新時代上海美麗鄉村規劃建設的思考

王士蘭 陳 靜

1 規劃建設美麗鄉村是新時代上海新型城鎮化發展的需要

1.1 上海城鎮化發展階段的簡要回顧

改革開放40年來，從總體上看，上海城鎮化經歷了3大階段。

（1）1978 1992年“城鄉一體化”的推進階段

1978年，上海城鎮化水平達到58.7%。按照國際經驗，城鎮化水平超過50%以后，城鎮化將進入城市支持農村、工業反哺農業、城鄉統籌、城鄉融合的發展階段。上海市委、市政府及時提出“城鄉通開、全市一體”的方針，一方面全市中心區不斷拓展，二、三產業比例不斷提高；另一方面農村產業結構不斷調整，發展農業現代化，實施貿工農協調發展方針，使市區和郊區產業滲透，經濟交融，城鄉依存，向城鄉一體化發展。

（2）1993 2005年“郊區三個集中”的發展階段

1993年，上海城鎮化水平達69%。上海市委、市政府提出了“農業向規模經營集中、工業向園區集中、農民居住向城鎮集中”的“三個集中”方針。浦東開發開放又進一步推動了上海城鎮化發展，農民從“離土不離鄉”轉變成“離土又離鄉，務工進工廠”。

（3）2006 2017年“新城建設為重點”的推進階段

2006年，上海城鎮化水平已達84.5%。城鎮化發展到了以中心城為核心的區域協調推進階段，城鎮化發展建立“中心城—新城—中心鎮—中心村”的城鄉統籌發展體系，即“1966”——1個中心城市，9個新城，60個中心鎮，600個中心村。到2017年，上海的城鎮化水平已接近90%，達到了發達國家國際大都市的城鎮化水平。

1.2 上海城鎮化發展中的主要矛盾和問題

改革開放40年來上海城鎮化快速發展，較早步入城鄉統籌、城鄉一體化的發展階段。但是，在新時代新型城鎮化的要求下，尚存在下列矛盾和問題需解決。

1.2.1 傳統城鎮化的弊病還在滋生

上海人口過多集中于中心城區，壓力過大。人口與中心城區的綜合承載能力之間的矛盾還在加劇。重城市建設，輕鄉村發展；重人口向中心城區集聚，輕郊區統籌均衡發展；重物質建設，輕生態文化等傳統城鎮化發展方式仍在延續。導致“城市病”問題突出，交通擁堵嚴重，環境污染仍然存在，公共安全事件時有發生，城鄉結合部人居環境較差等。

1.2.2 中心城區與郊區鄉村發展不平衡不充分

相對中心城區，上海郊區鄉村成為了不平衡不充分發展的短板，對照新時代創新、協調、綠色、開放、共享5大發展理念以及新型城鎮化的要求，差距較大。

（1）產業支撐和集聚不夠，產能等級較低

上海郊區村鎮產業大多以生產和組裝型制造業為主，生產性服務業和消費性服務業嚴重短缺。據調研資料顯示，一是村鎮工業產能落后，污染治理成本高。“三個集中”戰略實施以來，郊區村鎮工業集中度有所提高，但產業布局小而散，土地產出水平低，產業集聚度、關聯度與能級均有待提升。二是農業產業化程度低，污染治理難度大。農業經濟效益較低，農業生產總值占全市GDP比重偏低，但污染治理難度大，成本高。

（2）綜合服務設施配置滯后，難以吸引人才綜合服務功能尚不能支撐人口的需求，加上村鎮人氣不足，導致服務業難以入駐，造成長期服務設施配置滯后，更不利于市區人口向郊區遷移。由于長期的“重城區，輕郊區”發展理念，導致上海城鄉之間在教育、醫療、社會保障等方面差異明顯，農村居民擁有的公共服務設施較為缺乏，城鄉公共服務設施不均衡[1]，尤其是優質設施配套不足。

（3）人口“倒掛”明顯，老齡化問題突出

據調研資料顯示：一是人口“倒掛”現象較嚴重，戶籍人口增速緩慢，而來滬人口高速增長，有的鄉鎮比例已達1:10。二是人戶分離現象較突出，存在戶在人不在，人在戶不在，空掛戶較多等情況，郊區村鎮戶籍中戶在人不在的接近50%。三是戶籍人口年齡結構呈明顯的兩頭小、中間大，但青少年增速明顯低于老齡人口，人口老齡化趨勢加劇，老齡化問題突出。

2 新時代上海怎樣規劃建設美麗鄉村

中國已進入新時代，已是建設富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義強國的新階段，這一階段的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需求與不平衡不充分發展之間的矛盾。對上海來說，按照新型城鎮化的要求，主要矛盾是中心城區和郊區鄉村之間的發展不平衡不充分的問題，因此，下階段城鎮化發展的重點應是以鄉村為重點的城鄉融合發展，補齊上海鄉村發展的短板[2-3]。為此，提出如下策略。

2.1 緊扣上海發展的總體目標, 振興郊區鄉

村發展

上海的總體發展目標是建成卓越的全球城市，功能定位是國際經濟、金融、貿易、航運、創新中心。當前，上海的城鎮化水平已接近90%，按照國際城鎮化發展規律來看，上海已進入工業化后期階段，城鄉關系將再次重構，工業和服務業將成為整個社會經濟的核心，現代服務業占有很大份額[4-5]。農業將建立在規模生產、科技化、智能化基礎上，應是以市場交換為目的的現代農業。農業勞動者將成為職業農民，生活方式也將逐步市民化，傳統的“城市—工業”，“農村—農業”的分工格局將徹底打破，城鄉關系應成為以城市文明為主體的城鄉融合、一體化發展。然而，當前上海郊區的鄉村距離農業現代化尚有差距，必須實施鄉村振興戰略，彎道超車，加快實施以鄉村為重點的城鄉融合發展，遵照國家新時代發展鄉村的“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”方針，建立城鄉融合發展的體制機制和政策措施，補齊短板，加快推進農業農村現代化。

2.2 合理布局好三生空間, 統籌生產、生活、生態

在上海美麗鄉村的空間布局中要做到生產空間集約高效，生活空間美麗宜居，生態空間優質文明。制定好優化的上海鄉村空間規劃，并能與中心城區統籌協調，形成有機生命體。劃定好生產、生活、生態空間開發的管制界限，合理組建生產、生活、生態的結構體系。

“生產”是農村產業改革的主要方面，其目的是對傳統的小農經濟生產方式進行改造，形成以市場需求為目的的現代農業，使農村的農業勞動者屬于“企業”，成為職業農民，形成新型農村產業結構。要在做好上海全域農村產業發展SWOT分析的基礎上，在差異化發展的原則下，篩選現在具有優勢、將來具有潛力的產業為主導產業，打造一村一品，有條件的可一業為主，多業發展，進一步發展產業鏈，將產業鏈觸角延伸到二、三產業，提高產業集聚能力，打造產、銷、貿于一體的產業鏈和創新鏈。

“生活”涵蓋了農民、農村生活。鄉村要全面建成現代化，達到富裕生活的水平，是美麗鄉村的最終目標。當前既要提高農民收入，又要提高農民的生活質量，改善農民的生產生活條件，切實做好“村莊環境整治，民居改造，基礎設施配套，公共服務提升，生態環境建設”。在此基礎上，充分挖掘上海郊區優美的自然資源、豐碩的農副產品、深厚的歷史文化、獨特的建筑風韻，建設賦有“上海鄉村風情”“江南田園鄉村”[6]的美好生活。

“生態”是要促進上海鄉村生產生活環境改善，自然生態系統功能性和穩定性全面提升，防治自然災害隱患，提高生物多樣性保護。但是，當前上海郊區鄉村產業布局小、散、亂，產業集聚度和能級均低下，污染大多是面源污染，治理難度大，治理成本高。為此，在生態空間規劃中要高度重視生態環境規劃，要進行環境評估[7-8]，嚴格控制三廢，制定好城鄉一體的生態環境保護規劃，這也是三生空間規劃建設的前提。

2.3 要適應社會主義市場經濟, 進行體制機制改革

中國改革開放后，經濟體制從社會主義商品經濟發展到社會主義市場經濟，經濟發展已由高速增長轉向高質量發展。當前正處于轉變發展方式，優化經濟結構，轉換增長動力的攻關期，如何建立現代化的社會主義市場經濟體系是經濟發展的保障。為此，必須進行適應上海美麗鄉村規劃建設和管理的市場經濟體制機制改革。

（1）土地問題

2018年12月29日，第十三屆全國人大第七次會議通過的《中華人民共和國農村土地承包法（2018年修正）》（中華人民共和國主席令第十七號）進一步推動了農村土地制度改革依法進行。集體經營性建設用地擬入市，允許出讓流轉，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或個人使用，掃清集體經營性建設用地入市的法律障礙。具體包括：一是明確入市條件，二是明確集體經營性建設用地入市后的管理措施，三是完善被征地農民合理、規范、多元保障機制。

鄉村可以開展農村土地綜合整治，通過挖潛、舊村改造、合村并居、土地整理以及開發利用荒地、廢棄地，在確保基本農田保護面積總量不減的前提下，將其整理后或復耕后置換出來的舊廠房、舊房用址和復耕農田所取得的建設用地指標，歸鄉村使用，允許自行平衡和調整。

（2）金融問題

支持、鼓勵和引導金融機構到農村設立分支機構。加大中小企業和農民創業的金融服務，建立小額貸款和擔保機構，積極開展農村住宅產權和土地承包權抵押貸款業務，積極推進農村金融產品創新、推廣小額信用、聯戶擔保等產品，推廣應用。

積極穩妥推進農村資金互助社和農民專業合作社開展信用合作試點，探索建立政府主導、社會參與、市場運作的農村信貸擔保機制。

（3）人才問題

創建吸引人才的體制機制，鼓勵立志以農業為其職業的大中專畢業生到農村從事農業經營，并轉變成職業農民。

不斷提高鄉村人口素質，培育有文化、懂技術、掌握農業專項技能的新型農民核心隊伍，重點在于提升農業科技創新水平，打造農業科技創新平臺基地，加快高校、科研機構的農業科技成果轉化應用。

深入開展國際國內的農業科技合作，聚集更多的優秀人才和科技資源。鼓勵企業參與農業技術研究開發，充分發揮現有農村推廣體系作用，進一步調動農業科研單位到上海郊區鄉村示范推廣。

3 上海要建設什么樣的美麗鄉村？

在研究上海改革開放以來走過的城鎮化3大階段，分析圍繞建成卓越的全球城市目標及功能定位后，得出新時代上海最大的發展不平衡不充分的矛盾是城鄉發展不平衡、農村發展不充分。為此，要按照新時代我國振興鄉村發展戰略的要求，堅持“三農”問題作為全黨工作重中之重，堅持農業農村優先發展，全面實現農業強、農村美、農民富。根據上海的實際情況，鄉村振興發展應堅持產業振興、人才振興、生態振興、文化振興，科學把握上海郊區鄉村的差異性和發展走勢分化特征，針對不同區域、不同特色的鄉村確定不同的鄉村振興模式予以分類施策，典型引路，注重規劃先行，突出重點。以本土化為宗旨，依據不同地域的經濟社會發展、資源稟賦條件、鄉土文化風情，打造不同類型的特色鄉村。

對標全球城市的要求，上海需要將創建卓越全球城市的創新活力、精神風貌、科技教育、文化傳承、生態基質融入到美麗鄉村建設中，為此，先期宜建設以下4種類型的鄉村。

（1）休閑度假型

上海郊區鄉村自然資源稟賦好，是典型的江南田園景色，田沃土肥，水系清冽，林幽可隱，生態良好，可以在充分挖掘自然風光的旅游資源下，圍繞“養生、養心、養老、康體健身”等要素，結合觀光農業、生態農業、體驗農業、科普農業，配套水鄉田園民宿，建成“鄉村休閑、度假、康體、娛樂”等旅游市場的主體場所[9-10]。

可以將廢舊廠房、破舊農房、廢棄公建加以整修改造成民宿、農家樂、會議、展覽、節慶表演、健身康體、服務中心等設施。

可以將水系、濕地、農田、果園、林地等加以整治，再加工改造成特色農業、花卉園藝、森林氧吧、鳥類棲息、科普教育、健身康養、美食餐飲、集貿電商等。

目的是吸引中心城區乃至國內外游客來體驗“上海鄉村風情”“江南田園鄉村”，建成具有上海鄉村風貌特色的休閑度假型美麗鄉村。

（2）特色文化型

上海是一座國家歷史文化名城，擁有深厚的近代城市文化底蘊和眾多歷史古跡，江南傳統吳越文化與西方傳入的工業文化相融合形成上海特有的海派文化。上海郊區鄉村除了有粉墻黛瓦、小橋流水、枕水而居、村口大樹的自然風光外，更有悠久的歷史文化。可以深入挖掘上海鄉村獨特的傳統文化資源、歷史人文資源，并融入國際大都市現代上海鄉村的發展精髓，體現“上海鄉村文化特色”，打造上海鄉村文化產業，策劃上海鄉村文化大事件，設計多元化的上海鄉村文化產品類型，豐富上海鄉村的特色文化旅游。

可以深入挖掘上海鄉村的發展變遷，從5個方面尋找深厚的歷史文化內涵。①名人文化——從村莊人口集聚以來，到近現代的優秀人物，具有鮮活的人物故事典范。②歷史文化——鄉村重要的歷史事件的發生，還原歷史現實以及當時發生的真實場景。③民居文化——從上海鄉村傳統的建筑風貌特色、鄉村院落風情中，感受上海鄉村的地方民居文化特色。④飲食文化——發掘上海鄉村的美食文化，形成具有推廣宣傳和品牌效應的特色美食文化。⑤民俗文化——恢復具有當地鄉村特色且能創新性發展的民俗風俗藝術，形成具有吸引力的民俗風情表演、展示上海鄉村地方魅力和文化傳承的發展平臺。

（3）新興產業型

上海郊區是高端制造業的主戰場，是實施鄉村振興戰略的主陣地。郊區鄉村發展高端制造業和生產性服務業是上海市委、市政府提出的上海市產業發展的一個重要方向。據此，上海鄉村可以進一步集聚上海的科技、資本、人才優勢，把上海的科技人才優勢轉化為郊區鄉村的產業發展優勢。可以借助電子、信息、新材料、生物醫藥、新能源汽車等新興產業發展的時機，建設以“新興產業”為特色的特色鄉村，承接中心城區的產業功能轉移和資源輻射。

同時，也能帶動郊區鄉村已有的傳統產業和組裝型制造業升級改造，帶動產能落后、污染治理成本高的傳統產業結構轉型，啟動產業更新、鄉村更新，以科創、文創、農創帶動產業培育，使鄉村落后的產業產能進行全面更新。

（4）宜業宜居型

要充分發掘鄉村自身的特色資源，培育和壯大特色產業，做大做強產業結構，以產業興村，以鄉村促產，推動產業和鄉村融合發展，增強鄉村的綜合實力、發展活力和就業容納力，要構建和完善城鄉互動的產業體系，發展特色農產品加工業、農業生產技術支持和農產品流通等特色農業服務業，促進農業經濟發展，增加農民收入。

以建設宜居鄉村為導向，當前還是以環境整治為重點，從實際出發，循序漸進，全面改善鄉村的人居環境質量。保護和發揚上海鄉村的特色風貌，切忌“千村一面”，應慎砍樹、不填河、少拆房，加強文物古跡、歷史文化遺產、文化自然景觀、文化民俗風情、特色傳統風貌的保護，展現上海鄉村美景，弘揚上海鄉村文化，突出上海鄉村特色，整治公共空間，塑造宜業宜居型的美麗鄉村。