政府保障房項目發展的困境與改善措施探究

摘 要 在中國城市住房制度改革進程中，住房保障與住房市場沒有同步或協調發展。因此，現階段政府保障房管理工作的任務艱巨，能否保質保量地提升保障房項目管理水平，切實促進經濟社會健康發展的關鍵在于解決地方政府保障房管理的動力機制問題。在這一背景下，本文首先概述了政府保障房項目發展的意義，并分析了政府在保障房項目發展中的職責，進而探討了政府保障房項目發展的困境，最后給出了政府保障房項目發展的改善措施。

關鍵詞 政府 保障房項目 困境 改善措施

一、政府保障房項目發展的意義

古往今來，住有所居是每一個國人的殷切希望與基本需求，安居方能樂業，實現人人有居所是一個事關民生福祉的重大命題。然而，近年來，“買不起房”逐漸成為困擾民眾，尤其是中低收入群體的一個突出問題，這一社會公共問題的解決關系著民眾的切身利益以及社會的長治久安。

面對房價的持續攀升，政府從基本國情出發，不斷深入推進住房制度改革，嘗試逐步建成“低端有保障、中端有支持、高端有市場”的多層次住房供應體系。這一政策體系要求政府調控和市場機制運轉的“兩手抓，兩手都要硬”。從目前的住房市場來看，中低收入群體對于住房的需求是最大的，這一供求關系也是影響社會和諧穩定，提升公民生活幸福指數的關鍵。因此，在保障中低收入群體的住房問題上，應該強化政府的公共服務職能，完善配套政策措施，創新住房保障方式，滿足中低收入群體的住房需求。為此，近年來中國政府大力推進城鎮保障性住房建設，并初步形成了覆蓋中低收入家庭住房保障的政策體系。這一住房保障體系主要包括四個部分：經濟適用房、廉租房、公租房和限價商品房。在此背景下，對這一政策實施成效的考察與分析成為一個研究熱點。

二、政府在保障房項目發展中的職責

對于保障性住房項目政策的具體實施及管理，住房保障部門是保障性住房政策執行的運行機構。

住房保障部門負有管理責任，主要體現在：一是制定本區域內的管理辦法，并嚴格執行；二是要求各下屬地區辦事處成立專門部門并安排負責人辦理；三是通過新聞媒體、網絡等多種途徑對申請審核進行全程公示并接受監督；四是積極聯系民政、車管、稅務等部門，加強信息共享，完善審核機制。住房保障部門扮演的是一個管理者和協調者的角色。其中，做好對公眾的保障性住房政策宣傳解讀，也是住房保障部門的一項重要工作內容。因為保障性住房政策指向的目標群體是一個重要的利益相關群體，他們對于政策執行與實施成效的評價與反映，關系政策的評估和調整環節，是保障性住房政策不斷完善的重要依據。住房保障部門需要積極通過各地政務網、電視臺、報紙、辦事處駐地公示欄，并在居委會、人員密集區等地采取多種方式宣傳政策信息和房源信息。同時，居民通過住房保障窗口詢問、住房保障公開電話、住房保障網站、街道辦事處窗口詢問、公告公示欄、微信公眾號等渠道也可以自發進行了解。這一系列的溝通渠道保證了政策的響應性。

當前有不少研究認為，房地產企業參與保障房建設對保障房政策的實施和管理的影響利大于弊。有利影響主要體現在三個方面：一是市場機制的引入有利于解決社會需求的多樣性，滿足了不同層次收入群體的需求；二是有利于解決財力緊張的矛盾；三是有利于解決社會房屋供需不平衡的矛盾。同時，也存在一些不利影響，主要表現為政府部門對保障性住房的控制減弱。這一影響對于政府部門的管理工作，尤其是監管工作提出了一定的要求。

在一些研究的訪談中，不少住房保障部門的管理人員介紹，在現階段，除了有《城市經濟適用住房管理辦法》《限價商品住房管理辦法》《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》《城市公共租賃住房管理辦法》等相關管理辦法法規進行監管之外，還應繼續加強國家立法，進一步從法律制度層面加以約束，同時還需積極引導第三方監管機構進行協助。工作人員表示，隨著市場機制的引入，保障房政策實施監管的主體也在趨向多樣化。在保障房政策實施過程中，政府部門也通過新聞媒體、公開電話、公證處等多種途徑接受社會的公開監督。

三、政府保障房項目發展的困境

本研究通過訪談調查和整理二手資料，對我國保障性住房政策的實施現狀進行了闡述和分析，發現了政府保障性住房發展中存在的一些問題。具體問題可以歸納為三點：一是保障性住房的發展方向與政策調整問題；二是政府在保障性住房管理工作中存在的問題；三是保障性住房政策實施的市場機制運用和社會參與問題。

（一）保障性住房的發展方向與政策調整問題

更好地管理公共租賃住房是我國各個地區政府今后保障性住房的發展方向。搜集的資料和分析結果都證明了公共租賃住房最能適應當下保障性住房的發展要求，是最能滿足中低收入者多元自主住房需求的保障形式。同時，這一發展需求也順應了國家提出的保障性住房并軌的政策意見。

這一發展趨勢需要對現有保障性住房政策加以調整。

（二）政府在保障性住房管理工作中存在的問題

政府在保障性住房管理工作中既是政策的執行者，也是政策的管理者。執行者的角色體現在，要保證中央以及上級政府所制定的保障性住房政策的各項要求得到嚴格落實執行。管理者的角色體現在要做好保障性住房的運營及監管工作。從調查分析得到的結論來看，當前政府管理者的角色作用要明顯大于執行者的作用。

這是由于政府保障性住房推行多年，各項政策規定及程序要求已趨于完善，政府在執行過程中只需要嚴格按照規章和程序辦事，便可以保證政策的正常實施。但與此同時，政府在保障性住房運營監管方面的問題日益突出。例如，保障性住房小區管理水平；小區周邊學校、醫療、商業及交通等配套設施的完善，對招標運營單位的后期檢查和考核，保障性住房退出機制的完善、住房保障領域信用體系建設工作等一系列涉及保障性住房后期管理的問題，應成為政府著力解決的重點。

（三）保障性住房政策實施的市場機制運用和公民參與問題

在保障性住房政策的實施過程中，市場機制的運用體現了“政府主導，市場運作”的保障性住房建設基本原則；社會公民的參與，體現了以人為本的政策理念、住有宜居的政策目標，以及多中心治理的思想。這一問題具體表現為以下兩方面：

一是如何在政府主導下，大力扶持、鼓勵企業參與到保障性住房建設中來，實現政府投資和社會投資相結合、配套建設和集中建設相結合的保障房建設模式，更好地滿足保障性住房的供求。二是如何對社會輿論加以正確引導，營造良好的社會氛圍，引導居民進一步轉變住房觀念，爭取社會各界對住房保障工作的支持，為保障性住房建設打好輿論和社會基礎。

四、政府保障房項目發展的改善措施

結合國家的政策走向，基于當前我國住房保障建設發展的實際情況，本研究認為解決以上問題的最終途徑是進一步完善各地區保障性住房政策體系。

在完善保障性住房政策體系的過程中，由于保障性住房以及住房保障問題的公共性，政府勢必起到主導作用，這一主導作用主要體現在政府從政策執行者轉變為管理者和服務者的過程中。市場機制的引入是住房保障模式方面的創新，是對企業參與保障性住房建設的鼓勵和肯定。當然，市場機制的引入必然對政府的管理服務能力和績效提出挑戰，因此第三方組織和社會公眾在這一發展模式中的作用便得以凸顯，他們的主要作用在于對保障性住房政策實施成效的評價與監督。基于“善治”的發展理念，通過政府、市場和社會三方形成的合力，致力于實現住有宜居的政策目標，保障和發展好中低收入群體的根本利益，才是保障性住房政策正確的路徑選擇，也是決策者明智的治理之道。

另外，加快保障性住房立法勢在必行。如果全國制定統一的保障性住房法律，對全國而言，同樣的保障性住房違規行為就需承擔同樣的后果，保證了保障性住房管理的嚴肅性和穩定性。同樣，在保障性住房的分配和退出環節也能有力地遏制當權者的權力尋租行為。特別是在當前管理更為困難的保障房退出環節，有了國家法律作保障，對住進了保障房但經濟條件已經大為改善，必須退出保障房的“老賴”就有了用強制手段，強制他們退出的法律后盾。

除了上述改善建議外，本文調查也發現資金并不是制約保障房項目發展的束縛。過往的研究對于保障房的發展提出了如下兩個疑問：一是保障房政策的實施對于地區房地產市場格局的影響；二是資金問題是否成為保障房政策進一步實施的瓶頸。但在本文的調查中，上述兩個問題并不嚴重。

對于第一個問題，不少政府受訪人員表示，保障性住房政策的實施對于地區的房地產市場有一定的影響，但影響不大。具體表現在：一是保障房對象為中低收入群體，在現有的商品房市場中不具購買力；二是保障性住房的供給量占房地產市場的比例太小，不足以影響其供求關系；三是受全國房地產市場形勢的影響，保障性住房價格優勢變小。因此，房地產市場的發展并未受到保障性住房政策開展實施的沖擊。對于第二個問題，不少政府受訪人員表示，資金問題并不是限制保障房政策實施的瓶頸。我國多數地區開工建設的保障性住房項目已經可以滿足今后幾年的需求，所以不存在資金限制保障房建設的問題。當然，當下一些地方政府正在對人才公寓建設和公共租賃住房建設進行調度，以滿足多層次人員對住房的需求，所以屆時資金的大量投入將極大地決定保障房政策的順利實施，從這一點來看，資金問題仍需加以關注。

為此，政府部門要做好如下工作：第一，必須加強對保障房建設的監督。在保障房的建設中應該允許外部機構對政府在保障房的資金和土地使用情況上進行監督。首先，保證保障房建設資金能按國家規定足額提取；其次，保證保障房資金不被挪用至其他項目；再次，保證保障房資金有效使用；最后，保證保障房建設土地不僅能按國家要求足量提供，而且土地供應得有一定的質量。第二，加強保障性住房的監管，建立專門的監管機構不僅可以避免政出多頭，還可以避免出問題時各部門相互推責。不僅有助于國家統一問責，還有助于保障房日常化的管理。第三，需要嚴格保障房的管理。目前，對保障房的騙購者、騙租者及權力尋租者等處罰力度較輕，在巨大的獲利面前，更多的人愿意鋌而走險。如果能加大懲處力度，如對騙購者輕則沒收其住房并沒收其全部購房款；對騙租者輕則沒收其住房并處罰其房租的20倍租金；對權力尋租者輕則處以所得利益20倍罰金并且開除其公職；對所有違規行為重則入刑，讓違法、違規者付出沉重代價，也有利于遏制在分配及退出環節中不良行為的發生。第四，積極主導搭建租賃住房平臺，大力發展租房市場，通過與互聯網企業、銀行等合作，發揮各自的優勢，實現住房交易和不動產登記數據信息充分對接共享，減少信息的不對稱性，在為住房租賃者減輕負擔的同時，也能夠引導房屋租賃市場合理定價。

（作者單位為寧波市海曙區房地產管理處）

[作者簡介：任麗迥（1976—），女，浙江寧波人，本科，房地產經濟師（中級），研究方向：房地產管理。]

參考文獻

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