農村宅基地制度改革背景下的美麗鄉村建設機制探討

胡建華 吳 安

1.高安市國土資源局 江西 宜春 336000 2.蘆溪縣國土資源局 江西 萍鄉 337000

正文：

1 引言

2018年1月《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出：深化農村土地制度改革，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”；推進鄉村綠色發展，打造人與自然和諧共生發展新格局。本文以江西省高安市為例，從分析農村宅基地利用狀況入手，依托當前農村宅基地制度改革試點經驗，提出實現鄉村“生態宜居”的新思路。

2 農村宅基地利用現狀

2.1 宅基地總量大

據統計，2017年末，高安市農業人口67.8萬人，農業戶16.2萬戶，3760個自然村；宅基地總面積10726.8公頃，人均158平方米；宅基地宗數約25.33萬宗，戶均1.56宗。從高安市近幾年宅基地變化趨勢來看，宅基地總量不但沒有隨著城鎮化率的提高和農業人口的減少而下降，反而有所增加，宅基地利用粗放。

2.2 宅基地閑置現象突出

由于實行無償使用，很難有效遏制農民超占宅基地的沖動，建新不拆舊、超面積標準建房和“一戶多宅”現象普遍。同時，受“葉落歸根”等傳統觀念束縛，不少農民在遷居城鎮后，不愿將原有宅基地交還給集體經濟組織，造成“人走房空”，不少宅基地處于閑置狀態。高安市三分之二以上的村莊存在不同程度的空心現象，村莊周圍是新建的樓房，而村內大多是上世紀建的平房，且無人居住、破爛不堪。

2.3 宅基地取得困難

由于制度、機制、管理等方面的原因，農民建新不拆舊，造成村莊越建越大，可用宅基地卻越來越少。不少農民因擔心子孫后代無宅基地建房，而想方設法多占宅基地。同時，受新增建設用地計劃指標和耕地占補平衡指標限制，新增宅基地有限，造成急需建房戶無地建房。

2.4 存在宅基地隱形市場

在城鎮規劃區、工業園區、交通干道沿線及旅游景點周邊的農村存在大量農房出租的現象，有的用來開店、有的用來辦公司、有的用來住人，造成城中村、路邊村的農房越建越大、越建越高，超高、超大的農房到處都是，而村集體沒有得到任何利益。

3 農村宅基地制度改革經驗

高安市作為非國家授權試點地區，對農村宅基地制度改革進行了有益探索，在宅基地分配、使用、流轉、退出和管理等方面形成了一些經驗和做法。

3.1 擇位競價分配，有效遏制農民建房沖動

從高安市的實踐來看，采取擇位競價方式分配宅基地，對抑制農民盲目建房有很好的效果。橫向比較來看，即村與村之間的對比，采取擇位競價方式分配宅基地的村莊與采取無償方式分配宅基地的村莊相比，申請建房數量平均下降28%；縱向比較來看，即同一村莊前后的對比，采取擇位競價后農民建房意愿，比采取擇位競價前平均下降35%。

3.2 超面積有償使用，實現宅基地使用公平

高安市在宅基地制度改革試點中，對“一戶多宅”、超面積標準使用的宅基地，由村集體收取有償使用費，既實現了村集體宅基地所有者的權益，增加了村集體收入，又是對遵紀守法、按規定使用宅基地者的公平對待。同時，以收促退，促使農民自愿退出多宅部分和超面積占用的宅基地。2018年，728個試點村共退出宅基地1.29萬宗，面積1501.8公頃。

3.3 適度流轉經營，拓寬村集體經濟來源渠道

在宅基地流轉方面，高安市的做法比較謹慎，一方面，允許取得合法手續的農房出租，但必須向村集體繳交一定比例的收益；另一方面，允許村集體將收回的宅基地和廢棄的學校、倉庫等集體資產出租，所有收益全部歸村集體。同時，鼓勵村集體將閑置的宅基地用于增減掛鉤復墾，周轉指標所得收益歸村集體。

3.4 農民自主管理，激發村民自治內生動力

高安市在試點過程中十分注重發揮農民自主管理作用，通過政府引導，幫助村組建立健全村民理事會制度。各村組宅基地制度改革工作，以村民理事會為主導，以群眾為主體，在充分征求意見，反復醞釀的基礎上，將村規民約、宅基地分配、使用、流轉、退出和管理等制度交由村民大會或村民代表大會討論、決定、執行。

4 農村宅基地制度改革與美麗鄉村建設

4.1 宅基地制度改革能夠為美麗鄉村建設預留空間

在我國人多地少和生態文明建設戰略背景下，用于美麗鄉村建設的新增建設用地畢竟有限，主要還得依靠存量挖潛，而宅基地制度改革中農民自愿退出后收歸集體的宅基地，以及農民手中可流轉的宅基地，能為美麗鄉村建設提供廣闊的空間。

4.2 宅基地制度改革能夠為美麗鄉村建設提供資金支持

宅基地有償使用、入市流轉、抵押擔保可盤活農村宅基地資源，增加農村集體經濟組織和農民收益，吸引外來資本投入，解決美麗鄉村建設資金來源渠道單一問題，為美麗鄉村建設提供充沛的資金支持。

4.3 宅基地制度改革能夠為美麗鄉村建設創造良好環境

宅基地制度改革做得好的地區，村民自治深入人心，宅基地私有觀念得到轉變，農村建房秩序更加規范，集體經濟有所突破，基礎設施得到完善，居住環境得到改善，村莊整治美麗，面貌煥然一新，社會治安和諧有序，村民滿載獲得感和幸福感，為美麗鄉村建設創造良好環境。

4.4 宅基地制度改革能夠為美麗鄉村建設提供模式參考

高安市作為一個非國家授權試點地區，宅基地制度改革開展得如火如荼，得益于高安市“政府引導、理事會主導、村民自治”的運行模式。與宅基地制度改革試點一樣，美麗鄉村建設同樣需要充分調動和發揮廣大農民群眾的智慧和積極性，而全國各地宅基地制度改革的不同運行模式不失為一個個參考案例。

5 美麗鄉村建設機制探討

5.1 美麗鄉村建設要建立村民自治機制

美麗鄉村建設的主戰場在鄉村，主體是廣大農民群眾。如何在基層黨組織的帶領下發揮廣大農民群眾的積極性、創造性是美麗鄉村建設成敗的關鍵，而建立健全村民理事會，激發村民理事的內生動力，強化村民自治是最有效的手段。

5.2 美麗鄉村建設要建立資源整合機制

在黨和國家機構改革背景下，全面整合農業、交通、水利、自然資源、扶貧、新農村建設等涉農資金，建立健全資源整合調配機制，做到資金向一線聚集、資源向一線集中、政策向一線傾斜，為美麗鄉村建設提供強有力的資金、資源保障。

5.3 美麗鄉村建設要建立改革聯動機制

在統籌推進美麗鄉村建設的同時，加強與農村集體產權制度改革、農村土地制度改革等各項農村改革的銜接配套，特別是要加強與農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革的聯動，運用好農村土地制度改革成果，最大限度釋放改革的綜合效應。