尊重地域特色的《城鄉規劃管理技術規定》編制方法研究

彭 斯

北京市弘都城市規劃建筑設計院 北京 100045

正文：

一、研究地域特色的目的和意義

為應對全球化對各地歷史建成環境與文脈的沖擊，聯合國教科文組織于2011年通過了《關于城市歷史景觀的建議書》(HUL)，提出“價值關聯”(value cohesion)與“歷史層積”(historic layering)的概念，強調從歷史環境景觀物相表征與價值內涵的關聯性及其時空復合性的整體視角重新審視城市遺產資源及其發展變化過程，以識別、評價作為城市歷史保護與城市管理的前提基礎。城市歷史建成環境被視作“廣泛歷史地理背景中地域自然、經濟、人文背景綜合作用、層層累積的景觀產物”。因此，城市的發展建設與地域環境的特征及其形成的人文生態環境息息相關，因此，在《規定》編制的過程當中，需要充分尊重和保護地域特色，并結合城市發展需求，城市規劃與建筑創作能凸顯自然和文化特征，使城市建設能更好的符合發展需求并體現出地域特色，城市建設能更好的與傳統風貌肌理相協調、更低耗高效、更節能環保、更可持續。

二、拉薩地域特點

拉薩的城市形態和景觀特征與西藏高原地區游牧部落的生活習俗以及藏傳佛教的信仰體系息息相關，具有強烈的地域特征性與歷史韻味，不斷與自然環境相互協調，累積了藏族世代的集體記憶。這些自然稟賦、民眾信仰與匠人的巧技是賦予這座城市獨特空間品質和環境特征的關鍵。因此，在未來拉薩城市發展進程中，應基于其歷史演變的規律，探索地域自然人文背景與時代發展變化相協同的城市規劃和建設的管理途徑。

三、突出“問題+特色”導向的編制方法

1、編制原則

（1）綜合性原則：涵蓋涉及城鄉規劃管理的相關技術性要點，注重與行業管理規定的銜接；（2）全域性原則：涵蓋拉薩市域“三區五縣”范圍內的城鄉建設區；（3）地方性原則：充分尊重拉薩特點，結合規劃管理工作實踐編制符合地域特色的《規定》，深化細化、補充完善國標及相關技術規定；（4）實用性原則：明確《技術規定》的使用對象為規劃管理人員，去冗求新、去繁從簡、簡潔明快，加大圖示、圖表的使用。

2、問題梳理

以問題為導向，系統整理相關法律法規和行業技術標準，充分銜接拉薩各專項規劃及重點課題研究成果，建立面向規劃管理的規劃法規體系匯編。

（1）用地規劃：用地兼容性、節約集約用地；（2）建設規劃：日照間距、建筑退線、建筑風貌、私人住宅管理；（3）生態綠化：綠地分布、綠化形式、綠線管理、綠地計算方法；（4）公用設施：建設標準、審批流程、居住區公服配建標準；（5）規劃管理：行政審批流程等。

3、特色研究

注重對拉薩城鄉規劃管理實踐過程中的重點難點問題進行系統的歸類，并進行深入細致的研究，體現拉薩的城鄉規劃管理特點和地域特色。

（1）用地管理需求：適應核心建設區用地使用功能混合、城市精細化管理的需求，在拉薩地區首次提出混合用地、待深入研究用地的概念。（2）節約集約利用土地：逐步解決用地分散、碎片化、邊角畸零地多的問題，提出建設用地最小建筑基地的管理規定。（3）公共空間管理：初步提出容積率獎勵機制和實施建議，將容積率獎勵政策作為調控手段之一，增強城鄉規劃調控能力，支持和保障城市公共空間、公共服務設施的實施建設。（4）生態敏感及綠化環境建設：明確提出建設工程綠化用地計算辦法，并提出了綠地實施的管理要求及建議。（5）居住區公共服務設施建設管理要求：提出拉薩地區居住區級公共服務配套要求，作為規劃管理的相關參考依據。

四、編制方法初探

1、針對拉薩特點及管理實踐，對于國標規定較寬泛的內容進行了深化細化、補充完善

本著以科學發展觀為指引，充分尊重城市發展特點及地域文化特征，通過借鑒同緯度城市管理經驗、規劃管理實踐總結、專題研究成果整理、部門座談征求意見、專家咨詢等多種方式綜合審慎研究，在建筑間距、建筑退線、建筑日照、建筑高度等章節進行了深化，對于國標中規定較為寬泛的內容，結合拉薩規劃管理實踐，進行了補充、細化、深化和完善。

2、注重與行業管理規定、行政審批流程相銜接，統一不同行業、不同語境的表達方式

拉薩市城鄉建設國標執行和行業標準并行，但各行業間各自為政，建設項目的銜接性較弱，同時，各個專業部門出臺的技術規定多關注本領域的重點問題，針對規劃語境下的技術規定相對缺失。因此，在編制過程中，課題注重行業規范中與城市規劃建設相關的技術要點的系統梳理及與行業管理流程的對接，實現行業規定在規劃語境下的口徑及標準的統一，實現《規定》與相關行業規定從技術要點到管理程序的銜接。

3、重點強化了城市形態、建筑風貌特色、城市設計等體現拉薩地域特點的城鄉規劃管理的相關內容

在對地域傳統特色進行深入研究的基礎上，把握城市形態、開放空間、城市天際線、視線走廊等要素，對建筑風格、色彩、高度、夜間照明、環境小品等城市空間環境要素提出整體控制要求。在總體城市設計基礎上，對城市景觀軸線、視線通廊、高度控制、城市文脈等方面進行系統研究，強化了城市風貌特色和建筑風貌分區的研究，并將城市設計相關審批流程納入到規劃管理體系中，將城市設計融入到城鄉規劃編制的各個階段。

4、結合中央對城鄉規劃工作的新要求、新任務，不斷完善規劃管理的法規體系，與時俱進

積極貫徹中共中央對于城鄉規劃建設工作的新要求和新任務，結合拉薩規劃管理需要，與時俱進，著重加強了對于生態城市、海綿城市、智慧城市、綜合管廊、城市設計、開放街區、特色城鎮、城市精細管理等方面的梳理和研究，不斷完善規劃管理的體系及相關內容。

5、建立《規定》動態更新修訂機制，保證《規定》的時效性和準確性，推動高效管理

隨著城市精細化管理的逐步推進，各項法規的不斷更新，需要建立《規定》的動態更新和修訂機制，定期更新法規條文，保證時效性和準確性。同時，隨著城市規劃管理實踐工作的不斷細化，規劃實施經驗積累和反饋，也需要對《規定》中的內容進行反饋和督導，研究確定修訂辦法，推動有效管理。