我國社區居民自治制度淺析

山東沂蒙山律師事務所

正文：

前 言

民主是一個國家、民族存在之義。隨著人類社會高度發展，民主之意義不僅是一種理想，更是踐行人類發展本質的前行方向。建設中國社會主義的根本之一便是實現社會主義民主。社會主義民主的建立需從兩方面著手：一方面國家權力的行駛和制約方式；另一方面則是基層民主的普及程度。基層民主實現的核心是構建完善的社區居民自治制度。不同于國外社區自治組織，我國的社區居民自治是一種實現參與國家管理，實行自己民主權利的方式之一。帶有明顯的中國式特色。

從建國之初的“保甲”制，經過數十年發展，我國已經初步建立起一整套社區居民自主體系，并有社區居民自治條例作為依據和保障。其組織體系，權利運行方式，自治內容也趨于成熟穩定。對社會主義民主在民眾中的傳播與推行起了十分重要的的作用。但是相對于國外社區自治組織的發展水平來講，我國的社區自治還處于起步階段，在實際生活中依然存在很多問題。如政府行政管理與社區自治沖突，社區居民委員會權力范圍不明確，居民參與度偏低等等。這些問題都阻礙著居民自治的成熟。一些地區也嘗試著通過組織體系的創新來解決痹癥頑疾。沈陽市曾建立社區建設領導小組，專門研究解決居委會事權不一，權力不明確的問題。提出成立社區成員代表大會，議行分離，使居民真正的行駛自己的民主權利，管理社區事務。居委會也真正變成對居民負責，為居民辦事的自治組織，大大消除了其行政化，職權化的烙印。除此之外，全國許多地區也針對自身區域特點，進行了一系列的探索改革試驗。

政府機關的改革舉措不僅是有利于居民自治組織行使的發展，其根本目的在于完善居民自治制度。制度的建立需要各個方面的努力，不只是組織形式這單一方面，居民的參與程度，權利的行使劃分，行政命令與自治管理的沖突都需要進行不斷地改良創新。而現有的自治體系遠遠達不到社區居民自治要求，現實中的權力沖突是制約居民自治發展完善的根本。實現社會主義基層民主不只能寄希望于表面的零敲碎打，更關鍵的是整個制度體系的改革和創新。

一、社區居民自治概述

（一）社區居民自治概念

“社區”最早是由德國社會學家滕尼斯在1887年在其論著《社區與社會》提出的，他對于社區的定義為由同質人口組成的，關系親密，守望相助，疾病相扶，富有人情味的社會群體1。

相比于今天社會學家對于社區的定義，滕尼斯的社區更偏向于人與人之間的社會聯系，而忽略了地域性。而“社區”一詞自20世紀30年代經我國社會學家翻譯為中文以來，就帶有很強的地域劃分性。這為我們理解社區居民自治這一概念提供了理論基礎。

國外社會學家認為居民自治是一種社會學現象，是人類經過漫長的群居生活逐步進化演變而來的，更傾向于其社會性和自然性。而在我國它不僅指的是一種社會現象，也是一種制度的代名詞，同時具備社會學和政治學的意義。從社會學角度看，它指的是生活在特定區域的社會群體依據全體人員意愿，共同管理，共同服務。體現了社區概念的地域性和主體性。另一方面，根據我國《憲法》規定，社區居民自治是社區居民直接行使自己的民主權利，依法管理自我事務的一種法定形式。由此看出社區居民自治在我國不僅是一種社會學現象，更是一種人民實現民主權利的基層政治制度。

（二） 基層自治在我國的發展

社區一詞被引入中國雖然早在20世紀30年代，但是社區居民自治作為主要的基層管理方式只有20年的時間。新中國成立的70年時間里，中國的基層自治模式經歷了4各階段：

1、建國前的保甲制

1932年8月國民黨通知當局，在河南、湖北、安徽三省頒布《各縣編查保甲戶條例》，從而確立了保甲制。保甲制與建國后的管理制度相比，依然帶有很濃重的家族性和倫理性。它以戶為單位，十戶為一甲，十甲為一保，層層負責，級級連帶。當時中國尚處于動亂年代，類似封建社會的服役制度，每一甲都負有出兵役，出徭役的任務，同時保長和甲長只對上級負責。這種社會管理方式完全忽略了民眾的訴求和需要，只是國民黨政府高壓統治人民的手段，行政命令完全取代了居民的自治性。

2、建國初期單位制為主，街居制補充

20世紀50年代，新中國剛剛成立，此時的國家任務是快速恢復戰時被破壞的工農商業，發展經濟，一切的經濟制度和社會制度都要為經濟工作服務。在這一背景下，“單位制”就應運而生了。根據文獻資料，在當時黨內的主要聲音是“單位辦社會”，顧名思義就是將民眾的生產生活全部納入企業、工廠、機關、學校之中，每一個工作單位都形成一個獨立的“小社會”。員工及其家屬無論工作還是生活，全部隸屬單位管轄，行政命令依然作為日常管理居民的主導方式。

隨著經濟發展和人口政策的變化，每一個工作單位下屬的居民人口有了幾何倍數的增長，如果只依靠單位管理已經遠遠不能滿足國家管理社會的需要，因此街居制作為單位制的補充出現了。雖然街居制是單位制的補充制度，但是它并不是依附于單位制的。大體來說分為兩個層面，較低的層面是以街道為單位成立聯防隊，居民委員會等基層防護和自治組織。值得注意的是雖然當時的中國還沒有社區的概念，但是居委會作為一種基層自治組織已經登上了歷史的舞臺。較高一級的是在政府以下設立派出機構，如區公所，街道辦事處等，它們的功能與工作單位相仿，依然是領導和指示基層組織的工作，文化和生活方向。

雖然無論是單位制還是街居制依然擺脫不了行政主導，居民意愿為輔的模式，但是與建國前的保甲制相比，城市居民已經有了很大的自主管理權利，也有一些學者認為20世紀50年代是居民自治的黃金年代。

3、大躍進和文革時期的扭曲發展

20世紀50年代后期至70年代中期，中國經歷了大躍進和文化大革命，在建國初期確立的單位制和街居制受到了極大地沖擊。因為領導人的錯誤決策和急于求成，整個中國社會在20世紀60年代初進入了大煉鋼鐵，超英趕美的畸形發展道路上。黨政合一的人民公社取代了居委會成為了主要的基層組織。居民在人民公社中吃大鍋飯，喪失了自我需求，日常生活完全同質化，行政化。此時的居民不再享有自治權利，而是一切行動聽從于政府的行政命令，相比于之前這是一種嚴重的倒退。進入文化大革命時期后，基層自治更是完全癱瘓了。取而代之的是革委會一類的政治運動單位。政治活動取代了正常的生產和文化生活，國家經濟遭受到了巨大損失。

4、社區居民自治的探索和建立

文化大革命結束后，社會逐步走入正軌。1980年中央頒布了新的城市居委會組織管理辦法。同時街道辦事處也作為一種主要的基層管理組織在全國各地建立。隨著改革開放的發展，居委會這個50年代中期提出的概念已經不能滿足居民日常管理的需要，1991年社區正式作為獨立的居民自治單位進入人們的視野。1999年中央確定了北京、上海、沈陽等26個城市作為試點試驗區，進行社區居民自治探索。自2000年起，社區作為獨立的基層自治組織逐漸推廣到全國2。

回顧我國20世紀初期至今的基層管理模式，不同時期的不同辦法都有其鮮明的時代特性。無論是保甲制還是如今的社區自治，其出現的根本原因還是以經濟發展水平作為基礎。一個國家的經濟發展水平決定了人們對于民主的渴求程度，當溫飽不再是生活的首要目的時，居民意識到如何行使自己的民主權利，自我管理自身生活事務才是社會的本質。社區成為新的自治組織單位并不是領導人高瞻遠矚或是國外經驗的拿來主義，而是社會追求民主過程中必然形成的。上文分析我國基層組織的發展過程，無疑驗證了這一結論。

二、社區居民自治的制度

（一）社區的行政地位

理解社區居民自治的運行體系，首先我們要認識社區——這一新興居民自治單位處于一個怎樣的行政地位。相比于國外社區，我國對于社區的定義偏帶有行政性。國外社區通常以街區或住宅區為劃分標準，社區的地域性決定了其大小空間和居民人數，這里的社區更像是自然村落，人為劃分的痕跡很輕，劃分標準也各有不同。而我國的社區雖然也并無嚴苛的劃分標準，但是一個社區的建立依然參照其所在行政區和街道辦事處的行政區域范圍。大致來說一個社區的大小應該是高于居委會，低于街道辦事處。由此可以看出我國社區雖然是居民自治組織，但是依然帶有行政區劃的痕跡。

社區的自治性和行政性，使得社區居民在進行自我管理時不像國外社區有完全的自主性，政府的行政命令依然影響社區自治活動。這也為社區居民自治與政府行政管理沖突埋下了伏筆。

（二）社區居民的自治內容

社區居民自治歸根結底是居民能夠自主的不受任何阻礙的行使民主權利，這是居民能夠自主管理，民主決策的根本前提。根據《憲法》內容，公民具有選舉、監督等權利。而選舉權、監督權只是概括性的規定，具體到現實社會中或者說社區自治中，可以演變出更多的權利內容：

1、選舉權

選舉權是一個公民最基本的政治權利，也是最直接表現民主的權利。這里的選舉不僅指選舉人大代表，也包括選舉居民委員會，居民監督委員會成員等。居民委員會關系到居民日常生活，過去居委會工作人員多數由街道辦事處或區政府任命指派，工作性質近似于政府工作人員。如今的居委會全部是居民或居民代表直接選舉組成，對居民負責，成為名副其實的基層自治組織。

2、自主決策和民主管理

隨著生活水平提高，居民對居住環境的要求也越來越高，過去政府統一規劃，依靠行政指令來管理居民的方式已經不能滿足社區居民的獨立要求。居民通過社區居民大會等形式來共同商議自己社區的生活問題，自主決策的內容很寬泛，例如選擇物業公司，小區環境改造，停車位的規劃等等。另外，現階段的居委會雖然是由居民直接選舉產生，但因此特殊地位還是需要接受上級政府單位的指示，當行政指令和自主決策沖突時，居委會征求居民意見，聽取建議是民主管理的重要表現之一。例如近日濟南市某社區根據區政府下達的文件進行社區路面整治，重新劃分停車位。該社區居委會在施工前5天召開施工方案聽證會，與居民一道協商施工范圍，施工時間等具體問題，并將居民的意見及時反饋到區政府。區政府聽取意見后，重新規劃了施工方案。這其實就是自主決策、民主管理的典型案例。

3、民主監督

除了選舉和決策外，居民另一重要的權利就是監督權。居委會是執行辦事機構，它的權力是居民授予的，監督居委會日常工作也是居民進行社區自治的重要方式。監督工作的主要形式分為政務公開和民主測評。政務公開讓居委會的各項舉措透明化，居民能夠實時了解居委會的管理內容。民主測評則對居委會階段性工作進行評估，提高居委會的工作效率，使居委會更好的對居民負責，為居民服務。

（三）社區自治的組織形式

自1999年我國進行社區居民自治試驗以來，北京、上海、沈陽等城市都根據自己地域特點進行了一系列的社區建設探索。其中最主要的就是社區的組織形式建設。由于我國的社區居民自治還處于試驗階段，因此全國并沒有一個統一的組織形式規定，各城市因地制宜，設計并建立了不同的社區組織。接來下我們以上海、沈陽和濟南為例，分析社區自治的組織形式現狀：

1、上海市浦東區的三維構架模式

上海浦東區作為第一批全國試點區，經過長時間的摸索，確立了一種社區黨支部-居民委員會-社區工作者的組織架構3。與之前相比，黨支部作為社區自治工作的核心不再與居委會混淆在一起，出現“黨政不分離”的情況。社區黨支部的主要職責就是指導和帶領居民進行自治工作。居民委員會則是完全的辦事服務機構，負責組織居民大會，居民選舉，為居民進行公共服務，解決居民出現的實際問題。居民委員會聽從社區黨支部的領導，大大提高了辦事效率。而社區工作者則是連接社區和政府的橋梁。上文介紹過我國社區依然帶有行政性，需要聽從政府或派出單位的指令，因此如何避免居民委員會在行政指示和居民自治要求之間舉棋不定就成了不得不解決的問題。浦東區設立社會工作者就是為了調和這一矛盾，通過專業的基層工作人員傳達居民意愿、回饋政府意見，使得居委會能夠最大限度的平衡兩者，提高工作水平。

2、沈陽的四維組織模式

沈陽地處東北老工業基地，社區居民大部分都是原來國有企業職工，之前的“單位制”和“街區制”對居民影響很深，因此沈陽市為了平穩的進行社區改造，設計了社區黨組織-社區成員大會-社區居民委員會-社區協商居民委員會的四維組織模式。與上海市浦東區相仿，社區黨組織是社區居民自治的帶頭人，對社區自治工作出現的新問題提出解決思路，領到居民開展自治活動。社區成員大會是社區的核心組織，也是社區的最高權力機構。居民通過社區居民大會反映和討論日常問題，確定解決辦法。居民委員會則是隸屬于居民大會的辦事機構，由居民大會每三年選舉產生，具體處理社區問題，提供社區服務。除社區成員大會之外，社區協商居民委員會也是居民監督居委會工作的基層組織。因為社區成員大會召開的間期長、成本大，社區協商居民委員會的成立旨在成員大會未召開時監督居委會的各項工作，對日常突發的新問題及時商議，及時解決，大大提高了社區服務居民的效率。

3、濟南的兩級三層模式

濟南的社區居民自治組織模式是以社區成員大會為社區的最高權力機構，居委會是社區的辦事機構。但是居委會下分有居民議事監督層和居民執行層。這種兩級三層的組織結構，相比上海和沈陽，大大縮減了組織規模，提高了居民意愿的實現效率。值得注意的是居委會下設的居民議事監督層模仿人大常務委員會的設立形式，通常由4-9人組成，成員都是由居民選舉產生，既是居委會辦事人員也是居民的傳聲筒。這種形式看似又回到了“議政不分”的老路4，仔細分析不難看出，居民議事監督層是由居民選出委派的，而過去的居委會人員大多是政府指派或專門的基層工作人員，他們對社區情況了解不深，對社區工作也缺乏熱情，很容易跟著政府的指示辦事，忽略了居民的意愿。如今的居民議事層是居民選出，是土生土長的居民代表，他們不僅有豐富基層工作經驗也有極大的工作熱情，這就大大提高了居委會為居民辦事服務的效率和水平。

不同城市對于社區組織形式的設立不盡相同，隨著城市建設和經濟水平的發展，很多新組織新模式還在不斷地涌現出來，在此不能一一的進行分析介紹。以上三個城市基本上代表了我國現有的社區自治的組織形式結構，其基本構架是黨組織領導開展社區工作，社區成員大會是最高的權力機構，居委會由過去的議政結合改變為現在的執行機構。這種三級管理模式被大多城市所應用，與過去的“單位制”比較，居民有了很大的自主權，社區管理民主化日趨明顯，這是我國社區改造的成果。但是由于社區居民自治尚處于摸索階段，政府介入痕跡還是很重，自治活動在實際開展過程中依然問題很多，居民自治管理和政府行政管理沖突矛盾也十分尖銳。

三、社區居民自治的問題

經過近20年的探索，我國的社區居民自治建設已經取得了一定的成果，很多城市建立起了一套相對完善的制度體系。但是與國外社區自治程度相比，我國還有不小的差距。很多根本性的問題還沒有得以結局。下文主要分析當前存在的問題。

（一）政府干涉力度過大

社區居民自治建設處在剛剛發展階段，政府的管理觀念、管理模式依然停留在過去。西方國家的社區建設是民間發起，居民主導，由于我國國情的不同，政府一直是社區自治建設的主導，行政命令依然是現階段社區工作的主要管理手段。

例如哈爾濱南崗社區，社區的組織建設、居民自治方式甚至是居民大會的召開都需要政府的參與。一位當地居民表示，居民大會是街道辦組織的，每半年舉行一次。大會內容是學習沈陽市關于社區建設的指導意見。參會的居民也不是居民代表或戶代表，而是居委會事先通知的退休干部和社區工作者。會上有的居民想要發言表達對社區工作的意見，居委會主任立刻制止，并在事后進行批評教育。

雖然社區居民自治的完善需要政府的指導和幫助，但是依靠行政手段建立社區的方法完全違背了居民自治的意義。居民喪失了主動參與社區管理的積極性，即使建立起完善的社區組織，依然只是換湯不換藥，徒有其表而已。

（二）基層自治組織性質職能不明確

除政府行政干預強度大以外，居委會的性質職能不明確也是影響社區居民自治發展的主要問題之一?！毒用裎瘑T會組織法》規定：居民委員會是基層自治組織。它的主要任務是辦理本居住區居民的公共事務和公益事業；調解民間糾紛；協助維護社會治安；協助人民政府或者其它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等項工作；向人民政府或者其它的派出機關反映居民的意見、要求和提出建議等5。

居委會設立的目的旨在，負責傳達政府行政指示，反映居民實際問題，成為政府和社區居民之間的溝通橋梁。但是在現實生活中，居委會的性質和職能卻發生了很大的變化，忽略居民意見和建議，只按照上級政府的行政命令管理社區事務，實際上變成了基層政府單位。這種變化不僅違背居委會設立的初衷，也極大傷害了居民自治權利的行使，給居民生活帶了諸多不便。

濟南市和平社區的杜先生前不久將自己一套門頭房出租，租戶是一家食品零售公司。在協助租戶辦理營業執照時，被告知居民用房用作商用需要單元內所有住戶的書面同意和居委會的簽章。杜先生得到鄰居們的同意書后找到居委會，居委會則認為一旦食品加工出現問題，會影響優秀社區的評定，需要工商局的書面意見書，否則拒絕杜先生的申請。而工商局給杜先生的回復是不需要此文件依然可以獲得居委會的同意。就這樣杜先生前后跑了十幾個工作日，最終因為居委會拒絕申請，而賠償了租戶的違約金。杜先生認為居委會完全違背了為居民服務的職責，一怒之下將其告上法庭。

按照法律規定，居民在得到同樓住戶同意后，可以將住房進行商業出租，居委會有義務協助辦理有關手續。但就是這么簡單的事情，卻變成了一件麻煩事。其實這樣的案例在我們日常生活中并不少見，本來為居民解決困難的居委會變成了制造困難的單位，究其原因是因為居委會行政化，負責人們不求有功，但求無錯。在居民和政績之間毅然的選擇了后者。

（三）居民自治參與程度低

長久以來，我國基層管理的方式一直是行政主導，居民只能被動的接受管理，忽略了自身需要的訴求。當政府放開權限，給予居民自主權時，我們卻發現居民主動參與社區管理的熱情并不高漲，很多居民選擇放棄權利，繼續聽從居委會的安排。出現這種情況的原因是居民參與管理時受到了諸多限制：

1、居民參與方式被動

社區居民自治的本質意義在于居民自主決策，自主管理。當居民真正認為社區公共事務關乎自己利益時，才會主動參與其中。但我們在現實過程中發現一部分居民并沒有這種意識，他們認為參加社區會議，討論公共事務是一種義務，只是被動的配合。例如青島某社區的劉女士，居委會通知她參加社區綠化改造聽證會。因為工作原因，她竟然讓年僅13歲的兒子代其參加，對于會議的內容和結果，直到綠化改造工作結束她都一無所知。還表示這種會議純粹走個過場，完全沒有意義。我相信杜女士絕非個例，大多數居民也是抱有這樣的心態參與社區管理的。

2、居民參與管理事務的層級低

居民參與管理的公共事務的層次決定了其自治水平，參與事務層級越高、決策性越強，表明居民自主權利越大?，F階段居民參與的社區事務多屬于執行性事務，如衛生環境保護、文體活動等。決策性權力絕大部分還是掌握在街道辦事處或居委會手中，大大影響了居民參與自治活動的熱情。

3、居民參與管理事務的影響低

據有關學者對北京市居民參與社區決策情況的調查，有10%的居民認為自己向居委會反映問題時，居委會常常不予理睬；另有22.4%的人認為，居委會對待自己的態度是搪塞敷衍。這些事數據表明當居民主動參與管理社區時，自己的建議很少被予以重視，久而久之，居民喪失了對社區事務管理的積極性。還有部分居民表示，社區召開聽證會，除通報工作內容外，幾乎不接受居民的意見，聽證會變成了通氣會。這些現象都說明我國居民參與社區自治的水平還處于一個較低的階段。

四、社區居民自治發展方向

（一）政府轉變管理模式

社區居民自治的核心在于自治，自治的前提是擁有自主決策，自我管理的權利。經過近20年的社區改造，基層工作者已經具備相應的工作素質和能力，可以較好的完成社區建設任務；居民也在改造構成中，逐步擁有了自我管理的意識。政府在接下來的社區建設過程中，我認為需要作出以下的改變：

1、明確社區地位，重視社區工作

社區居民自治是公民行使自身權利的重要途徑，也是制約政府、監督政府的方式之一。居民自治的性質決定了它和政府是并列存在的獨立組織。獨立并不意味著社區脫離于政府之外，自成體系，而是表示社區自治和政府是管理社會公共事務的兩種方式，互相補充。因此政府應該重視社區的地位，用宏觀性的溫和手段取代過去強制性的行政命令，充分尊重社區的日常工作。居民是社區自治的主體，自我管理過程中為了滿足自身利益和需求，創造出新的制度或組織形式，在不違反法律法規的前提下，政府應該鼓勵和支持。政府只有認識到了社區居民自治的重要性，才會從根本上改變過去的管理辦法。

2、轉變管理觀念

任何工作方式的改變首先做到的是觀念的轉換，政府只有從根本上轉變過去家長式的管理觀念，才能在具體的工作中作出恰當的改革措施。隨著市場經濟的發展，政府在經濟領域和社會領域中的管理作用逐漸弱化，人們不再需要一個集所有權力于一身的“大政府”，而是更希望政府放權于社會，允許市場或者公民自我管理和調節。

在這種時代背景下，政府對待社區居民自治的態度不應是之前的事事管、事事抓，而應該更多的依靠基層自治組織去管理社區，依靠居民自身去解決基層矛盾。我們不能否認現階段的社區居民自治無論在組織形式還是在運行模式上都存在很多問題，需要政府指導社區進行進一步的建設。相比于社區，政府能夠更好地從全局出發，全面的去發現問題，解決問題。這是政府的優勢所在。但是不同社區有不同的具體問題，政府很難逐一提出解決方案，這又需要基層組織作出努力。綜合兩方面看，政府在接下來的工作中，要著眼于指導，突出“導”的作用，把握好“導”和“管”的界限，轉變過去大事小事一起管的觀念。

3、明確政府和居委會的職能界限

居委會是基層居民自治組織，屬于居民自己選舉的自我管理組織，并不隸屬于我國政府的行政單位之列。但在實際工作中，政府通過行政命令或行政指導的方式，領導居委會開展工作，使得居委會失去了法律規定的自主性，被動成為政府的附屬單位。要想改變現在這種情況，必須明確政府和居委會各自的職能范圍，政府將更多基層管理權力下放給居委會，幫助居委會更好地開展社區自治工作。

明確政府和居委會的權能界限，首先要授予居委會自主管理的權力，包括自治權，監督權，協助管理權等。政府尊重居委會對社區事務的管理意見，杜絕朝令夕改，保證居委會的管理權威。其次明確政府和居委會的權力范圍邊界。社會公共事務復雜繁瑣，不可能將每一項事務都具體的劃分到位，我認為劃分兩者的權力邊界應該參考公共事務的影響范圍。政府管理著整個社會，需要利用龐大的公共資源來服務大眾；而居委會只是居民自我管理的組織，它所作出的管理行為只對社區甚至更小范圍的人起作用，所需要的資源也很少。所以當公共事務的影響超出了社區范圍，自然屬于政府管轄，反之則是屬于居委會。最后確保居委會的人員自主任命。居委會是居民直接選舉產生，人員組成得到了大多數居民的認可，他們的工作也在居民的監督下進行。政府應該尊重居委會的人員任命，尊重居民的選擇。對于當選的居委會成員可以進行基層工作的培訓和教育，但不可以直接決定成員組成。

（二）完善居民自治參與體系

居民是社區的主人，自治的主體。任何組織形式，管理方法都是為了輔助居民更好的進行社區自治，完善居民參與自治體系才是社區自治的動力源泉。

1、提高居民的參與積極性

居民參加社區管理的積極性不高是因為居民缺乏參與的動機，很多居民認為社區公共事務與自己毫無關聯，社區對于他們來說只是一個地域符號，沒有歸屬感。而缺乏的這種動機就是利益，當居民意識到社區事務關系到自身利益時，社區自然而然變成了生活的重要組成部分。因此提高社區和居民的利益聯系是提高居民參與熱情的關鍵。

居民的利益有很多種，如生活利益、經濟利益、福利利益等。對比建國初期的“單位制”管理模式，當時居民對單位的依存度很高，原因就是居民的勞動收入、子女入學、社會福利都以單位為中心，居民的歸屬感強。我們可以仿照過去的“單位制”，將社會福利、兒童入學等那納入社區統籌之中，以社區為基點聚攏居民，使居民和社區的利益聯系緊密，增強歸屬感。從而提高居民的參與熱情。

2、提高居民自治的參與深度和影響

居民自治的參與深度是居民自治的成熟標志，居民參與管理的公共事務決策性越強，參與深度就越深，社區居民自治表現的就越成熟。同時，居民自治的參與深度也決定了其對社區影響力的大小。

提高居民自治的參與深度首先要確立居民自治的主體地位，明確居民和居委會之間的關系。居委會是居民直接選舉產生的基層自治組織，代表居民利益，對居民負責。居委會的性質決定了居民是社區自治的主體，居委會是具體執行居民意志的辦事機構。居民和居委會在處理社區事務時都要明確彼此關系，召開居民成員大會，對社區公共事務進行階段性的討論和決策，轉變現階段居委會主導、居民服從的畸形局面。

培養居民自治意識，提高居民素質，讓居民認識到管理社區是每一個社區成員應有的權利。社區居民監督居委會日常工作，不再被動接受居委會管理，要求居委會政務公開，實時接收居民的問詢和質疑。對居委會工作進行階段測評，忽略居民要求，拒絕居民監督的工作人員不再擔任居委會成員。突出居民在社區自治管理中的主導地位，轉變居委會工作模式，樹立居民的自治權威，從而提高居民參與自治的深度和影響力。

3、增強社區和政府聯系，培養社區工作者

我國社區居民自治建設還處在發展階段，居民在管理社區公共事務上缺失經驗，造成了居委會在自治工作依然是主導地位的局面。當居民自治管理的方法和內容與政府政策發生沖突時，很難尋找中間人進行調和和梳理。增強社區與政府的工作聯系也是完善社區居民自治制度的方法之一。

現階段社區與政府的工作聯系多依靠居委會進行上傳下達，傳統的居委會模式由于受到歷史因素和行政命令的影響，很難將居民的管理要求傳達給政府部門，而對于政府的行政命令與社區實際情況不適應的情況又直接聽命于上級領導部門，使得居民和政府之間存在著諸多矛盾。因此培養專門的社區工作者可以緩解這一問題。社區工作者不一定是隸屬于居委會的工作人員，可以由居民選出，專門了解社區的實際情況并根據政府要求靈活的處理社區事務。針對一些社區沒有具備相關能力的情況，也可以由居委會或者政府部門定期培訓，培訓期滿后再處理社區事務。

社區工作者不隸屬于行政系統，不存在工作評級和考量，他的工作只對社區居民負責。同時他本身就屬于社區居民，社區事務與其息息相關，擁有極大的工作熱情去處理社區事務。社區工作者的存在可以解決當前居委會主導，社區與政府矛盾突出的現狀，結合政府的行政命令和社區居民意愿，用相對合理的方式解決社區公共事務。

（三）建立社區居民自治制度法律體系

居民自治的組織形式、參與方式和監督模式都沒有一個統一的規范標準，很多城市的居民自治工作混亂無序，缺少參照。因為缺少相應的法律約束，一些社區出現了社區自治倒退和激進的現象。有的地區，政府換湯不換藥，走形式主義，居民成員大會成了擺設；還有的地區，社區居民自治演變成了群眾運動，和政府發生矛盾，沖擊政府機關。這些問題都需要立法來解決。

《憲法》和《居民委員會組織法》是當前社區居民自治制度建設所依據的兩部法律，無論是內容的深度還是涉及的廣度都不能滿足現在制度建設。由于沒有完善的法律體系作為支撐，居民在社區管理過程中很容易超越權限造成與政府的矛盾。中央立法機構應該從社區組織結構、管理方式、基層組織職能內容等多方面入手，確立一套完善的法律體系。

社區居民需要參照法律來進行自治活動，明確自己的權利和義務，同時政府也要根據法律規范自己的行政行為，避免官僚主義和形式主義的出現。因為各地的經濟發展水平和居民素質不同，法律規定只能從全局統一的進行規范，對于一些地域性問題不能詳細的闡述和解決。因此除了完善法律體系以外，各省市立法機關應該結合當地的地域特點，在不違反法律規定的前提下，出臺相應的行政條例和管理辦法，具體問題具體分析，真正的建立起適合當地的自治制度。

另外社區內部的自治管理章程也是對自治制度一種自下而上的補充，居民內部討論訂立的社區管理章程是最符合社區現狀和發展方向的行為規范。政府對待社區章程應該保持鼓勵和支持的態度，在法律和條例的大框架下，給于社區一定的法律指導，幫助居民完善章程內容。社區居民自治制度的建立需要這種自上而下的完善的制度體系，無論從宏觀還是微觀層面都能保證有法可依，有法必依。

結束語

社區居民自治是社會主義民主建設環節中的重要組成部分，我國是社會主義國家，更應該重視基層民主。本文分析了社區民主自治在我國的發展，運行方式以及出現的一些問題，也表達了對社區居民自治建設的一些建議。完善居民自治制度，不僅需要改革創新組織體系，還需要理清政府和自治組織之間的關系，提高居民的參與熱情。同時制度的革新需要法律作為保障，只有標本兼治，才能完成社區居民自治的建設目標。

注釋：

1 鄧泉國：《中國城市社區居民自治》，遼寧人民出版社2002年版，第3頁

2 鄧泉國：《中國城市社區居民自治》，遼寧人民出版社2002年版，第24頁

3 鄧泉國：《中國城市社區居民自治》，遼寧人民出版社2002年版，第45頁

4 唐忠新：《中國城市社區建設概論》，天津出版社2000年版，第244頁

5 《居民委員會組織法》第2條