城市總體規劃公眾參與的創新性實踐
——對“上海2035”城市總體規劃公眾參與的思考

張 逸

當今中國社會，公眾越來越關注所生活城市的全方位品質，參與城市規劃的意識不斷增強。公眾參與在城市規劃中的地位日益提升，促使城市規劃這項公共政策的制定方式由從上而下變化為磋商機制。與其他類型的城市規劃相比，城市總體規劃作為城市法定的綱領性文件和城市發展的頂層設計，面臨更復雜的利益協調，也更受城市公眾的關注。因此，城市總體規劃的公眾參與越來越受重視。

1 “上海2035總規”公眾參與的特點

新編制完成的“上海2035”城市總體規劃（以下簡稱“‘上海2035總規’”）是引領上海城市發展思路和發展方式轉型、探索超大城市社會治理新路、變革規劃編制理念和方法的重要實踐。公眾參與作為其中一項核心工作，體現了創新性和示范性。

1.1 “上海2035總規”公眾參與的主要內容

“上海2035總規”公眾參與工作在公眾參與渠道方面，通過問卷調查、論壇講座、現場展示、官方網站、微信公眾號、電子郵箱、熱線電話、傳統媒體等多種方式向市民發布規劃信息并收集市民意見，有效拓寬了市民了解、參與城市規劃的渠道，提升了總體規劃的社會影響力。其中通過網站、微信公眾號、主體論壇等建立的公眾參與渠道，伴隨總規工作的開展逐漸成為公眾獲取相關咨詢的穩定平臺，傳播的資訊也不再局限于本輪總體規劃，更多涉及其他城市規劃的熱點項目與話題，成為宣傳城市規劃的長效平臺。

在公眾參與主體方面，“上海2035總規”秉持“開門做規劃”理念，以開放包容的姿態吸引各界人士參與到總體規劃編制中。城市愿景調查的意見來源在地域上覆蓋了上海全部16個區，在人群上涵蓋了各年齡層、收入段和多種工作性質的人口，從本地市民到國際友人，從小學生到70歲高齡的老人，來自各個地區，從事涉及社會各個領域的公眾分別從自身專業領域或切身訴求描繪了城市愿景。同時在規劃編制過程中主動征詢來自不同地域、行業的專業人士的意見，為總體規劃建言獻策。如委托10家研究機構、40個研究團隊圍繞18個戰略專題開展研究，加強成果的科學性；與長三角30個城市的規劃主管部門交流溝通，與蘇、浙、皖三省規劃院共同開展規劃研究，有力支撐了區域協同發展；匯集來自經濟、社會、文化、生態、政治、城建等各個領域的15名專業人士，組建“公眾參與咨詢團”，全過程跟蹤總規編制和建言獻策，成為引導社會力量參與規劃的橋梁。

在公眾參與的效果方面，“上海2035總規”不僅實現了大規模的市民關注和參與，而且在一定時間內，“卓越的全球城市”“創新之城、人文之城”“城市是可以閱讀的，是有溫度的”等內容成為社會討論的熱點。客觀上也說明了“上海2035總規”的核心內容已深入人心，公眾參與已超越初級的宣傳作用。

1.2 “上海2035總規”公眾參與的價值

“上海2035總規”公眾參與形式完整，內容具體，效果良好，為城市總規公眾參與工作樹立了新標桿和新模板。更重要的是，在我國目前的社會環境下，公眾參與必然是在政府強有力的統籌與引導下開展的具有較強組織性的工作，需要避免由于公眾過度參與帶來的規劃失控。“上海2035總規”公眾參與也充分體現了這一點。整個統籌引導既保證了規劃編制的正確方向，又保證了參與的最廣泛度，達到了較好的效果。可以說，“上海2035總規”公眾參與對城市總體規劃公眾參與工作的積極有效探索，體現了中國城市總體規劃公眾參與工作獨有的優勢和特點。

1.3 “上海2035總規”公眾參與的階段性

現代城市規劃理論研究表明，公眾參與的發展一般經歷從形態建設規劃、數理模型規劃到社會發展規劃幾個階段，工作逐漸由理論性、專業性和集中的權力轉到感性、具體和由下至上的參與[1]。

在形態建設規劃階段，公眾參與僅限于了解和聆聽，是市民象征性的參與，也是一種事后的、被動的參與；在數理模型階段，合理性和邏輯性成了規劃的主要追求，同時公眾參與也增加了非理性的、人性的價值觀和行為。公眾參與主要由學術機構和研究機構的“精英層次”參與為主；而在社會發展規劃階段，城市規劃中公眾參與的理論基礎是城市的多元主義[2]。

“上海2035總規”公眾參與工作，無論在參與規模、參與方式、參與效果等方面，都達到了較高的水平。但“上海2035總規”公眾參與從工作本質目標而言，還是追求理性和合理的精英邏輯，沒能建立充分體現城市多元主義的機制；從參與主體而言，雖然盡可能拓寬了公眾參與的主體覆蓋面，但像公眾參與咨詢團這樣的公眾參與的主要力量，其成員都是有政府背景的社會精英；從參與方式而言，雖然比國內許多城市總體規劃公眾參與的“后半程”式參與有所進步，實現了“全程”式參與，但終究還是一種被動式參與，沒有對規劃編制方法和技術路線帶來根本性的影響。所以，“上海2035總規”公眾參與工作雖有突破，但仍然處于數理模型階段，也必然存在階段性的特點和局限。

2 城市總體規劃公眾參與發展階段的思考

作為一項具有較強政治和社會屬性的工作，公眾參與在城市規劃中的開展程度與社會整體發展程度密切相關。公眾參與在城市規劃中的運用首先出現在北美國家的規劃中，是作為協調與平衡各方利益而采取的手段，之后作為一種規劃技術與規劃理念被廣泛采用。現在普遍進入體現城市的多元主義的社會發展規劃階段。

處于這個階段的西方發達國家的城市規劃公眾參與在具體做法上也有不同，效果也不完全相同[3]。在美國，公眾參與已經成為城市規劃理論和實踐的基本組成部分。具體形式包括自上而下與自下而上兩種。政府組織的服務性與主動性有效保障了公眾參與的開展，同時非政府組織作為橋梁具有顯著的推動作用。當然在美國城市中也發生了非常尖銳的、情緒化的“公眾參與”浪潮，公眾參與演變為一種由下而上的消化不滿的手段。加拿大城市規劃更注重人文價值和多元化，有更多的公眾參與。公眾參與城市規劃通過分散—集中—再分散—再集中的方式，使市民參與城市規劃的全過程。德國在1987年的《建設法典》中將公眾對規劃的直接參與以法定形式固定下來。其公眾參與借助牢固的法律基礎、廣泛的社會基礎和牢固的制度保障，對各個環節與要素都有詳細的規定，形成了規范化、程序化的公眾參與機制。日本城市規劃的公眾參與，具有較為完善的資金保障體系，從政府預算到各種捐款和捐助不一而足。其公眾參與的開展形式相對穩定，貫穿調查到決策的全過程[4]。

如果以“上海2035總規”公眾參與關注為標桿，可以清楚地看到，相比發達國家城市規劃中公眾參與的成熟度，我國城市總體規劃公眾參與未來努力方向首先應實現發展階段的提升。要達到這個高度，就必須從公眾參與的理念轉變、法律地位、宣傳教育、參與機制等方面做努力。

2.1 形成服務多元、平衡協商的公眾參與理念

未來城市發展不僅僅是物質建設和經濟發展，更重要的是公眾參與和政策的制訂與實施。城市規劃必須面對不同價值取向的社會各階層。在市場經濟條件下，由國家、地方政府、開發商和市民構成了多元化的利益結構，各主體有著互不相同的價值取向和利益追求。城市規劃必須深入社區才能了解公眾的價值觀和目標，變“事后參與”為“事前參與”，重點也要放到規劃制定過程中如何聽取和吸收群眾的合理意見上來；并利用公眾參與平衡協商形成最合理可行的方案，用有限的城市資源創造出更大的社會公共財富。

2.2 明確公眾參與在城市規劃法律法規中的地位

我國現行使用的《城鄉規劃法》雖然對公眾參與進行了法律條文的規定，但并沒有對參與主體加以明確，在相關參與公眾的權利規定及法律程序等方面也沒有明晰[5]。涉及總體規劃也只是規定了城市總體規劃必須有不少于1個月的公示。可以說，公眾參與還并未成為城鄉規劃的法定必要環節，公眾也并沒有被法律賦予明確的決策權[6]。未來對城市規劃公眾參與的立法，要對公眾參與的方式、范圍、途徑及權利等實施方法做出明確規定；要建立科學系統化的城市規劃公開機制和合理的論證制度；要對公眾參與的內容和程序進行具體細化，在城市規劃的全流程中規定公眾參與的內容和方法。

2.3 加強宣傳教育， 建立完善的公眾參與機制

要采取多種方式的宣傳實現規劃的公開透明性，使公眾從多種渠道獲知規劃內容；通過規劃公眾教育提高公眾的參與能力，培養公眾在社會事務上的洞察力和分析判斷能力；建立參與—反饋—再參與的工作機制，實現隨時聽取意見，避免出現在市民利益被損害到忍無可忍時才反映的類似“上訪”的表達意見方式[7]；建立公眾參與的激勵機制，充分調動公眾積極性。規劃部門要主動向市民反饋市民意見與建議是否被采納。對建議已被采納的市民，規劃部門對其做出適當的獎勵，以鼓勵激發其再參與。

3 建立城市總體規劃公眾參與合理工作體系的建議

要推動城市總體規劃的公眾參與真正進入能夠體現城市多元的社會發展規劃階段，除了城市規劃公眾參與在轉變思想理念、確立法律地位、加強宣傳教育、建立參與機制等方面形成新的頂層設計以外，如何建立城市總體規劃公眾參與合理工作體系也非常重要。這個工作體系的建立，實踐層面是解決了城市總體規劃中公眾參與誰來做、做什么和怎么用的具體問題，理論層面則是對城市總體規劃編制方法的探討。

3.1 城市總體規劃公眾參與“誰來做”

城市總體規劃公眾參與工作的實施開展主體，在工作實踐中存在3類常見的類型。

一是專業調查公司。請專業調查公司開展公眾參與工作，在早期公眾參與工作中十分常見。但該方式存在片斷性、突擊性的特征。由于總體規劃編制的周期較長，這種片段式的參與效果持續性不足。而且調查公司在對城市規劃專業的認識上受技術水平的影響很大，對問題的討論容易流于表面，在結果的運用方面也存在較大的局限性。

二是規劃公眾參與團隊。委托專門的規劃公眾參與團隊這樣的方式也比較常見，現有條件下這類團隊的專業性在不斷增強。從實踐來看，規模較小、結構簡單的城市相對更適合這種方式操作。由于這種類型的團隊的工作方式多數情況下是模擬國外公眾參與的基本技術手段，團隊的工作追求短周期，遇到需對城市有深層次的了解時，公眾參與工作往往應對乏力。

三是規劃編制團隊中的公眾參與部門。“上海2035總規”公眾參與的工作組織就是采用這種方式。在編制團隊中專門設立公眾參與的部門負責。這一方式在頂層設計中解決了公眾參與工作是核心工作之一的定位，能有效調動政府、專家、媒體等方面的資源，從而在社會上形成良好的宣傳與造勢效果，為公眾參與工作開展建立積極良好的社會氛圍。同時，公眾參與工作需要深刻地認識公眾參與的價值，努力將公眾意見中公眾、專家、政府決策者等關心總體規劃的各類人群意見集成并有效吸納進編制成果中。這種方式改變了公眾參與工作“外掛”的模式，確保公眾參與核心團隊的成員同時也是總規編制核心團隊的重要成員，公眾參與工作與總規編制其他工作同步協調開展。

但要真正服務于城市的多元發展，類似“上海2035總規”公眾參與的工作團隊，其專業能力是足夠的，政府色彩卻還是比較濃的。未來能否有同樣具有專業能力的獨立非政府組織為主來承擔這項工作應該是探討的方向。這是一個由獨立于行政組織之外的，受法律保護和支持的，由關心城市建設的公眾組成的團體，可以是地方社區組織或全國性的非政府組織[8]。他們以一種理性的態度參與到總體規劃的編制過程中來，通過認真的調研和訪談，得出包括居民的意見、專家的觀點等全面的規劃意見書，與政府部門及相關規劃師進行溝通協商推進規劃[9]。

3.2 城市總體規劃公眾參與“做什么”

在明確“誰來做”之后，就是“做什么”的問題。這是公眾參與在總規工作中頂層設計的核心內容。可以說，“上海2035總規”公眾參與的豐富內容全面回答了這個問題。

長期以來，總體規劃公眾參與被籠統地理解為“做問卷”、“做調查”，而在“上海2035總規”中，這只涵蓋了公眾參與工作的一小部分，即專業調查部分。同時開展的公眾參與通常可分為4大部分：公眾意見的采集，專家意見的征詢，決策者的回饋、溝通和協助決策，以及媒體的宣傳工作。其中前3部分包括了意見收集的主要內容與處理工作，在這個層面上，不同城市意見收集的方式存在很大的差異。

國內的城市總體規劃，包括“上海2035總規”，在編制工作中對意見的收集采取了并聯的模式，即公眾、專家、決策者的意見收集同時展開。這種模式能適應當前我國的國情，但關鍵在于如何把握三方面意見的權重，并有意識地規避行政、技術權威等方面因素導致的某方面意見過于占據主導地位的問題。

關于意見收集的方法，在“上海2035總規”中也有充分的實踐。對公眾意見的收集，包括從總規啟動到綱要、草案、批復的全過程民意調查，十幾場市民可參與的重要議題的論壇，公眾參與咨詢團的全過程參與，各類媒體平臺的意見收集；對專家意見的征詢，涉及了核心專家、各版塊相關專業方面的專家，上海市、外省乃至國外的專家；對決策者的意見收集，由于總規編制的領導小組是市政府的專門機構，總規編制辦公室由規土局作為編制的主要組織者負責，各政府部門參與，決策過程包含了市政府、市委到全會再報人大審議、國務院批復的完整程序，整個過程確保了科學、規范而完善；關于媒體方面的工作，在“上海2035總規”中得到了高度重視，讓媒體不僅成為公眾參與的一種渠道，更成為總規編制的社會宣傳主要平臺，通過自行籌建的媒體平臺與社會主流媒體平臺結合，傳統媒體與新媒體的結合，對平面媒體、視覺媒體的運用，在相當程度上推動了“上海2035總規”的宣傳與意見收集，其中“上海2035”公眾號等幾個重要平臺的作用得到了很好的體現。

3.3 城市總體規劃公眾參與“怎么用”

對公眾參與收集的意見如何使用，是決定公眾參與是否真正對總規起到重要作用并引導編制方法的問題，也是判斷公眾參與工作是真實有效的還是被過濾處理的問題。理想的方式是，可以有一個城市總體規劃委員會和3項工作。城市總體規劃委員會類似我國香港特別行政區的城市規劃委員會，它由官方成員和非官方成員組成。非官方成員具有廣泛的專業和公眾的代表性[7]。委員會對來自公眾、專家、決策者以及其他各方面的意見，在同等重視的前提下逐條分類、研究、判斷和解決。明確意見是否應直接采納，形成集體判斷，采用民主集中制解決分歧。這個委員會對總體規劃決策有很大權力。它定的事不能隨便改動，要更改必須經過法律程序。“上海2035總規”中的公眾參與團經過一定調整，可以成為上海未來的城市總體規劃委員會的雛形。

未來的城市總體規劃委員會，主要做3項工作：總體規劃意見落實、意見處理的情況反饋和意見效果評估。

（1）意見落實

明確意見是否采納之后，由規劃編制團隊對采納的意見進行落實，并形成檢查、反饋機制，適時對各類意見的處理情況對外公開。例如在特定的編制節點有多少意見被采納，在成果公示等重要節點著重說明被采納的意見與落實情況，正在研究的意見以及預期落實進度，不被采納的意見其不合理的原因。

（2）意見處理的情況反饋

意見處理的情況反饋屬于“怎么用”這一層面相當重要的環節，有效的反饋既保證了公眾參與渠道的暢通，更說明了其真實性，有利于激發社會各界參與總規編制的持續熱情。由于采納和回復涉及大量的技術工作與日常工作，在成果編制完成時可形成專門的公眾意見報告，以記錄大部分意見的處理情況。

（3）意見效果評估

對意見的使用是直接影響總體規劃編制質量的關鍵。在總體規劃編制完成后，公眾參與工作需要對效果進行評估。對于總體規劃，可以形成相對完整的評價體系，通過編制后民意調查等方式獲取的社會各界公眾的滿意度來形成整體評價，結合收集意見的數量、發放問卷的數量、咨詢專家的數量、媒體宣傳頻次及獲得的反饋等方面形成重要指標。同時，公眾參與報告中體現的對意見的采納率是較為關鍵的要素，理論上對獲取的意見都應當處理，實際上一部分意見在成果中被直接采納，一部分在其他層次或層面的規劃中得到體現，還有一部分意見不合理但是推動了相關方面的研究。其中直接采納的意見最具有說服力，也最能體現公眾參與工作在總規編制的技術層面的效果。

4 結語

城市總體規劃的公眾參與是一項兼顧技術性與社會性的工作，其工作機制與效果與所處城市的發展背景密切相關。“上海2035總規”的公眾參與工作，一方面作為城市總體規劃公眾參與的有益探索，是寶貴的經驗積累；另一方面，“上海2035總規”為城市規劃工作在社會層面積累了更多的信任與理解，有效推動了上海城市規劃公眾參與制度的完善和提升。同時，我國城市總體規劃的公眾參與也可以此為基礎，在思想理念、法律地位、宣傳教育、參與機制和工作體系方面全面提升到新的階段