關于我省開展扶持村集體經濟發展試點工作情況的調研報告

□省財政廳農村綜合改革處 省財政科學研究所

2017年，我省被財政部列為扶持村級集體經濟發展試點省份，按照省委、省政府的要求，我省在全省11個市30個縣開展了扶持村集體經濟發展試點工作。為扎實推進試點工作，研究探索做好試點工作的方法與路徑，2017年10月16日至12月6日，廳農村綜合改革處和省財政科學研究所組成調研組赴運城、臨汾、大同、晉城、陽泉、長治6個市12個省級試點縣，就試點方案的落實及項目進展情況進行了調研。具體情況如下：

一、試點工作總體情況

2017年，按照財政部《扶持村級集體經濟發展試點的指導意見》要求，省財政廳聯合省委組織部、省農業廳印發了《山西省扶持村集體經濟發展試點實施方案》（晉財農改〔2017〕5號）（簡稱《實施方案》），在全省啟動開展了扶持村集體經濟發展試點工作?！秾嵤┓桨浮访鞔_由市級政府采取競爭立項的方式，擇優確定試點縣，每個試點縣再選擇不少于10個行政村作為試點村。試點工作得到了市縣大力支持和積極配合，部分市在省級試點的基礎上，主動開展了市級試點。據統計，全省各級共安排開展扶持村集體經濟發展試點縣44個，其中30個省級試點縣（含18個貧困縣）、14個市級試點縣（含10個貧困縣），有564個村開展了試點工作。資金安排方面，由中央和省財政對每個省級試點縣投入1000萬元，大部分市、縣根據實際情況，另外相應安排了扶持資金。截止目前，省、市、縣三級財政共計安排試點資金48627萬元，其中省財政安排扶持資金3億元，市級1億元、縣級8627萬元：（見表1）

此次調研，共實地調研12個試點縣（市、區），46個試點村。通過座談匯報、隨機走訪的方式，重點對13個省級試點縣實施方案的落實情況和項目進展情況進行調研。從調研情況看，各試點縣按照《實施方案》，因地制宜依托現有資產資源條件，以試點項目為抓手，結合脫貧攻堅、農村集體產權制度改革、美麗鄉村建設、產業融合及新型城鎮化試點等工作，積極開展扶持村集體經濟發展試點工作。我省大部分試點地區，在開展扶持集體經濟試點發展工作以來，領導重視、認真組織，在試點項目評審立項、實施運行、檢查考核以及探索機制體制等方面，做出卓有成效的工作，為試點工作的順利開展創造了有利條件，打下了扎實基礎。

總體看，目前我省扶持村集體經濟試點工作主要有以下特點：

一是政策深得人心。從調研情況看，扶持村集體經濟發展深受基層廣大干部群眾支持。在調研座談中，試點縣縣鄉村三級干部群眾發展意愿強烈，認為扶持村集體經濟發展政策符合農村實際，是一項很接地氣的惠農政策，都希望能夠更大范圍開展試點，進一步擴大覆蓋面，使更多的村受益。

二是工作有序推進。各試點縣均成立了由縣主要領導任組長的試點工作領導組，制定了相應的實施方案，嚴格執行競爭立項辦法，認真開展項目論證，確保試點項目能夠落地。從調研情況看，目前各試點縣項目前期工作進展順利。初步統計，試點村項目完工的約占三分之一，在建的約占三分之一，待明年開春施工建設的不足三分之一：（見表2）

三是經營模式多樣。試點村的主要經營模式有：1.村集體+公司+農戶。2.村集體+合作社+農戶。3.村集體+農戶土地入股。（這三種模式較為普遍，多數試點村都采取了上述方式。）4.債權收益模式，就是將扶持資金按一定利率進行投資分紅，堯都區和廣靈縣采取此種方式。5.產權收益模式，就是將村級建設的廠房、倉庫、大棚等設施出租，通過收取租金獲得收益。6.黨建+產業+扶貧，安澤縣所有試點村以村委會名義成立村農業綜合開發有限公司，代村委會管理村集體資產。7.村集體資產經營管理中心+農民合作社，沁水縣各村成立村集體資產經營管理中心，村集體資產經營管理中心在村“兩委”的領導下，統一盤活村級資金、資產、資源，進行經營管理。

表1 山西省扶持村集體經濟發展試點內容統計表

表2 部分試點縣扶持村集體經濟試點項目進展情況表

二、試點工作中存在的問題

（一）部分試點項目調研論證不充分，導致項目變更

如安澤縣上掌村鄉村旅游項目在實施過程中由于土地不能落實等原因，導致原計劃的戶外帳篷、薰衣草莊園、向日葵基地無法實施，擬變更為紅葉小鎮基礎設施、景區門樓、街道鋪設、圍墻修建及其他服務配套設施。汾西縣上團柏村上報的項目是玉露香梨提質增效，但該村和附近村從2012年連片種植玉露香梨面積已達2000畝，擬變更為建冷儲設施。汾西縣師家溝村旅游文化產業項目，因客觀條件變化，原項目中的生態手工豆腐坊、民俗餐飲住宿、土法養豬、傳統老工藝創意坊不能實施，擬變更為純綠色生態榨油坊、石磨雜糧加工坊、觀賞手工藝制作、工藝品加工銷售項目園。

（二）村集體產權制度改革滯后，制約村集體經濟的規范運行

目前我省農村集體產權制度改革尚未全面開展，省級層面沒有適用于全省的改革辦法，而發展村集體經濟，需要明確村集體組織的法人地位，確認集體經濟組織成員，量化集體經營性資產，由于產權制度改革的滯后導致村集體經濟試點缺乏規范運行的基礎。目前大部分試點村集體經濟發展職能基本都是由村委會代行，村委會的行政事務過多，導致抓經濟發展力量不足，精力不夠。

（三）缺乏整體統籌協調的配套政策，村集體經濟發展受限

一是受土地利用總體規劃和城鄉建設規劃的限制，村集體在建設廠房等營運設施時，因無農業用地轉非農用地指標無法實施。二是流轉回來的土地無法辦理抵押貸款，同時銀行在給村集體經濟組織項目進行貸款時，條件相對較高。三是村干部任期短，目前面臨村兩委換屆選舉，村干部擔心選不上，工作推進不積極，影響試點項目的延續性。這些問題需要國土、金融、財政、組織等部門統籌考慮，制定并完善能夠有利于促進村集體經濟發展壯大的配套政策。

（四）部分項目未執行規定程序，導致資金不能撥付

目前，部分項目在扶持資金下撥之前已啟動實施，項目完工后，縣級財政已將資金撥付到各鄉鎮，但由于項目沒有執行招投標或政府采購程序，導致項目資金趴在賬上，不能及時撥付到項目實施單位。同時，由于農業項目利潤小，時間長，花費大，如果采取招投標，相當一部分財政資金將花費在招投標上，因此項目單位不愿意走招投標流程。

三、政策建議

（一）嚴把立項關，確保項目能夠落地

試點村的選擇一定要以是否有切實可行的產業項目作為前提條件，扶持的方式既可以是對已有項目的“錦上添花”式的扶持，也可以是對已經充分論證項目的“雪中送炭”式的扶持，嚴格禁止為了套取扶持資金而設立的虛假項目或拍腦袋決定的項目。

（二）在經濟條件相對好的試點縣（或試點村）同時開展農村集體產權制度改革試點

目前，村集體經濟組織主體不明晰、產權歸屬不清，制約著村集體經濟的發展壯大。建議在經濟條件相對好的試點縣（或試點村）同時開展農村集體產權制度改革試點，從推進農村集體產權制度改革入手，整合農村土地資源、森林資源、勞動力資源、旅游文化資源等，采取存量折股、增量配股、土地入股等多種形式，推動農村資產股份化、土地股權化，盤活各種資源要素，形成資源疊加效應，提高資源的利用率。

（三）創新資金管理方式，確保扶持資金安全高效

一是以扶持村集體經濟發展為目標，對其他涉農資金進行整合。試點縣可探索建立縣級涉農資金整合機制，將美麗鄉村資金、扶持集體經濟資金、一事一議資金以及其他部門涉農資金進行整合，集中投向試點村，提高資金使用效益，解決長期以來涉農資金多渠道交叉重復和部門間協調配合不佳的問題。二是加強與擔保、基金、銀行等金融機構合作，引導和帶動各類社會資金投入，共同推進村集體經濟試點工作。三是試點資金的使用要嚴格執行國家有關財政政策、財務規章制度、招投標管理、政府采購等規定，科學合理安排。

試點市縣財政部門應對試點資金使用情況和項目進展情況進行監督檢查和跟蹤問效，按照分級負責的原則，建立健全試點工作績效評價機制，確保資金及時足額到位和試點工作按時完成。

（四）調整完善農村土地政策

一是將年度新增建設用地指標的5%用于農村建設，并優先安排村集體物業用地。二是積極推進城鄉建設用地增減掛鉤，置換出的建設用地指標優先安排用于農村各類建設以及發展工業、商業、旅游、休閑等多種經營項目，節余指標經批準可以有償調劑到城鎮使用，其土地增值收益返還村集體所有，用于發展村集體經濟。三是集中連片開展農村土地綜合整治，通過整治新增加的耕地可以確權歸村、組集體所有。四是在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度。

（五）加大金融保險支持力度

一是建議省政府出臺相關政策，明確各金融機構特別是農業銀行、農村信用社、郵政儲蓄銀行等主要涉農金融機構，要創新金融產品和服務，逐步實現行政村金融服務全覆蓋，把村級集體經濟組織納入評級授信范圍，設立發展村級集體經濟專項信貸資金，對符合條件的村級集體經濟項目在信貸支持上實行計劃優先、利率優惠。二是加強農村擔保體系建設，積極擴大農村有效擔保物范圍，開展生產設施、集體山林權、村級股權等抵押貸款業務，抓好農村集體建設用地使用權、土地承包經營權、村集體資產、農房等抵押貸款試點。三是加大農業保險支持力度，把規?；O施農業、養殖水產品以及大型農機具納入中央財政農業保險保費補貼范圍，并適當提高補貼標準。

（六）建立激勵考核制度

一是建立激勵制度。扶持資金要向效益好的試點縣、試點村傾斜，對效益好的試點縣、試點村連續扶持3年，在資金安排上給予傾斜，形成鞏固和滾雪球效應。對成效不好的試點縣、試點村，下一年不再扶持。二是建立考核問責制度。試點縣與鄉、鄉與村要簽署項目實施責任書，保證試點項目的實施不受人員換屆變更的影響。要把村級集體經濟發展納入各地黨建考核的主要內容和核心指標，并作為干部交流提拔、評先選優的重要依據，采取通報問責、落實獎懲等手段，激勵黨政干部在抓村集體經濟發展上下功夫。