城市改造與更新模式研究

何安琪 利昭德 何依倩

1.中鐵咨詢集團北京建筑規劃設計有限公司海南分公司 海南 ?？?570100

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3.永業行規劃勘測設計研究（海南）有限公司 海南 ?？?570100

正文：

一、序言

隨著城市化進程加快,城市規模不斷擴大，舊城區、城中村、老工業企業、軍用土地位于城市中心區域，生產區和生活區混雜交錯,居民住宅小區逐步毗鄰工業園區,中心城區土地利用率低，城市規劃對城市用地布局做出新的調整，城市更新的方式方法已成為熱點問題。經過對杭州、蘇州、廣州、廈門訪談和調研，結合海南當地情況，比較分析城市更新的政策制度、經驗做法，分析其利弊，補充完善現有政策體系。

二、城市更新模式

通過訪談調研，總結各地的經驗做法，舊城區、城中村、老街區、工業企業和軍隊用地分別采取政府收儲、老街就地改造、工業用地退二進三和軍地土地置換四種方式。

1、政府談判收儲方式

市區范圍內的舊城區、城中村以及城市規劃調整需要收儲的企業用地，主要采用政府收儲的方式。政府收儲方式是指國家土地儲備機構對流入土地市場的土地使用權進行優先購買，通過土地整理后再進行招拍掛的過程。

典型案例：杭州市在運河新城征遷拆遷工作中采取“評估+談判”方式實現搬遷補償，市工業企業搬遷工作領導小組辦公室委托有相應資質的社會中介機構，按國家有關規定進行評估，工作領導小組辦公室在不低于評估價格的基礎上與企業談判協商最終的搬遷資金，企業搬遷后，原工業用地由政府收回。

政府收儲模式的優點是：1.政府能夠通過土地收儲和供應直接控制土地市場供應量，有利于保障土地供應的穩定性；2.政府實施土地收儲及招拍掛，增加財政收入，改善民生及基礎設施建設。

政府收儲模式的缺點是:1.土地收儲需要大量資金，政府需要承擔更多的資金成本和政策風險；2.政府出現征而未供的現象，造成土地閑置；3.對于搬遷入園的工業企業園區企業用地安排不及時，造成停產時間較長，造成優質企業流失。

2、老街就地改造

對于有一定文化歷史的老街、老建筑不宜采用政府收儲、大拆大建方式，老街改造模式主要是指對城市老街區（歷史街區）進行適當的改造與更新，依托老街的歷史文化資源發展旅游業、服務業等。目前老街改造主要由政府主導開發。

典型案例：調研過程中具有典型代表包括蘇州平江路、廈門老街以及海口騎樓老街等。其中?？隍T樓老街具有悠久的歷史文化和濃郁的南洋騎樓風情，榮獲“中國十大歷史文化名街”的稱號。?？谑性谕七M騎樓老街區改造過程中，采取穿衣戴帽、修舊如舊、新舊相融的方式，對傳統建筑進行翻新整修，恢復街區原來歷史建筑風貌，保留原有居民、傳統商業等功能，對歷史建筑進行保護性修復和開發，適度發展以老街為主題的餐飲、住宿、購物等商業活動。

老街改造模式的優點是：1.該模式有利于保存歷史文化古跡，對歷史建筑活化利用延續歷史文脈，保存城市記憶；2.尊重當地居民生產生活習慣，居民積極配合，參與度高；3.改造后的歷史文化名街形成品牌效應，拉動當地旅游業和服務業發展，改善環境，提高居民生活質量。

老街改造模式的缺點是：1.對老街歷史條件和區位要求較高；2.政府資金投入大、投資回報周期較長，經濟效益較低，對政府財政要求較高。

3、工業用地退二進三模式

隨著城市規模擴大，原本位于城市外圍的工業企業，逐漸被周圍住宅小區、商業商圈包圍，企業生產產生的廢水、廢棄和噪音影響周邊居民生活，引發大量周邊居民投訴。與此同時，受到土地規模、環保制度、交通管制等多方面因素限制，市區內企業規模發展受到限制。傳統收儲方式對當地政府談判能力和財政支持力度要求較高。近幾年土地價值大幅度提升，土地用途的變化引起土地收益水平的較大變化。搬遷重置成本高，參與土地收儲的積極性越來越低。

工業用地退二進三是指改造模式在工業用地規劃變更的前提下，由土地使用者提出改造申請（商品住宅除外），經過國土資源管理部門和城市規劃管理部門批準后，依法補繳相關費用。采取“一企一議”的方式。

典型案例：杭州市對于納入搬遷計劃的企業，可利用原有建筑物從事除商品住宅以外的第三產業，但不得改變原址土地的用地性質、權屬和建筑面積。優先鼓勵長期利用舊廠房出租或自營創意產業，企業按照經規劃部門批準的臨時使用功能，依法繳交土地有償使用費等相關稅費。因城市建設、規劃管理需要或政府收儲等原因需要征收改造企業土地時，企業需配合政府按原用地性質給予補償。

工業用地退二進三改造模式的優點是：1.解決了經濟效益低、停產停業的工業用地閑置問題，提高土地利用效率；2.該模式調動的企業的積極性，工業用地退出效率較高；3.緩解政府土地收儲的財政壓力，增加財政收入來源。

工業用地退二進三模式的缺點是：1.改造項目采取一企一議的方式，審批進度緩慢，無法滿足轉型需求迫切的企業；2.政府對改造總量和計劃控制能力被削弱，多渠道的土地供應增加，削弱政府對土地市場的把控。

4、軍地土地置換模式

2016年2月，中央軍委下發《關于軍隊和武警部隊全面停止有償服務活動的通知》，軍隊面臨停償資源利用和停償項目處置問題，通過軍地土地置換與停償工作相結合，解決部隊用地矛盾。

典型案例：2007年10月海南省啟動地區軍用土地資源規劃整合試點工作，試點區以駐島部隊的軍用土地為樣本，把要素不完整、限制使用且分散的部隊房地產置換成符合用地要求的較集中的土地；將房地產租賃和農副業開發項目用地與地方政府等值置換，將城市中心區廢棄軍事用地與城市郊區土地置換。采取聚散為整、出城進郊、資源置換等方式，實現地區與軍隊資源的雙向流轉。

軍地置換改造模式的優點是：1.突破了傳統的新征劃撥、單向流動的方式，由單向供給到雙向互動轉化；2.資源置換滿足部隊布局調整和正常需求的同時優化城市用地布局。

軍地置換改造模式的缺點是：1.該模式目前還處在試點階段，各地推廣性還有待研究。2.軍隊用地具有自然和國防雙重屬性，資產評估方法還有待進一步研究探索。

三、結論

因地制宜的采取恰當的城市改造與更新方式，能夠更好的改善人民生活條件和企業生產條件，優化城市用地布局和土地利用效率，提升城市面貌。結合以上四種模式優點和缺點，提出以下幾點改進的建議。

1、建立互聯網+工業用地改造申請平臺

構建工業用地改造用地申請平臺、改進審批流程。企業通過網絡提交申請材料、繳交地價及辦理用地批準手續,提高審批效率。

2、老街就地改造引入商業模式

老街就地改造模式以政府投資為主，政府資金投入大、投資回報周期較長，經濟效益較低。并且未達到歷史文化遺產的條件的老街區不存在復制條件。歷史文化程度較低的老街改造建議與商業街區改造相結合，形成具有老街特色的商業街區。

3、建立健全軍隊資產評估體系

為避免軍隊資產評估過程中漏評或低評，設立軍隊認可的評估組織機構，規范評估流程、明確評估方法，監督控制管理等內容，建立獎懲機制。規范和控制評估行為，提高評估成果質量。