)監(jiān)管制度的完善亟待解決。為此，尋找符合我國(guó)商會(huì)組織發(fā)展需求的制度工具就成為立法論者必須面對(duì)的問(wèn)題。

三、商會(huì)監(jiān)管制度的理論完善

社會(huì)企業(yè)具有追求社會(huì)公共利益的目標(biāo)、企業(yè)化的運(yùn)營(yíng)模式和包容性發(fā)展的特性[17]，社會(huì)企業(yè)理論為滿足商會(huì)發(fā)展需求、應(yīng)對(duì)市場(chǎng)和政府失靈的提供理論基礎(chǔ)。

（一）社會(huì)企業(yè)理論的前世今生

社會(huì)企業(yè)理論以“第三部門”理論為基礎(chǔ)提出的。“第三部門”在最初指的是一切不屬于政府公共部門,又不以營(yíng)利為目的的所有社會(huì)組織[18]，其處于營(yíng)利法人和非營(yíng)利法人的邊緣地帶。我國(guó)有學(xué)者將第三部門概括為公民社會(huì)中組織要素的總和[19]。這一理論的提出提供了一種解決市場(chǎng)失靈和政府失靈的新思路，在教育、醫(yī)療以及公共設(shè)施的管理等領(lǐng)域也逐漸超越政府起到主導(dǎo)性的作用[20]。而社會(huì)企業(yè)則是第三部門理論中至關(guān)重要的內(nèi)容。不同國(guó)家對(duì)社會(huì)企業(yè)的界定和制度設(shè)計(jì)不盡相同，但立法導(dǎo)向是在產(chǎn)權(quán)歸屬、融資渠道、決策機(jī)制和稅收監(jiān)管等方面尋求社會(huì)多元化監(jiān)管。英國(guó)《2004年公司（審計(jì)、調(diào)查和社區(qū)企業(yè)）法》規(guī)定了社區(qū)利益公司（Community Interest Company,CIC）[21]，其分為受贈(zèng)型社區(qū)利益公司（Companies Limited without Share Capital）和股份型社區(qū)利益公司（Companies Limited with Share Capital）①Community Interest Company Regulations 2005.Section 7-8.http://www.legislation.gov.uk/uksi/2005/1788/contents/made，訪問(wèn)時(shí)間：2018年 10月 19日.。其中受贈(zèng)型社區(qū)利益公司的性質(zhì)類似于非營(yíng)利性組織，公司資產(chǎn)受“資產(chǎn)鎖定”條款②Companies(Audit,Investigations and Community Enterprise)Act 2004，Section 31-36.http://www.legislation.gov.uk/all?title=the%20Companies%20%28Audit%2C%20Investigations%20and%20Community%20Enterprise%29%20Act%202004，訪問(wèn)時(shí)間：2018年 10月 19日.限制只能適用于社區(qū)利益，但是公司可以像有限責(zé)任公司公司一樣進(jìn)行債務(wù)債權(quán)融資，而且在稅收制度上不享有免稅資格，另外受贈(zèng)型社區(qū)利益公司的監(jiān)管者對(duì)公司的事務(wù)有廣泛的監(jiān)督權(quán)。美國(guó)各州對(duì)社會(huì)企業(yè)的界定不盡相同。公司性質(zhì)界定無(wú)異于有限責(zé)任公司，但是設(shè)立目的是承接項(xiàng)目相關(guān)的投資，投資人可以獲得利潤(rùn)分配，在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上可以自由采取會(huì)員制和管理人管理制，并且立法對(duì)融資渠道的規(guī)定相對(duì)開放，公司也不享有免稅待遇[22]。

（二）我國(guó)商會(huì)監(jiān)管引入社會(huì)企業(yè)理論之證成

盡管商會(huì)在過(guò)去幾十年里不斷發(fā)展壯大，但有一件事是不變的事實(shí)——它對(duì)自由企業(yè)原則的堅(jiān)定承諾。這是有史以來(lái)最偉大的經(jīng)濟(jì)體系，它創(chuàng)造了比任何其他系統(tǒng)都多的機(jī)會(huì)、希望和財(cái)富。然而我國(guó)缺乏有關(guān)商會(huì)治理方面的法律法規(guī)，商會(huì)的法律地位、產(chǎn)權(quán)歸屬、決策機(jī)制、融資渠道和稅收制度尚無(wú)法律依據(jù)。因此，在現(xiàn)行中國(guó)的法人分類模式的前提下，結(jié)合本國(guó)的社會(huì)需求將社會(huì)企業(yè)制度引入商會(huì)監(jiān)管體系中是商會(huì)監(jiān)管制度完善的應(yīng)有之義。

第一，就現(xiàn)有法律體系，我國(guó)通常將商會(huì)定性為非營(yíng)利性法人[23]，例如證券業(yè)協(xié)會(huì)被定性為社會(huì)團(tuán)體法人③參見《中華人民共和國(guó)證券法》第一百七十四條。，但就其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看這委實(shí)有失偏頗。因?yàn)槲覈?guó)商會(huì)具有人格依附性，體制內(nèi)生商會(huì)造成其濃厚的行政色彩，限制了其從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的資格。擴(kuò)張的政府權(quán)力導(dǎo)致了公民社區(qū)的信賴互助的集體行動(dòng)制度亦被破壞，其最集中地體現(xiàn)在各類社會(huì)自發(fā)產(chǎn)生的團(tuán)體的衰落[24]。民事主體不具有獨(dú)立的法律人格，在一定程度上必然限制了民事行為能力。然而，商會(huì)應(yīng)該有其獨(dú)立的意志，這對(duì)會(huì)員企業(yè)來(lái)說(shuō)是有價(jià)值的，因?yàn)樗谌珖?guó)范圍內(nèi)表達(dá)了這樣一種觀點(diǎn)，即商業(yè)就是服務(wù)，沒(méi)有對(duì)最終消費(fèi)者不利的東西而對(duì)商業(yè)有利。因此，將商會(huì)定位于非營(yíng)利性法人同時(shí)賦予了其促進(jìn)就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和機(jī)會(huì)的強(qiáng)大力量的重要功能，兩者并不匹配。

第二，我國(guó)的政策和歷史原因培育了社會(huì)企業(yè)制度的生長(zhǎng)土壤。一方面，商會(huì)不僅不獨(dú)立于政府，而且還尋求與政府建立某種的聯(lián)系。另一方面，政府積極促進(jìn)商會(huì)的發(fā)展，因?yàn)槠涑袚?dān)著服務(wù)商業(yè)、促進(jìn)就業(yè)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的任務(wù)。實(shí)際上，政府歡迎非營(yíng)利法人，特別是那些提供基層醫(yī)療、教育和其他社會(huì)福利服務(wù)的機(jī)構(gòu)。

第三，商會(huì)監(jiān)管符合我國(guó)現(xiàn)有法律體系框架。雖然我國(guó)不存在“社會(huì)企業(yè)”，但是社會(huì)企業(yè)與商會(huì)屬于同一性質(zhì)。Defourny將第三部門內(nèi)的組織劃分為三類：合作性企業(yè)、互助社團(tuán)與被稱為協(xié)會(huì)的組織[25]，在行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)與社會(huì)企業(yè)同屬于“第三部門”下，其不以營(yíng)利為目的的社會(huì)主體，并且具有相類似的增進(jìn)社會(huì)公共利益的價(jià)值取向。

第四，從制度功能上講，解決市場(chǎng)與政府的雙重失靈是社會(huì)企業(yè)與商會(huì)組織共同的制度目標(biāo)。20世紀(jì)70年代，普遍的滯脹開始困擾西方各個(gè)主要國(guó)家，其經(jīng)濟(jì)缺乏活力，行政效率低下，使人們開始反思政府在公共服務(wù)領(lǐng)域所扮演的角色，不得不承認(rèn)政府與市場(chǎng)一樣可能存在失效的情形[26]。政府退出了某些公共服務(wù)的領(lǐng)域，但這些領(lǐng)域又不足以吸引典型的營(yíng)利性法人，已然致使市場(chǎng)機(jī)制不能發(fā)揮作用。在這種情況下，第三部門就成了尋求公共服務(wù)供給的替代治理機(jī)制。最重要的是，種種原因使我國(guó)商會(huì)監(jiān)管制度面對(duì)著域外典型商會(huì)制度所無(wú)法解決的現(xiàn)實(shí)難題。社會(huì)企業(yè)理論，對(duì)于擺脫我國(guó)當(dāng)前商會(huì)監(jiān)管制度中存在的困境具有重要的借鑒意義。

第五，社會(huì)企業(yè)制度自身的優(yōu)勢(shì)，決定了我國(guó)商會(huì)監(jiān)管納入社會(huì)企業(yè)制度對(duì)于解決商會(huì)面臨的問(wèn)題大有裨益。較傳統(tǒng)的非營(yíng)利性法人，社會(huì)企業(yè)在融資渠道、運(yùn)營(yíng)模式、內(nèi)部治理等方面有其不可替代的優(yōu)勢(shì)：第一，傳統(tǒng)的非營(yíng)利法人很大程度上依賴于外部捐贈(zèng)和資助，當(dāng)資助主體出現(xiàn)資金短缺的狀況時(shí)項(xiàng)目即告停止；社會(huì)企業(yè)自身有獨(dú)立的融資渠道，能夠支撐自身的發(fā)展。第二，傳統(tǒng)的非營(yíng)利法人很大程度上依賴外部資源會(huì)產(chǎn)生供需不匹配等其他問(wèn)題，而社會(huì)企業(yè)由于采取商業(yè)化的運(yùn)營(yíng)模式，能夠以市場(chǎng)為導(dǎo)向開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源和社會(huì)資源。第三，傳統(tǒng)的非營(yíng)利法人有內(nèi)在規(guī)模和效率的上限，其負(fù)責(zé)人本該投入事業(yè)發(fā)展中的大量精力和時(shí)間，卻投入到了吸引外部資源上去[17]，而社會(huì)企業(yè)家卻能夠全身心地投入社會(huì)企業(yè)事業(yè)發(fā)展中去。商會(huì)組織從宗旨上被界定為非營(yíng)利法人，因此其成員不能從商會(huì)組織取得利潤(rùn)分配。而對(duì)于社會(huì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，雖然利潤(rùn)分配受到限制，但多數(shù)國(guó)家仍允許社會(huì)企業(yè)進(jìn)行一定的利潤(rùn)分配。這種區(qū)別是由社會(huì)企業(yè)與商會(huì)組織的運(yùn)行方式不同所決定的。社會(huì)企業(yè)從事典型的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，積累利潤(rùn)作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的物質(zhì)基礎(chǔ)，甚至很多社會(huì)企業(yè)之經(jīng)營(yíng)活動(dòng)本身就是提供公共服務(wù)的過(guò)程，因此其利潤(rùn)相對(duì)容易積累。但在商會(huì)組織的業(yè)務(wù)行為中雖然存在可以取得對(duì)價(jià)的部分，也不排除商會(huì)組織因此而營(yíng)利。但商會(huì)組織的業(yè)務(wù)行為多樣化，多數(shù)業(yè)務(wù)行為難以直接創(chuàng)造利潤(rùn)，因此很多時(shí)候商會(huì)組織都面臨資金不足的困境[27]。出于以上諸多方面的考慮，商會(huì)監(jiān)管引入社會(huì)企業(yè)制度很有意義。

四、商會(huì)監(jiān)管制度完善的具體實(shí)施路徑

我國(guó)商會(huì)監(jiān)管制度的困境，涵蓋商會(huì)設(shè)立、商會(huì)業(yè)務(wù)行為與商會(huì)內(nèi)部治理的問(wèn)題，這可以與商會(huì)監(jiān)管環(huán)節(jié)中的外部監(jiān)管、內(nèi)部監(jiān)管相對(duì)應(yīng)。在此，具體探討運(yùn)用社會(huì)企業(yè)制度解決我國(guó)當(dāng)前商會(huì)監(jiān)管制度所面臨之問(wèn)題的實(shí)施路徑。

（一）從單一的“雙重監(jiān)管”到社會(huì)多元化的“合規(guī)性監(jiān)管”

根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，設(shè)立商會(huì)組織需要經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)主管部門和登記部門的雙重監(jiān)督管理，這不但造成了不同組建方式的商會(huì)之間在行為和組織上的差異，也不利于商會(huì)組織的競(jìng)爭(zhēng)和自由發(fā)展[14]。盡管在未來(lái)的商會(huì)監(jiān)管體制中，將商會(huì)組織監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)完全依賴于事前監(jiān)管是不現(xiàn)實(shí)的，但這并不意味著事前監(jiān)管將會(huì)淡出未來(lái)的商會(huì)監(jiān)管體系。事實(shí)上，由于第三部門興起和政府改造運(yùn)動(dòng)，各國(guó)的立法者們深知非營(yíng)利組織在現(xiàn)代社會(huì)中所扮演的重要角色，因此不得不對(duì)于其采取相當(dāng)謹(jǐn)慎的態(tài)度。根據(jù)英國(guó)《2004年公司（審計(jì)、調(diào)查和社區(qū)企業(yè)）》規(guī)定，負(fù)擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)功能的社會(huì)企業(yè)的設(shè)立同樣需要經(jīng)過(guò)政府的行政核準(zhǔn)①Companies（Audit,Investigations and Community Enterprise）Act 2004，Section 35.http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2004/27/section/35.訪問(wèn)時(shí)間：2018年11月17日.，登記機(jī)構(gòu)（the Appeal Officer）在設(shè)立階段會(huì)對(duì)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立的社區(qū)利益公司進(jìn)行社區(qū)利益審查（the Community Interest Test）,申請(qǐng)?jiān)O(shè)立的社區(qū)利益公司應(yīng)當(dāng)向登記機(jī)關(guān)提供相關(guān)的文件，以說(shuō)明其設(shè)立的宗旨是為社區(qū)利益服務(wù)。而登記機(jī)關(guān)按照理性人的判斷標(biāo)準(zhǔn)加以判斷，從而決定該申請(qǐng)者能否設(shè)立社區(qū)利益公司或從其他企業(yè)形式轉(zhuǎn)為社區(qū)利益公司②Companies（Audit,Investigations and Community Enterprise）Act 2004，Section 36（4），Section 38（3）．http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2004/27/section/36.訪問(wèn)時(shí)間：2018年11月17日.。

事實(shí)上，商會(huì)組織設(shè)立環(huán)節(jié)的行政核準(zhǔn)與商會(huì)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)秩序沒(méi)有必然聯(lián)系。真正造成我國(guó)商會(huì)組織異質(zhì)化的是商會(huì)設(shè)立時(shí)需要遵守的雙重監(jiān)管制度。固然，在商會(huì)設(shè)立登記過(guò)程中的行政核準(zhǔn)必不可少，但審核的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是商會(huì)組織本身的特征，而不是一味追逐同一行政區(qū)域市場(chǎng)內(nèi)商會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。例如，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審查申請(qǐng)?jiān)O(shè)立的商會(huì)的章程，確定其章程規(guī)定的內(nèi)容是否符合法律對(duì)商會(huì)職能、業(yè)務(wù)范圍、組織結(jié)構(gòu)的規(guī)定；審查商會(huì)組織的設(shè)立者與成員企業(yè)，并要求進(jìn)行登記；甚至對(duì)于某些商會(huì)有必要對(duì)于其財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行審查。進(jìn)行詳細(xì)的行政核準(zhǔn)需要完善的法律規(guī)范作為依據(jù)，因此在未來(lái)商會(huì)的立法中，商會(huì)監(jiān)督制度與商會(huì)組織法、行為法的健全是一體兩面的。

誠(chéng)然，登記機(jī)關(guān)在商會(huì)設(shè)立階段的實(shí)質(zhì)審查，確實(shí)會(huì)增加監(jiān)管部門的監(jiān)管壓力，但這是監(jiān)管者必須面對(duì)的。現(xiàn)行商會(huì)設(shè)立登記制度，雖然幾乎不會(huì)對(duì)登記機(jī)關(guān)造成負(fù)擔(dān)，但拒絕承認(rèn)既存的體制外生商會(huì)的法律地位，并不會(huì)使得這些商會(huì)消失。驅(qū)動(dòng)市場(chǎng)中商事主體設(shè)立商會(huì)的因素是客觀的利益需求。如果維持現(xiàn)狀，放任社會(huì)中大量商事主體組成的自發(fā)組織流于監(jiān)管之外將造成很大風(fēng)險(xiǎn)，因此，登記機(jī)關(guān)在登記過(guò)程中進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查是必要的。

（二）商會(huì)業(yè)務(wù)行為監(jiān)管的類型化研究

1.商會(huì)業(yè)務(wù)行為類型化研究之機(jī)理

類型化是一種典型的法學(xué)研究方法，其主要含義可以概括為，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)某一概念、現(xiàn)象等進(jìn)行分類，而后繼續(xù)分析每一類型的概念、現(xiàn)象的獨(dú)特形成機(jī)理、運(yùn)行程序等事項(xiàng)，以為具體的社會(huì)實(shí)踐提供理論基礎(chǔ)和指引方向[28]。類型化可以有效發(fā)揮法律對(duì)實(shí)踐的指引作用，且在一定意義上對(duì)法律的滯后性做到防患于未然。具體而言，從以下兩個(gè)方面理解商會(huì)業(yè)務(wù)行為類型化的價(jià)值：一方面，厘清商會(huì)行為的基本類型和每一類型的具體概念，有效地協(xié)調(diào)各方主體利益，指引監(jiān)管主體對(duì)商會(huì)行為的監(jiān)管，既為商會(huì)行為監(jiān)管主體行為提供具體標(biāo)準(zhǔn)，又為商會(huì)行為預(yù)留必要的自由空間；另一方面，商會(huì)行為的類型化可以完善商會(huì)行為的內(nèi)容，有效應(yīng)對(duì)法律的滯后性。對(duì)此，通過(guò)立法技術(shù)對(duì)商會(huì)行為進(jìn)行類型化規(guī)定，對(duì)于有效平衡商會(huì)與政府權(quán)力之間的博弈具有重大意義。

2.商會(huì)行為類型化研究之內(nèi)容

商會(huì)組織向其成員企業(yè)或市場(chǎng)中的其他商事主體提供的主要是服務(wù)和信息，根據(jù)其行為對(duì)象不同，商會(huì)組織為實(shí)現(xiàn)其制度功能而從事的行為可劃分為三類：第一類是排他地對(duì)成員企業(yè)提供的服務(wù)、信息和其他利益，例如行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)組織為成員培訓(xùn)人才、發(fā)布交易信息，協(xié)調(diào)供銷渠道，進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)研等，使得商會(huì)成員取得包括競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和交易機(jī)會(huì)在內(nèi)的各種利益；第二類是為商會(huì)組織以外的特定商事主體提供服務(wù)、信息和其他利益，例如調(diào)解等面向社會(huì)的公開的爭(zhēng)端解決機(jī)制；第三類是對(duì)于市場(chǎng)中不特定的商事主體提供的信息、服務(wù)和其他利益，例如公開發(fā)布的市場(chǎng)信息。

第一類行為是商會(huì)的主要業(yè)務(wù)行為，即商會(huì)的成員企業(yè)繳納會(huì)費(fèi)作為其換取商會(huì)提供服務(wù)的對(duì)價(jià)[29]。同樣，基于非營(yíng)利性宗旨而設(shè)立的社會(huì)企業(yè)，可以從事典型的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值。針對(duì)商會(huì)的主要業(yè)務(wù)行為，英國(guó)法律設(shè)計(jì)了限制利潤(rùn)分配的制度（Cap on distributions and interest），允許社會(huì)企業(yè)將部分利潤(rùn)分配給股東，以作為股東投資參與公益事業(yè)的回報(bào)和激勵(lì)，但又通過(guò)強(qiáng)制性規(guī)定將多數(shù)利潤(rùn)留存在企業(yè)內(nèi)部用于公益事業(yè)①英國(guó)對(duì)社區(qū)利益公司規(guī)定了限制利潤(rùn)分配（Cap on distributions and interest）制度，指的是社區(qū)利益公司每年向股東分配的股息不得高于英格蘭銀行基準(zhǔn)利率5%；分配股息的總額不得超過(guò)可分配利潤(rùn)的35%；剩余紅利結(jié)轉(zhuǎn)年限不得超過(guò)五年，績(jī)效利益不得高于英格蘭銀行基準(zhǔn)利率4%。See，the Community Interest Company Regulation（2005），Part 6，section17-21．。但是商會(huì)情況更加復(fù)雜，商會(huì)業(yè)務(wù)行為獲得利益的形式會(huì)遠(yuǎn)比社會(huì)企業(yè)語(yǔ)境下的股利分配更加復(fù)雜，也更難以量化。因此對(duì)于第一類行為的監(jiān)管制度設(shè)計(jì)需要在外部強(qiáng)制規(guī)范的基礎(chǔ)上，進(jìn)行商會(huì)組織的章程自主確定，這樣成員企業(yè)可以據(jù)此在商會(huì)侵害其權(quán)益時(shí)請(qǐng)求法律救濟(jì)。盡管如此，仍有一個(gè)原則應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守：商會(huì)信息與服務(wù)的供給，應(yīng)當(dāng)以成員企業(yè)的身份作為唯一條件。

第二類行為可以被視為一種提供公共服務(wù)的行為，其特征是向市場(chǎng)中的一般商事主體提供服務(wù)和信息。社會(huì)企業(yè)的興起本身也是一種通過(guò)營(yíng)利性活動(dòng)提供公益活動(dòng)物質(zhì)基礎(chǔ)的嘗試，經(jīng)營(yíng)行為取得的利潤(rùn)是社會(huì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)其公益目標(biāo)的基礎(chǔ)[30]，甚至從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)本身這一過(guò)程，就可以視為社會(huì)服務(wù)的一部分[25]，提供服務(wù)的有償性并不會(huì)改變其提供了公共服務(wù)的事實(shí)。在一項(xiàng)針對(duì)芬蘭社會(huì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的調(diào)查中，芬蘭社會(huì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收入只有不到10%來(lái)自政府資助，其余絕大多數(shù)來(lái)自經(jīng)營(yíng)活動(dòng)[31]。在第二類商會(huì)業(yè)務(wù)行為中，受益人與商會(huì)組織之間發(fā)生法律關(guān)系。加之多數(shù)商會(huì)不同程度地存在財(cái)務(wù)困境，允許商會(huì)從事某些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有助于商會(huì)實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡。因此對(duì)于商會(huì)而言，其在第二類行為中向受益人收取對(duì)價(jià)本身并無(wú)礙于其公益宗旨。應(yīng)當(dāng)將商會(huì)向特定社會(huì)主體提供有償公共服務(wù)的價(jià)格、在總業(yè)務(wù)中所占的比例等具體問(wèn)題委之于商會(huì)自身，允許其通過(guò)章程并依據(jù)運(yùn)行狀況自主設(shè)定。在商會(huì)組織設(shè)立排除法律強(qiáng)制壟斷的背景下，一項(xiàng)有償公共服務(wù)也足以在一個(gè)區(qū)域內(nèi)形成競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，從而通過(guò)市場(chǎng)手段促進(jìn)該項(xiàng)公共服務(wù)的效率與質(zhì)量的提升。雖然我國(guó)商會(huì)所能從事的有償性行為有限，但商會(huì)從有償行為中獲得的利潤(rùn)仍有利于實(shí)現(xiàn)商會(huì)的財(cái)務(wù)平衡。

第三類行為是比較典型的提供公共服務(wù)的行為，商會(huì)組織為實(shí)現(xiàn)其成員的利益與政府互動(dòng)，甚至替代政府的公共職能（例如發(fā)布全行業(yè)的行業(yè)信息等），但由于受益人不特定，因此無(wú)法取得其利益的對(duì)價(jià)。加之此類行為的價(jià)值很難以量化，因此只能依靠商會(huì)成員的會(huì)費(fèi)和捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)作為物質(zhì)基礎(chǔ)進(jìn)行工作。商會(huì)組織獨(dú)立性的意義就在于確保其在與政府的互動(dòng)過(guò)程中代表商會(huì)成員的利益，但這并不意味著商會(huì)將與政府處于對(duì)立的姿態(tài)。商會(huì)組織的業(yè)務(wù)行為性質(zhì)多樣且內(nèi)容紛雜，這也從另一個(gè)側(cè)面印證了商會(huì)組織處于政府公共部門和企業(yè)成員之間，其互動(dòng)和合作關(guān)系的重要性[32]。商會(huì)不但追求增進(jìn)社會(huì)公共利益的價(jià)值目標(biāo)，也兼顧促進(jìn)成員企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益的多維制度功能。因此，針對(duì)第三類商會(huì)業(yè)務(wù)行為的監(jiān)管同樣也應(yīng)當(dāng)從多個(gè)角度出發(fā)，構(gòu)建立體完善的監(jiān)管規(guī)范體系，除了要從商會(huì)組織的角度完善商會(huì)行為法的法律規(guī)范和監(jiān)督體制，還要從政府端加強(qiáng)對(duì)于各種職務(wù)犯罪的監(jiān)督和防范。

（三）商會(huì)監(jiān)管機(jī)制之完善

商會(huì)監(jiān)管機(jī)制可以促進(jìn)和保障其他商會(huì)治理機(jī)制的有效運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)將內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制和外部監(jiān)管機(jī)制有效結(jié)合起來(lái)。商會(huì)由于所有者缺位導(dǎo)致監(jiān)管主體匱乏，應(yīng)當(dāng)建立由審計(jì)、決策機(jī)制和司法訴訟程序等組成的監(jiān)督體系。商會(huì)的管理體制造成“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”缺乏，使得商會(huì)外部監(jiān)督機(jī)制處于弱勢(shì)地位[10]。

1.健全商會(huì)的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制

首先，建立健全商會(huì)內(nèi)部的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。商會(huì)必須就每一個(gè)財(cái)政年度擬備一份有關(guān)商會(huì)在該財(cái)政年度內(nèi)活動(dòng)的報(bào)告。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可根據(jù)理事會(huì)的決議，要求商會(huì)允許由監(jiān)管機(jī)構(gòu)指定的合格審計(jì)師對(duì)商會(huì)的年度賬目進(jìn)行審計(jì)。審計(jì)工作完成后，審計(jì)員必須就監(jiān)管機(jī)構(gòu)指定的事項(xiàng)和形式向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出報(bào)告。當(dāng)商會(huì)侵犯商會(huì)企業(yè)成員的合法利益時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以商會(huì)企業(yè)成員名義，代表商會(huì)企業(yè)成員提起代位訴訟，其中產(chǎn)生的任何費(fèi)用由商會(huì)承擔(dān)。

其次，在內(nèi)部治理上，社會(huì)企業(yè)改變了典型企業(yè)內(nèi)部決策中資本多數(shù)決的規(guī)定，一定程度上與資本所有權(quán)脫鉤，并且有利益相關(guān)人參與社會(huì)企業(yè)的治理[33]。與營(yíng)利性企業(yè)不同，由于社會(huì)企業(yè)的宗旨為非營(yíng)利性，因此傳統(tǒng)的股東本位主義應(yīng)當(dāng)隨之變動(dòng)，公司不再為股東謀取經(jīng)濟(jì)利益，而是為社區(qū)和社會(huì)公共利益服務(wù)。而在商會(huì)組織的內(nèi)部治理當(dāng)中，其狀況又發(fā)生了變化：第一，商會(huì)的內(nèi)部治理對(duì)于成員利益的影響更大也更直接，采取資本多數(shù)決確定決策權(quán)問(wèn)題有失公平，不利于保護(hù)商會(huì)中弱勢(shì)成員的利益。商會(huì)業(yè)務(wù)行為中相當(dāng)部分需要商會(huì)成員的參與，不管是制定行規(guī)行約還是確立市場(chǎng)秩序，都需要商會(huì)成員的一致行動(dòng)，成員是以企業(yè)整體，而非一定數(shù)量的資本參與商會(huì)活動(dòng)。此外，商會(huì)內(nèi)部決策權(quán)，完全按照會(huì)費(fèi)和捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)比例的方式設(shè)定，容易使得經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的大企業(yè)控制商會(huì)，使得商會(huì)組織成為大企業(yè)操縱市場(chǎng)、濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的工具。第二，企業(yè)成員的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、市場(chǎng)地位使得其在商會(huì)組織中發(fā)揮不同的作用，而商會(huì)組織的行為，在很多時(shí)候需要成員企業(yè)的一致行動(dòng)，而這種一致行動(dòng)中卻缺少了必要的限制風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，成員將會(huì)直接面對(duì)因此而帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，簡(jiǎn)單地采取“一人一票”的方式，通過(guò)簡(jiǎn)單多數(shù)進(jìn)行商會(huì)內(nèi)部決議，對(duì)通過(guò)捐贈(zèng)會(huì)費(fèi)維持商會(huì)運(yùn)行的企業(yè)來(lái)說(shuō)并不公平，也不利于大企業(yè)發(fā)揮牽頭作用。應(yīng)當(dāng)允許成員通過(guò)承擔(dān)更多會(huì)費(fèi)或向商會(huì)組織捐獻(xiàn)財(cái)產(chǎn)的方式取得更多表決權(quán)比例，但應(yīng)當(dāng)確立單個(gè)成員的表決權(quán)下限和表決權(quán)上限。也即確保即便繳納最基本的會(huì)費(fèi)的成員仍能保留一定的投票權(quán)，也限制大企業(yè)直接通過(guò)經(jīng)濟(jì)實(shí)力上的優(yōu)勢(shì)取得商會(huì)的控制權(quán)，會(huì)費(fèi)承擔(dān)或財(cái)產(chǎn)捐贈(zèng)超過(guò)一定數(shù)額之后縱然繼續(xù)進(jìn)行捐贈(zèng)或繳納會(huì)費(fèi)也不能增加表決權(quán)。

2.建立商會(huì)的外部監(jiān)管機(jī)制

商會(huì)的外部監(jiān)管在于利益相關(guān)者的參與。利益相關(guān)者理論起初用于企業(yè)社會(huì)責(zé)任的證成，認(rèn)為公司本質(zhì)上是一種受多方面社會(huì)關(guān)系影響的組織，而利益相關(guān)者不僅受到公司實(shí)現(xiàn)設(shè)立宗旨過(guò)程的影響，也能影響公司設(shè)立宗旨的實(shí)現(xiàn)[33]。這一論斷對(duì)以社會(huì)公共利益為宗旨的社會(huì)企業(yè)和由企業(yè)主體組成的商會(huì)組織都同樣適用。社會(huì)企業(yè)要求利益相關(guān)者的介入的主要目的在于維持社會(huì)企業(yè)的社區(qū)公益宗旨，根據(jù)英國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，社區(qū)利益公司必須在每年的社區(qū)利益報(bào)告中闡述利益相關(guān)者參與公司治理的情況，供監(jiān)管者審查①The Community Interest Company Regulation（2005），Part7，Section26．http://www.legislation.gov.uk/uksi/2005/1788/regulation/26/made.訪問(wèn)時(shí)間：2018年11月17日.，同時(shí)也規(guī)定了監(jiān)管者委任董事制度，即監(jiān)管機(jī)關(guān)委任一位自然人作為社區(qū)利益公司的董事，參與公司治理的制度②Companies（Audit,Investigations and Community Enterprise）Act（2004），Section 45．http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2004/27/section/45.訪問(wèn)時(shí)間：2018年11月17日.。在日本，內(nèi)閣總理大臣認(rèn)定金融商品交易業(yè)協(xié)會(huì)的法人資格，監(jiān)督章程的必要性記載事項(xiàng)和業(yè)務(wù)規(guī)則的設(shè)定，并且在涉及公共利益或投資者保護(hù)時(shí)有權(quán)調(diào)取相關(guān)報(bào)告和進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查③《日本金融商品交易法》第78條、第79條之二、第79條之三、第79條之四。參見《日本金融商品交易法及金融商品銷售等相關(guān)法律》，法律出版社2015年1月第1版，第453頁(yè)，第459頁(yè)。。對(duì)于一個(gè)在區(qū)域市場(chǎng)中起著重要作用的商會(huì)組織來(lái)說(shuō)，利益相關(guān)者同樣有理由關(guān)注其內(nèi)部治理和行為。但由于利益相關(guān)人數(shù)量較大，力量分散，因此實(shí)際參與行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)內(nèi)部治理過(guò)程的可行性不大，應(yīng)當(dāng)由行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)監(jiān)管機(jī)關(guān)選定代表，來(lái)參與行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)的內(nèi)部治理。這一參與行為未必需要獲得表決權(quán)，但可以以觀察員身份出席商會(huì)的決議，或者借鑒公司法中獨(dú)立董事制度，由與商會(huì)組織沒(méi)有利益關(guān)系的外部人參與商會(huì)內(nèi)部治理。由于這一監(jiān)管模式可能會(huì)對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)造成較大的監(jiān)管負(fù)擔(dān)，從實(shí)踐的角度上講，應(yīng)當(dāng)限定于區(qū)域市場(chǎng)內(nèi)，由具有較大影響力的商會(huì)適用，并可以通過(guò)商會(huì)成員占據(jù)市場(chǎng)份額的總和等指標(biāo)加以認(rèn)定。

五、結(jié)語(yǔ)

商會(huì)組織作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下商事主體自發(fā)組建用于對(duì)抗市場(chǎng)失靈和政府失靈的制度設(shè)計(jì)具有悠久的歷史。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，商會(huì)組織蓬勃發(fā)展并在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行過(guò)程中起到重要作用，商會(huì)組織的規(guī)制與監(jiān)管對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定、市場(chǎng)良性發(fā)展所具有的重要意義毋庸置疑。但我國(guó)商會(huì)組織發(fā)展歷史較短，加上特殊歷史階段的政治與社會(huì)背景，未能產(chǎn)生與社會(huì)各個(gè)部門協(xié)調(diào)的完善的商會(huì)的法律制度，因此許多問(wèn)題無(wú)法從比較法上的商會(huì)法律制度中直接找到解決方案。市場(chǎng)與政府之外的第三部門，跨越營(yíng)利與非營(yíng)利的傳統(tǒng)界限，對(duì)于商會(huì)組織監(jiān)管面臨的問(wèn)題有著一定的啟發(fā)意義。在運(yùn)行過(guò)程中遇到的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題上，社會(huì)企業(yè)制度設(shè)計(jì)的創(chuàng)新靈感同樣可以適用于商會(huì)組織，從而使商會(huì)這一歷史悠久的制度在中國(guó)的法律環(huán)境中煥發(fā)新生，在我國(guó)全面深化改革背景下為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮出應(yīng)有的效能。