基于輿情的社會治理芻議

榮 婷劉 銳

（1.重慶工商大學重慶市高校網絡輿情與思想動態研究咨政中心，重慶400067）（2.上海交通大學人文藝術研究院，上海 200240）

20世紀末，在全球化進程加速，公眾民主訴求增強，各國公共支出膨脹帶來政府普遍財政危機等一系列復雜因素的作用下，國際社會公共管理結構發生變化，社會治理理念和實踐應運而生?！爸卫怼保╣overnance）概念肇始于1989年，指的是國家在謀求發展時在經濟與社會資源的管理中運用權力的方式［1］。我國于2004年9月中共十六屆四中全會上首次正式提出“社會管理創新”這一概念。2013年11月，中共十八屆三中全會上則用“社會治理”的概念替代了原有的“社會管理”，提出“加快形成科學有效的社會治理體制”［2］。從社會管理（administration）到社會治理（governance），雖然只有一字之差，卻反映了國家從頂層設計上對社會治理的主體、對象、方式進行理念和制度上的重新布局。2016年10月，習近平總書記在中共中央政治局第三十六次集體學習時強調“隨著互聯網特別是移動互聯網的發展，社會治理模式正在從單向管理轉向雙向互動，從線下轉向線上線下融合，從單純的政府監管向更加注重社會協同治理轉變”［3］。2017年，黨的十九大報告肯定了中國過去五年來的社會治理工作成效，同時把“加強和創新社會治理”作為新時代中國特色社會主義思想的重要內容，提出要“打造新時代共建共治共享的社會治理格局”［4］。

隨著信息技術的飛躍發展、各種自媒體渠道方興未艾，輿論生態發生巨大轉變。根據第41次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，“截至2017年12月，我國網民規模達7.72億，普及率達到55.8%，超過全球平均水平（51.7%）①第41次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》[EB/OL].(2018-3-5).http：//www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201803/t20180305_702 49.htm.?；ヂ摼W成為輿情爆發的重要聚集地，輿情傳播凸顯碎片化、多元化、實時化、數據化等特性。網絡輿情日益成為中國社會治理的重點、難點和熱點問題，而傳統的社會輿情治理方式日漸式微，給中國的社會治理體系帶來嚴峻挑戰。因此加強基于輿情的社會治理研究，剖析輿情與社會的內在關聯，探究新媒體環境下社會輿情治理的問題并提出解決之道，對于創新社會治理，加強輿情引導具有重要的參考意義。

一、輿情與社會治理的內在關聯

輿情是人類社會生活的重要產物，既是國家治理的關鍵對象，又是政府提升治理水平的有效手段。古代，“采詩觀風”“吏民上書”“明察暗訪”是統治者深入民間，體察社情民意的重要方式 。現代社會，政府更加重視輿情的收集與分析，將此作為治國理政、興國安邦的重要手段?，F代社會治理強調行動主體多元化、參與性，治理的雙向性，在協商合作基礎上共同解決問題。

（一）“多中心主體”的社會治理框架需要輿情主體的參與和支持

社會由不同利益訴求的群體構成，因此社會治理必須重視治理主體的多元化。社會治理的要義即由原來政府為主體的單中心管理格局向社會組織、社會公眾等普遍參與的多中心社會治理格局衍化，政府的權力被分解和下放，社會公眾成為治理的主體之一。美國學者理查德·C·博克斯（Richard C.Box）在《公民治理：引領21世紀的美國社區》一書中指出：21世紀的改革家倡導創建以公民為中心的社會治理結構［5］。

輿情是“在一定的歷史階段和社會空間內，社會民眾對與自身相關的各種公共事務所持有的多種情緒、意愿、態度、意見和要求的總和及其表現”［6］。由輿情的定義可知，輿情的主體是社會民眾，而社會民眾亦是社會治理的重要主體之一。其作為主體參與社會治理主要表現在：通過與政府的合作，分享公共管理權力，共同管理社會事務，實現由他治向自治的轉變，提升自我服務能力；作為政府合法權力的源泉之一，為政府合法性提供支持。治理是當代民主的實現方式，公民社會亦如政府，都是合法權利的源泉［7］。

（二）“合作協商”的社會治理方式需要官民輿論場雙向溝通交流

“合作協商”是實現社會治理的基本方式。隨著改革開放的不斷深化，社會治理面對的是一個社會高度異質化、利益高度分化的框架結構，不可避免存在各種的矛盾和問題［8］。社會治理多元的利益格局使原來的官方輿論獨白難以得到自覺的認同，強制性公共權力的解決方式顯得力不從心。要達成社會共識，唯有通過政府機構、社會團體、公眾等多元利益主體的協商溝通、互動交流，使各方都能夠自由表達利益訴求，然后在平衡妥協、協商一致的基礎上方能成行。

然而，當今中國，官方輿論場和民間輿論場之間卻存在諸多的隔閡甚至對立，雙方在理念認同、立場觀念、輿論陣地、表達語態等方面差異明顯。兩個輿論場的隔膜不利于政令暢通與社會治理，也不利于政府公信和官民互信。為了彌合兩者的罅隙，需要雙方加強輿論互動，平等對話，增進理解溝通。輿情是民意的反映，是公眾表達權的實現結果，是官方了解社情民意的窗口。通過輿情，官方輿論場可以與民間輿論場有效對接，進而以平等的姿態互動交流，用合作協商方式解決問題，消除矛盾，促進社會和諧穩定。

（三）輿情的信息監測和輔助決策功能是進行社會治理的必要條件

一是輿情監測功能為社會治理提供豐富的信息。信息猶如社會流動的血液，一個社會的良性運行離不開信息的通達。信息的通暢與供給水平很大程度上決定社會治理的成效。社會治理囊括社會生活的各個方面，關涉不同階層、地域、民族等群體的利益。而輿情主體來自多元，關注對象亦包羅萬象，相比于以往通過公文、內參等內部行政系統得到的信息，通過輿情搜集的信息更為全面、廣泛、直觀，尤其是網絡輿論場內匯聚了最為鮮活、最為原生態的民意，可謂是當今最大的民意信息倉庫。特別是新媒體傳播時代，數據技術催生的大數據輿情已成為現代社會治理的重要政治資源。

二是輿情有助于決策更加科學與透明。輿情中蘊含著民眾對政府的期盼，是社情民意的體現，反映著社會的熱點、難點、痛點。面對海量信息，有條不紊地、迅速地進行采集、梳理，準確排除虛假、扭曲、無效信息，有助于決策者掌握最全、最多、最真實的信息；能夠讓決策者在社會輿情發生時，掌握發生了什么、為什么發生、將會有什么影響，明白怎么辦更為科學；同時能夠幫助人們真實記錄歷史信息，發現歷史規律，總結歷史經驗，指導未來實踐，為公共決策把脈支招，促進社會治理更加科學與透明。

（四）輿情主體對國家權力的監督是實現善治的重要保障

1945年，毛澤東回應黃炎培如何跳出歷史興衰周期律問題時，即提出“這條新路，就是民主。只有人民監督政府，政府才不敢松懈。只有人人負責，才不會人亡政息”［9］。通過人民監督，優化社會權力結構，開辟權力制約的社會渠道，規范國家權力運行程序、提高國家權力運行效益，可以防止和糾正權力運行的偏誤和紊亂［10］。人民監督的途徑良多，不一而足，其中輿論監督以其廣泛性、多樣性、影響力等特點，成為新時期人民監督的重要形式。

傳統輿論監督以新聞輿論監督為主要形式，是通過大眾新聞媒體為介質進行的監督。社會公眾通過讀者來信、熱線電話等形式，使反映的問題上升為媒介議程，進而對政府機構或相關官員施加影響。然而，這種監督于廣大公眾的需求來說畢竟是有限的。社會公眾擁有的資源多寡決定社會制約權力的發揮［11］，新媒體的輿論監督極大擴展了社會公眾擁有的信息資源，人人都可以成為信息源、發射塔。以論壇、微博、微信等各種新媒體形式對國家公權力進行監督，通過倒逼機制促使政府朝著服務型和智慧型的方向發展，對防范公權腐敗、建構健康良性的社會具有強力作用。

二、新媒體環境下社會輿情治理面臨的問題

隨著“三微一端”、網絡直播、彈幕網站等新興媒體的發展與普及，我國現有的社會治理格局在與時俱進、不斷調試應變的同時，也因多年的管制慣性造成路徑依賴，傳統管制思維理念、方式方法積重難返，在新媒體環境下下仍難以完全適應等問題。

（一）新媒體環境下“全能型”思維遭遇挑戰

歷史上我國實行中央集權制度，由中央和地方各級、不同職能政府部門進行各項社會事務管理。新中國成立后，由于長期實行計劃經濟體制，國家功能統合社會功能，各級政府仍秉持全能政府理念，積極介入、管理社會事務，政府與社會的關系呈現“強政府—弱社會”的特征。隨著公民意識逐步覺醒和新媒體的飛速發展，“人人都有麥克風”成為時代新特征，現實官方主導的信訪制度、聽證制度等沒有充分發揮好傳達民意的功能，堵塞了利益表達的正常路徑，而開放、自由、便捷的互聯網迅速成為公眾話語表達和參與社會事務的重要平臺，社會力量日益彰顯。政府與社會的關系開始向“強政府—強社會”演變。社會治理理念的提出，走出政府單中心管制格局，走向以黨和政府為主導、各種社會力量合作共治幾成共識。然而理論上的共識卻遭遇現實“全能型政府”思維習慣的挑戰。原本輿情治理的主體既有各級政府管理部門，也包括網絡運營商、行業協會、社會公眾等社會力量，但在“全能型政府”思維作用下，我國政府對于社會治理習慣于大包大攬，造成公眾對于政府過度依賴，一旦出現無法解決的情況，政府公信力將面臨嚴重損傷。

（二）傳播生態日益復雜化，輿情治理更加困難

在大眾媒體時代，一對一的輿情傳播結構營造了相對純粹的輿論話語環境，作為輿情管理主導者的政府，只要牢牢掌握輿論話語權就可以將社會主流價值觀及意識形態注入，從而引導好社會輿論。而隨著新媒體時代來臨，每個公眾都能成為信息傳播源，社會輿情呈現網絡去中心化、多主體參與性以及匿名性等特點，造成信息發布的不可控性增加。傳播生態不確定性增加，加之各種敵對勢力、不法分子等煽動不明真相群眾制造混亂的事情時有發生。各種謠言叢生，讓本來復雜的輿論環境愈發多變詭譎，容易引發重大輿情危機，嚴重危害我國意識形態安全，使得社會輿情治理更為困難。傳統媒體的議程設置和輿論引導能力很大程度上遭到削弱，影響日漸式微，危及執政能力建設根基。輿情治理系統面臨兩大困境：一是新媒體環境下社會輿情如何傳播演化，如何及時把握輿情動態；二是如何構建網絡輿情的治理系統，包括輿情監測、研判、反饋、預測、應對系統，各參與主體如何產生互動。

（三）新媒體背景下傳統輿情導控方式滯后

新媒體時代，信息傳播速度迅速，傳播內容呈幾何數增長，輿情的生成演變呈現多樣化、復雜化。因此，輿情治理是一個系統化工程，不應只著眼于處理短期輿情危機，還應致力于長效機制建設。然而，不少地方政府部門在輿情應對和處理中，卻存在著如下問題：一是重社會風險控制，輕日常民生建設。有學者把社會風險控制的功能視為“滅火”，認為積極的社會治理應從改善社會民生入手，提升廣大群眾的幸福感和獲得感，這是讓老百姓“不上火”，是治理的根本。而“滅火”是消極的社會治理，屬于“末”［12］。二是重突發輿情的事后處置，輕事前預警和日常問政機制建設。輿情的事后控制雖然對于輿情緩解和消退有著積極的意義，但往往治標不治本，根本預防輿情在于事前的預警和日常問政。從日常的新聞發布制度、政府回應機制、輿情預警機制建設入手才能從根本上緩解輿情，避免輿情發生。三是部分地方政府過度強調維穩，把“維穩”作為社會治理的主要目標和核心訴求，大部分精力投入在輿情的管、控、防方面，缺乏長效機制的制度設計。

（四）輿情治理技術和手段滯后，無法滿足新媒體時代社會治理的需要

新媒體傳播時代，大數據的出現開啟了社會治理的新局面，雖大數據的易獲取性和強流動性加大了社會輿情導控難度，但大數據方法為深入挖掘網絡輿情、革新輿情監測和預警提供新的方法和視角。而現有的網絡輿情治理方式與手段顯然在海量的數據中捉襟見肘，不能適應新形勢的需要。一方面，輿情檢索主要依賴人工進行引擎搜索，且采集僅僅停留在網頁階段，無法做到較為隱秘的輿情信息的及時發現，給輿情的分析研判帶來源頭困難。目前，部分地區雖然依托信息采集分析技術，研發各種信息平臺，但都因缺乏統一標準，出現數據重復采集使用，數據挖掘程度低、數據不互通等問題，并未形成一套真正適合于自身的數據采集標準，嚴重影響輿情治理的水平與效率。另一方面，我國不少地區在輿情監測上嘗試運用智能分析技術，但具有較強功能的技術工具未普及，數據挖掘、語言處理等技術并沒有真正引入政府的網絡輿情監測系統，政府在對比、聚類、預測等方面的輿情分析能力受到影響，導致社會輿情信息的研判、預警方面流于形式，缺乏操作性和適應性。

三、創新社會治理，加強輿情引導的相關對策

隨著互聯網技術的日臻成熟，微博、微信、新聞客戶端等新興媒體的廣泛應用，輿情的數量、熱度不斷走高，給社會治理帶來嚴峻的挑戰。輿情治理作為社會治理系統的重要組成部分，探索社會治理與輿情引導的對策，提升社會輿情治理能力成為必由之路。

（一）切實踐行“共建共治共享”社會治理理念

新媒體的飛速發展改變了“強政府—弱社會”的關系格局，在新媒體構建的場域中，參與主體不囿于政府，還包括相互作用、多方互動的多元主體。在社會治理中政府的角色與定位也相應發生質的轉變。為適應時代潮流，黨的十九大明確提出要“打造新時代共建共治共享的社會治理格局”［4］。“共建共治共享”確定了主體資格，不僅需要黨的領導，政府負責，還依賴于公眾、機構團體、意見領袖等的參與，他們既是治理的主體，也是治理的對象。過去，我國政府習慣于采取管制型的思維來對待其他社會主體，甚至將社會治理理解成了治理社會，對各種社會機構的管理細致入微，致使社會組織和機構的活力缺失，自主能力受到嚴重制約。

新媒體時代，社會輿情事件頻發，輿情熱度和頻度不斷攀升。就輿情治理而言，輿情牽涉各個階層方方面面的社會主體，單靠政府自身難免力不從心，很難收到令人滿意的效果。對此，各級政府部門要摒棄全能型政府思路，吸納多元力量參與輿情監測、處置與修復的治理過程，發揮其積極能動性，促使輿情治理向社會自治方向轉化。輿情的生成演化是當事人、媒體、意見領袖、公眾、政府部門、社會組織、團體等多元力量共同作用于復雜信息系統的過程，因此注重對新媒體和傳統媒體機構的管理和引導，充分發揮社會組織、團體機構的在輿論處置上的潤滑調節作用，深度挖掘專家學者、意見領袖在輿論上的正面引導角色，大力提升公眾的媒介素養能力。

（二）加強社會輿情治理體系的創新與建設

一是建立完善的利益表達機制和社會沖突調解機制。新媒體引爆的輿情往往是現實社會的映射與反映，或因現實民眾的意愿、需求得不到滿足而選擇在網絡上爆料、宣泄，或輿情事件因契合現實社會民眾的心理、心態，從而在網絡空間如星星之火蔓延開來，成燎原之勢。因此完善利益表達機制和社會沖突調節機制勢在必行。健全人民代表大會、政協、信訪制度，吸收意見領袖等進入人大、政協或信訪等體制內系統，發揮其引導輿論的積極作用；完善新聞輿論監督和網絡監督機制，對公眾不理性的表達予以適度寬容，將其視為促進社會穩定的安全閥和政府施政的監督者。通過立法形式規范社會群體的利益表達，進一步明確公眾在具體場合的表達權利和要求；擴展決策聽證制度和政務公開制度，增加聽證人群的代表性，擴大政務公開的范圍，消除信息不對稱，使各社會群體都能夠平等參與政府決策。

二是健全輿情治理部門間的統籌協調機制。多年來，我國輿情治理領域多頭管理、九龍治水等問題時常為人所詬病。雖然目前我國在中央層面建立了中央網絡安全和信息化領導小組，對于改善多頭治理局面起到了一定的作用，但輿情治理還牽涉工信部、工商總局、公安部、文化部等相關部門。因此，對輿情系統的治理而言，其治理思路當然也不宜以局部的、分散的、片區化的理念來考量，而應“以子之矛攻子之盾”，采取系統化的思維進行輿情治理。需健全中央層面的輿情治理統籌協調機制，明確各部門的具體職責分工，最終形成各司其職、分工協作的管理體系，適應新媒體環境下提出的新要求。

三是健全跨地域、跨國界的輿情聯動機制。新媒體的發展促使輿情擴散范圍早已不再局限于一隅。部分全球性或全國性、跨地域輿情不但受眾關注度高，而且因波及面廣、危害也進一步增大，如以IS為典型的極端宗教、恐怖主義等組織在國際社交媒體上肆意傳播和擴散，挑戰現有以國界和地域為限的輿情治理體系?；诖?，建立區域間、全國性乃至全球性的社會輿情聯動機制也是必要的。中國與俄羅斯、日本、韓國、英國等簽署協議，推動網絡安全國際合作等，可謂先行嘗試，為我國輿情的跨區域和跨國界治理探索新路。未來需要進一步加強地域之間和國家的溝通協作，尤其是國家之間，由于意識形態、價值觀等的沖突，可以探索以企業作為先導的協作之路。

（三）綜合運用多種手段，多管齊下加強社會輿情治理

傳統媒體時代，政府部門往往通過封堵、過濾、刪除和關閉等方法應對輿情的管制思維模式，在新媒體環境下具有明顯的局限性和滯后性。對此，學界普遍認為，治理應超越簡單的“管控”思維，更多地采取柔性治理方式，綜合法律、道德、技術等手段開展輿情治理［13］。

首先是法律手段。輿情治理是社會治理的重要組成部分，有必要推進輿情治理的法制化進程，為社會創造一個和諧有序的輿論環境。國家已經高度重視，在這方面重拳出擊。2016年，國家相繼頒布《網絡安全法》《國家網絡空間安全戰略》等法律，不僅成為國內依法治網、化解網絡風險的重要利器，也為打造有序健康的全球網絡空間做出了巨大貢獻。

其次是道德自律手段。新媒體環境下輿情的管理是他律與自律的結合。自律方面，應賦予相關的行業協會如中國互聯網協會等更多的自主權利，加強其在互聯網世界的權威性，促使其積極制定更加可行的管理互聯網的行業規范和細則，切實履行其對互聯網的監管職責。除此，加強青少年媒介素養教育，積極推動互聯網法制和道德教育納入中小學日常教學內容，重視社會組織在提高全民網絡素養中的作用，鼓勵相關組織開展有利于普及互聯網知識和正確使用互聯網的公益活動，以提高社會各界對互聯網不良信息的辨識能力［14］。

再次是技術手段。2017年12月，習近平總書記在主持十九屆中央政治局第二次集體學習時強調，“要運用大數據提升國家治理現代化水平”［15］。隨著數據庫、云計算、人工智能、語義網和地理定位技術等網絡技術的進步，以及移動智能終端的不斷發展，大數據技術成為轉變治理思維、創新治理模式的拐點。一是推動大數據技術在網絡輿情監測、預警與引導方面的應用，優化數據采集技術，開發和建立社會輿情案例庫和數據庫，通過海量數據分析、整理不同類型輿情事件的規律和應對措施。二是繼續推進新媒體問政創新，加強中央機構、地方政府的政務微博、微信、客戶端建設，不斷鞏固官方輿論陣地，掌握輿論主動權和制高點。

（四）完善利益分配、平衡機制，促進民生建設

如何建立完善利益分配、平衡機制是實現良性社會治理的根本，這同時也是新媒體環境下科學進行輿情應對、危機處理的治本之策。因此，要從根本上消解負面輿情，最重要的是建立完善分配、平衡機制，促進現實民生建設。

一是建立完善利益分配、平衡機制，促進社會結構向橄欖形的穩定結構轉變。一個穩定的社會結構是由中產階級擔當社會支柱，上層和下層占比均不大的橄欖形社會結構。我國當前的現實情況是收入層面的中產階級加速崛起，但中產階級文化資本和社會資本與其經濟資本的匹配度不高，內部共識度低。同時，社會分化不斷加劇，貧富差距拉大，弱勢群體仍然占據相當大的比重，且弱勢心態彌漫。整體上，社會結構仍呈現“金字塔”型的非穩定的傳統結構，造成群體性事件屢屢發生、社會存在極大的安全隱患。對此，要繼續發揮收入分配、價格和權利分配機制的作用，通過財政、稅收、消費、教育、社會保障等手段，逐步形成較為公平合理的橄欖形現代社會階層結構。還需利用媒體宣傳，組織社會活動、團體等手段，促進社會中層在形成社會性共意、文化共識，發揮社會團結穩定方面做出貢獻。

二是加強民生建設，提升社會成員幸福感。目前我國的綜合國力已經上升為世界第二，經濟每年基本保持在7.0%左右的增速，社會各方面相較以前有了極大的改善，國富的目標已經得到一定程度的實現，但很大部分民眾卻未能充分感受到這一巨大的變遷。相反，公眾的被剝奪感、不公平感卻有所增加，這種心態是導致不少負面輿情愈演愈烈的深層原因。從社會治理的角度而言，輿情處置的治本之策是促進民生建設，增加民生福利，使社會由無感增長向有感發展轉變，讓百姓尤其是低收入群體和弱勢群體得到切切實實的實惠，從公共決策、勞動就業、社會保障、輿論環境等各方面切實提高公眾的幸福感、獲得感。

［1］陳振明.公共管理學［M］.北京： 中國人民大學出版社，2005：77-80．

［2］江必新.以黨的十九大精神為指導 加強和創新社會治理［J］.國家行政學院學報，2018（1）：23-29.

［3］加快推進網絡信息技術自主創新朝著建設網絡強國目標不懈努力［N］.人民日報，2016-10-10（01）.

［4］習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告［N］.人民日報，2017-10-28（01）.

［5］理查德·C.博克斯．公民治理：引領21世紀的美國社區［M］.孫柏瑛，等譯.北京：中國人民大學出版社，2013：25.

［6］劉毅.網絡輿情研究概論［M］.天津：天津人民出版社，2007：52.

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［9］黃炎培.八十年來［M］.北京：文史資料出版社，1982：148-149.

［10］汪進元，張艷.論社會制約權力——權力制約的再思考［J］.法商研究，2004（4）：84-90.

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［14］黃楚新.我國網絡行業管理存在的問題及對策［J］.前線，2014（12）：48-50.

［15］新華社.習近平在中共中央政治局第二次集體學習時強調審時度勢精心謀劃超前布局力爭主動 實施國家大數據戰略加快建設數字中國［N］.人民日報，2017-12-10（01）.