2017甘肅扶貧攻堅報告

黨的十八以來，甘肅省委省政府按照習總書記視察時作出的“貧困地區黨委政府要把主要精力放在扶貧開發上”的重要指示和要求，堅持把脫貧攻堅放在重中之重，使得脫貧攻堅取得了明顯的階段性成效。但甘肅省內86個縣市區中，還有58個縣分屬國家扶貧開發六盤山片區、秦巴山片區和藏區三大片區，再加上17個插花型貧困縣，共有75個國家級貧困縣。這些貧困縣市區主要集中分布在黃土高原殘垣溝壑區、秦嶺-六盤山支脈石山區和青藏高原高寒冷涼區，扶貧成本高，脫貧難度大。都是最難啃的“硬骨頭”。甘肅要全面建成小康社會，消除這個最大的短板是當務之急。

甘肅屬于西部欠發達的省份，由于自然、地理、歷史等原因，長期以來主要的經濟指標和城鄉居民收入在全國排名靠后，貧困人口多、貧困面積大、貧困程度深。多年來，甘肅歷屆省委帶領各族人民經過艱苦探索和積極實踐，不僅實現了從“一方水土養活不了一方人”向穩定解決溫飽問題的歷史性轉變，而且創造了中國扶貧史上第一個有計劃、有組織、大規模開發式扶貧，集中連片推進的區域性扶貧開發，大規模易地扶貧和生態移民搬遷“三個第一”的典型經驗。

中國特色社會主義進入新時代，回顧甘肅扶貧開發的歷史進程，梳理甘肅扶貧攻堅的新進展、剖析甘肅扶貧攻堅面臨的問題和不足，提出進一步推進甘肅扶貧攻堅的對策建議，對于新時代打贏脫貧攻堅戰，確保甘肅與全國一道全面建成小康社會，具有十分重要的理論和現實意義。

甘肅扶貧開發的歷史進程

甘肅地處黃河上游，東接陜西，東北與寧夏毗鄰，南鄰四川，西連青海、新疆，北靠內蒙，并與蒙古人民共和國接壤。境內地形呈狹長狀，東西長1655公里，南北寬530公里，地貌復雜多樣，山地、高原、平川、河谷、沙漠、戈壁等類型齊全，交錯分布，地勢自西南向東北傾斜，大致可分為隴南山地、隴中黃土高原、甘南高原、河西走廊、祁連山地和河西走廊以北地帶等各具特色的六大復雜的地形區域。

甘肅是我國最貧困的省份之一，又是少數民族聚居區。受區位、歷史和改革開放后國家梯度發展戰略的影響和限制，甘肅經濟發展水平長期落后于全國平均水平，同東部發達省區相比，發展差距較大。作為西部貧困省份，甘肅14個市州自然條件差異很大，農村經濟發展水平很不平衡，城市近郊和河西地區發展較快，中東部地區和南部的廣大農村地區經濟發展相對緩慢，城鄉差距突出，城市的聚集和輻射功能十分有限，工業反哺農業、城市支持農村的基礎條件比較薄弱。農村內在的封閉性以及資源和生產要素流動性差，使得農業產業化經營水平低，扶貧任務十分艱巨。甘肅歷屆省委圍繞如何讓農民增收、如何減少貧困人口數目、如何改善貧困群眾生活等，始終把深入推進扶貧開發作為加快經濟社會發展和改變農村貧困面貌的重點任務。

總體上看，在中央實施精準扶貧戰略之前，甘肅扶貧開發經歷了三個發展階段。

第一階段是從1982-1993年，以“三西”（甘肅的河西、定西和寧夏的西海固，被稱作“三西”地區）農業建設為重點。1982年9月，黨中央、國務院決定將甘肅中部地區的定西、會寧、通渭等20個縣和河西地區的民勤、古浪、天祝等19個縣列入國家“三西”建設范圍，開始了新中國成立以來甘肅省規模最大、持續最久的農村扶貧開發。1983年，國家實施區域性扶貧開發政策，安排“三西”專項資金，支持甘肅省以定西為代表的中部干旱地區和河西地區的農業開發建設。1986年，甘肅開始在老區、少數民族地區和以南部山區為重點的困難地區實施扶貧開發。

第二階段是從1993-2000年，即以實施《國家八七扶貧攻堅計劃》為重點。1993年，甘肅省提出《四七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》（“四七計劃”即用七年時間解決400萬貧困人口的溫飽問題），甘肅歷屆政府先后提出“興河西之利，濟中部之貧”、“有水走水路，無水走旱路，水旱路不通另找出路”、“四個一（一人一畝基本農田，一戶一畝經濟林果園，一戶出售一頭商品畜，一戶轉移一個勞動力）”、“修梯田、打水窖、興科技、調結構”等扶貧開發路子。通過“三西”建設、全面扶貧、“四七”扶貧攻堅三個階段的工作，到20世紀末，甘肅實現了全省基本解決農村貧困人口溫飽問題的階段性扶貧目標。

第三階段是從2001-2010年，即以實施《中國農村扶貧開發綱要》為重點，開始從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。

1982年到2012年，甘肅貧困地區農民人均收入由不足100元增加到4507元，貧困人口由1254萬人減少到692萬，貧困率由74.8%降低到33.23%，貧困地區生活條件明顯得到改善。2011年出臺了《甘肅省扶貧開發條例》，促使扶貧工作走上法治化道路；建立了財政扶貧投入穩定增長機制，開展對口幫扶、東西協作，使扶貧工作由單一部門主導向專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧全方面轉變。

經過三十多年的扶貧開發工作，甘肅在扶貧開發工作方面取得了三大歷史性突破：一是徹底解決了貧困人口的生存和溫飽問題；二是較大幅度地改變了貧困地區基本面貌和生產生活條件，提高了自我發展能力；三是探索形成了一套行之有效、科學配套的扶貧開發工作體制機制，扶貧開發走上科學發展的軌道。特別是對整村推進與連片開發結合的探索及模式，被寫入了《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》，成為新階段中國農村扶貧開發的重要舉措，并在全國貧困地區全面推開。正如甘肅省委書記林鐸所說的：“多年來在黨中央國務院的親切關懷下，在國家有關部委的大力支持和社會各界的傾力幫助下，歷屆省委省政府帶領全省各族人民發揚‘人一之我十之，人十之我百之的甘肅精神，經過數十年如一日的艱苦探索和實踐，不僅實現了從‘一方水土養活不了一方人向穩定解決溫飽問題的歷史性轉變，而且創造了中國扶貧史上第一個有計劃、有組織、大規模開發式扶貧，集中連片推進的區域性扶貧開發，大規模易地扶貧和生態移民搬遷‘三個第一的典型經驗。”①實踐證明這些探索是成功的，不僅有效推動了甘肅的扶貧工作，也給全國扶貧工作提供了有益的借鑒。

黨的十八大以來，甘肅省委省政府深入貫徹落實習總書記精準扶貧精準脫貧戰略思想，按照習總書記視察時作出的“貧困地區黨委政府要把主要精力放在扶貧開發上”的重要指示和要求，圍繞與全國一道全面建成小康社會這一中心，聚焦精準扶貧、精準脫貧這一主題，咬定到2020年農村貧困人口全部脫貧這一目標，把帶領貧困地區群眾過上幸福美好新生活作為最大的責任，不斷完善扶貧開發的思路和舉措，開展“聯村聯戶，為民富民”行動，由單位聯系貧困村，干部聯系貧困戶，省市縣鄉1.5萬個單位40多萬黨員干部與全省1.6萬個貧困村67萬貧困戶結成了對子，宣傳黨的政策，了解社情民意，疏導群眾情緒，強化基層力量，促進惠農政策落地，幫助群眾脫貧致富。

積極推進“1236”扶貧攻堅行動，即緊緊抓住持續增加貧困群眾收入這一核心，以穩定實現扶貧對象兩不愁三保障為目標，在基礎設施建設、易地移民搬遷、金融資金支持、公共服務保障、能力素質提升等六個方面取得較大突破。

加快實施1+17精準扶貧、金融扶貧政策措施，出臺了精準扶貧、精準脫貧工作的實施意見，配套實施安全飲水、危房改造、電商扶貧、金融支撐等17個支持計劃系列政策措施，緊盯對象、目標、內容、方式、考評、保障六個精準，因戶因人精準幫扶，分類施策，整合涉農扶貧資金，整合不同部門不同渠道的各類扶貧資金，根據不同貧困程度和脫貧的難度，直接切塊到縣，由縣里統籌使用，重點解決一批多年想解決而無法解決的大事和難事，建立精準扶貧大數據管理平臺，把“互聯網+”與精準扶貧相結合，運用大數據系統，提高建檔立卡的精準度，對貧困人口實行有進有出的動態管理，統計分析考核扶貧政策落地政策，提高精準扶貧工作效率，這一創新舉措得到了黨中央國務院的肯定和國務院扶貧辦在全國貧困省份的推廣。

推行853掛圖作業的扶貧方法。在大數據平臺建設做到了八個準，即脫貧對象識別認定準，家庭情況核實準，治貧原因分析準，計劃措施制定準，扶貧政策落實準，人均收支核查準，對象進出錄入準，臺賬進度記錄準；建立貧困人口進出的動態圖，貧困村脫貧目標任務圖，貧困戶脫貧任務村級作戰圖等五張圖；脫貧農戶落實三本賬，即脫貧計劃進入賬，幫扶措施辦法賬，幫扶責任工作賬。細化精準扶貧精準脫貧的施工圖、任務書和時間表，倒逼幫扶力量到戶到人。

這一套精準扶貧、精準脫貧的組合拳，助推甘肅省“十二五”期間累計減貧553.5萬人，平均每年減貧100萬人以上，貧困發生率由40.5%下降到“十二五”末的13.9%，貧困地區農民人均可支配收入年均增長14.8%，比全省平均水平高出近2%。

甘肅扶貧攻堅的新進展

黨的十八以來，甘肅堅持把脫貧攻堅作為一號工程，深入貫徹落實習近平總書記視察甘肅時提出的著力推進扶貧開發，加快改變貧困地區面貌的重要指示，以脫貧攻堅統攬經濟社會發展的全局，深入貫徹五大發展理念，堅持扶貧開發與經濟社會發展相互促進，堅持精準幫扶與連片特殊困難地區開發緊密結合，堅持扶貧開發與生態保護并重，堅持扶貧開發與社會保障有效銜接，采取更加務實有力的舉措，堅決打贏脫貧攻堅戰，確保與全國一道全面建成小康社會。

（一）以集中連片特困區域為扶貧攻堅的重點突破口

一是以少數民族貧困地區為重點突破口。甘肅是一個多民族省份，少數民族地區的貧困問題始終是反貧困的重點。藏區、臨夏等少數民族地區的 “一江三河”四大流域區（白龍江流域、黃河流域、洮河流域、大夏河流域）是甘肅扶貧攻堅的重點區域。甘肅積極發揮臨夏州依托藏區大市場和面向蘭州都市圈的區位優勢，以北部干旱山區、南部高寒陰濕山區、中部河谷川塬區三大貧困片帶為攻堅重點，積極推進區域性特色種植業、設施養殖業規模化發展，支持發展商貿流通業，與甘南藏區扶貧開發相統籌，支持發展畜產品加工流通業、清真食品工業、草原旅游和回藏風情旅游。在甘南州、臨夏州實施游牧民定居、易地扶貧搬遷、生態移民和農村危舊房改造、災區災后恢復發展和鄉村基礎設施、生態環境改善及公共服務設施建設項目，提高民族地區農牧民健康生活水平和自我發展能力，促進民族地區經濟跨越式發展和社會長治久安。

二是以慶陽革命老區為重點突破口。甘肅堅持以能源開發為依托，以工促農、工農共建，統籌能源基地鄉、村的基礎設施配套、增收產業水平提升和服務基地的各類勞務技能培訓，發展肉、蛋、奶、菜、果和第三產業，積極支持農田水利、人畜飲水安全項目和貧困鄉村的“告別土窯洞”工程。

三是以中部干旱地區為重點突破口。圍繞“引洮供水工程”，以鄉村渠系配套為重點，實施農田灌溉、安全飲水、農戶沼氣、危房改造和農村道路等基礎設施建設項目，繼續實施退耕還林還草、小流域綜合治理，努力改善貧困鄉村和貧困群眾的生產條件和人居環境。以打造國家級示范基地為目標，進一步推進馬鈴薯、中藥材、高原夏菜、林果業規模化發展和精深加工，延伸產業鏈條，實現效益最大化。

四是以南部高寒陰濕山區為重點突破口。根據該區域不同氣候特點，按照“小規模、大群體、一鄉一業、一村一品”的思路，大力扶持中藥材、油橄欖、核桃、花椒、茶葉、蔬菜和小雜糧等區域特色產業發展，建設特色林果業、特色農產品產銷交易中心和加工基地。同時，著力實施農村交通、人畜飲水、農田有效灌溉等基礎設施項目。統籌推進小隴山、關山等林緣區貧困鄉村發展，促進山區生態保護、經濟發展、治窮致富。

五是以河西特困移民區為重點突破口。重點實施過渡房改造、土地改良、清潔能源利用、種養業發展、高效節水、技術培訓等項目，使移民安置地基礎條件得到較大改善，耕地沙化、鹽漬化問題得到較快治理，農田村社防護林網配套完善，人居環境明顯改善，社會服務功能基本具備，鄉村組有活動陣地，新型農村合作醫療參合率、適齡兒童入學率、九年義務教育普及率等基本達到當地平均水平。正是以集中連片特困區域為重點突破口，統籌破解特殊性、迫切性、關鍵性難題，整體規劃，整合資源，綜合施治，有重點、有目標地實施一批集特色資源開發和教育、衛生、文化、就業、社會保障等為一體的綜合扶貧工程，優先實施基本條件改善、主導產業培育、公共服務配套等關鍵項目，發展壯大特色優勢產業，取得顯著成效。

（二）加快基礎設施建設進程

基礎設施建設滯后的確是影響和制約甘肅省扶貧攻堅的主要瓶頸之一。甘肅自然條件差，基礎設施建設相對滯后，貧困地區往往地處偏遠，境內山大溝深，群眾行路難、吃水難、用電難、住房差的現象還較為普遍。為此，甘肅省委出臺了《關于深入實施“1236”扶貧攻堅行動的意見》明確將“加快基礎設施建設的主要著力點，把破解路、水、電、房等瓶頸問題作為扶貧攻堅的關鍵。

一是加強農村道路建設。加大資金投入力度，提高財政補助標準，用好國開行貸款等國家相關政策性金融信貸資金，優先安排沒有通村道路和產業發展急需貧困村的道路硬化工程。

二是保障農村飲水安全。利用國開行貸款開展農村飲水安全項目工程，立足不同旱情特點和水源條件，加快骨干調水工程和小型水利項目建設，實施小流域綜合治理。

三是加強農村電力建設。加快農網升級改造，提高其覆蓋面。首先解決了無電戶和易地扶貧搬遷安置區的用電問題；通過國家支持建設光伏分布式電源，解決了游牧民和居住偏遠分散的農戶用電問題。

四是加快農村住房建設。按照特困戶、易地搬遷、地震災區和災害多發區“四優先”的原則，加快危房改造建設工作，逐步提高省級補助標準。同時，把易地扶貧搬遷作為貧困群眾“挪窮窩”的重要舉措強力推進。要想富，先修路，路、水、電、房與千家萬戶密切相關，是脫貧致富的先決必需條件。

甘肅始終把加快基礎設施建設作為貧困地區“換窮貌”的重中之重，以基礎設施的改善帶動富民產業發展，促進貧困群眾持續增加收入，著力改變貧困地區面貌。

（三）積極培育和發展特色優勢產業

大力發展特色優勢產業，突出區域主導產業，建設能大面積帶動群眾致富的產業帶，這是反貧困的重要突破口。甘肅各地根據不同自然條件和傳統優勢，堅持扶貧項目資金到村、效益到戶的原則，全面推進貧困鄉村特色產業發展。

一是著力構建特色支柱產業發展及支撐體系。堅持以市場為取向，突出資源稟賦特色，制定專門規劃，設立專項資金，充分發揮貧困鄉村資源優勢，按照優質、高產、高效、生態、安全的要求，大力發展現代農業，進一步支持區域性主導產業，支持龍頭企業和種養業大戶向貧困地區延伸發展，著力構建特色支柱產業發展及支撐體系，支持發展草食畜、設施蔬菜、優質林果、馬鈴薯、中藥材、 鄉村文化旅游等特色優勢產業，提高產品品質和產業層次，擴大規模效益，促進群眾增收。

二是積極培育和發展特色優勢產業。圍繞產業基地和農副產品加工、倉儲、流通，采取政府支持企業、企業帶動農民、農民集資入股等形式，實施“一縣一業”產業對接和“一村一品”產業培育工程。扶持發展以民間民俗工藝品資源和人才為依托的勞動密集型產業。以甘南、臨夏、平涼、慶陽、定西、白銀、天水、張掖、武威等有條件的鄉村為重點，大力發展奶牛、肉牛、肉（絨）羊、肉雞、蛋雞及生豬等養殖業，扶持貧困地區種植優質牧草，新增肉牛、肉（絨）羊，發展設施牛羊養殖育肥大縣、生豬養殖大縣、肉蛋雞養殖大縣。以定西市等適宜區為重點，大力引進推廣新品種、新技術，擴大種植面積，帶動隴南、武威、張掖、天水、平涼、慶陽、白銀、蘭州等市規模化發展、集約化經營，著重加強新品種選育、脫毒種薯擴繁、精深加工及終端產品開發和鮮薯外銷等方面的能力建設，扶持龍頭企業加工馬鈴薯變性淀粉、薯條薯片及高檔休閑食品，帶動貧困群眾脫貧致富。以天水、平涼、慶陽、隴南、白銀、武威等適宜區為重點，大力扶持發展特色林果產業，新植經濟林，擴大優質果品種植面積。突出發展蘋果、梨、桃、杏、葡萄、人參果等優質水果和花椒、核桃、油橄欖、枸杞、紅棗等特色干鮮果，重視鮮果分級、包裝、貯藏等設施建設和技術引進，有效增加果農收入。以定西、隴南、甘南、天水等適宜區為重點，大力發展道地優質中藥材和藏藥材。建設規范化中藥材種植、中藥飲片加工和特色中成藥、藏藥生產基地，建立健全規范化種植、標準化生產、集約化經營、系列化研發的現代中藥產業鏈，逐步實現我省中藥材產品結構優化和產業升級。以沿黃灌區、涇渭河流域、白龍江流域的縣區周邊公路和交通沿線為重點，發展優質瓜果蔬菜產業。以標準化、無公害為品牌，積極推廣日光溫室和塑料大棚，重點發展高原夏菜、反季節特色蔬菜、脫水蔬菜及甜瓜、瓜子、黃花菜、食用百合等特色產品。甘肅全力推進農業產業化經營，建立健全貧困地區綠色食品認證、原產地認證和農產品質量安全體系，打造特色品牌，做大做強扶貧產業基地，扶持發展一批產業關聯度大、集約化水平高、帶動能力強的扶貧龍頭企業。重視支持貧困地區農產品貯藏、保鮮、加工等設施建設和農產品市場建設，提高商品率。積極發展種養業大戶和營銷大戶，大力發展農民專業合作組織，積極引導貧困農民走向市場，多渠道實現農產品增產增效。積極支持貧困鄉村興辦“農家樂”、“牧家樂”、“林家樂”，開展“紅色旅游”、“生態旅游”、“文化旅游”，培育貧困地區新的收入增長點。

（四）加快實施易地扶貧搬遷工程

易地扶貧搬遷是甘肅各地深入實施“1236”扶貧攻堅行動的重要抓手，是從根本上解決缺乏基本生存條件地區貧困人口脫貧致富的有效途徑和恢復保護生態環境的重要舉措。從2001年開始實施易地扶貧搬遷試點工程以來，甘肅已搬遷貧困群眾12.77萬戶64萬人。總計投入116億元，其中：國家專項資金28.55億元，省級配套1.75億元，整合其他各類專項資金約28億元，市縣配套2.7億元，群眾自籌約55億元。搬遷農牧民在生活上發生了翻天覆地的變化，基本實現了“搬得出、穩得住、能發展，可致富”的目標。

實踐證明，易地扶貧搬遷是甘肅目前實施的最有效的扶貧措施之一，是一項從根本上改變農村貧困面貌的致富工程和災害易發區群眾的安全保障工程。按照甘肅省政府的《甘肅省易地扶貧搬遷實施規劃（2013-2018年）》，確定了13個市（州）72個縣（區、市）的834個鄉（鎮、辦）的3445個行政村7403個自然村為遷出區。這些遷出區既是甘肅貧困人口集中區，也是生態環境敏感脆弱區和自然地質災害易發區。其中，整體搬遷的行政村113個，整體搬遷的自然村（社、組）6896個。

具體來說，主要依托中心村就近安置、新墾土地跨鄉鎮安置、依托小城鎮就近安置、城鎮化安置、依托工業園區安置、國有農（林）場安置等六種方式。既將行政村范圍內生活在自然條件惡劣、缺乏基本生存條件、居住分散、扶貧成本過高的高山區、自然保護區、地質災害頻發區的群眾，就近搬遷到本行政村內交通便利、基礎設施條件較好、公共服務較為完善且水土資源承載能力滿足安置條件的中心村地區，又利用大、中型水利工程和土地整治項目新開發的較大規模的土地，采取統一規劃、統一布局、統籌產業發展，實施大規模集中安置易地扶貧搬遷群眾；既充分發揮小城鎮輻射性強，要素集聚的特征，將當地貧困群眾搬遷至小城鎮附近，在保證人均基本口糧田的基礎上，通過培訓，提高搬遷戶生產技能，依托小城鎮的有利資源，引導貧困群眾以勞務輸轉、發展服務業等多種形式實現就業，增加收入，又結合城鎮建設，在縣城、小城鎮建設集中小區，將城市周邊山區有一定技能和商貿經營基礎的貧困群眾集中安置，搬遷農戶將原有承包地通過合理流轉，轉包他人經營，獲得一定收益外，主要依托城鎮的信息、技術、市場等優勢，通過從事二、三產業和勞務輸出等增加收入，達到脫貧致富目的，并使農民變為城鎮居民，享受同城就業、教育、醫療、社保、住房等公共服務；既充分發揮工業園區輻射性強，要素集聚的特征，將當地貧困群眾搬遷至臨近工業園區，通過培訓，提高搬遷戶生產技能，依托工業園區的有利資源，引導貧困群眾以勞務輸轉、發展服務業等多種形式實現就業，增加收入，最終實現脫貧致富目標，又在土地資源匱乏地區，由當地政府統一將部分農（林）場收回，通過無償劃撥的形式，作為易地扶貧搬遷項目的安置區，將居住在高深山區、生產生活條件差、基礎設施落后村（組）的貧困群眾易地扶貧搬遷。這種模式由于土地權屬清晰，基礎條件好，可有效解決搬遷群眾生產、生活用地問題。

（五）強化金融在扶貧攻堅中的支撐作用

扶貧開發的實踐表明，越是貧困的地區，越是金融的“盲區”。一方面，農民貸款難、貸款貴，擴大再生產或轉變生產模式缺乏金融資本；另一方面，農村金融基礎設施薄弱，基礎金融服務供給不足。目前甘肅集中連片特困地區大都處在自然條件嚴酷、交通不便的深山區和邊遠地區，致貧因素多、貧困程度深、發展難度大、扶持成本高，要如期實現脫貧目標，必須持續加大投入力度，實施集中攻堅。但僅靠目前有限的財政扶貧資金，難以滿足扶貧攻堅資金需要。因此，甘肅將財政資金和金融資金有機結合，充分發揮金融資金在扶貧攻堅中的作用，形成集中攻堅的強大合力。按照“1236”扶貧攻堅行動的統一部署，支持引導各類金融機構在貧困地區延伸服務網點、加大信貸投放、強化金融服務、健全和完善金融扶貧機制，為解決最貧困鄉村、最貧困群體、最迫切提供強有力的金融支撐。

一是充分發揮財政資金的作用，通過組建政策性擔保公司和組織聯戶信譽擔保等形式。甘肅各地各級政府通過出臺優惠政策、搭建合作平臺、完善激勵考核機制等方式，加大財稅、貨幣等支持金融扶貧的力度，探索建立財政扶貧資金用于農業保險補貼的新型扶貧保險融合機制，提高財政扶貧資金使用效益，增強農業風險抵御和貧困農戶自我發展能力。

二是通過加大政府貼息、金融機構讓利等方式降低農戶貸款的利息負擔。通過增加金融網點、縮短服務半徑等方式，減少農戶貸款成本，把“1236”扶貧攻堅行動提出的“支持省農村信用社盡快在貧困地區增設村級金融便民服務站，確保農牧民在2.5公里半徑內享受到金融服務”的要求落到了實處。

三是強化政府相關部門服務職能，為金融機構“保駕護航”。在加大路、水、電、氣、房等基礎設施建設的同時，各級政府相關部門發揮自身優勢，在政策宣傳、產業規劃、技術培訓和市場信息等方面，給貧困戶提高更多、更好、更及時到位的服務，并協助金融機構開展貸前調查和貸后管理。同時，把誠信體系建設和金融生態環境建設作為金融扶貧工作的重要基礎，發揮縣鄉政府和金融機構工作力量，廣泛開展群眾宣傳教育，引導樹立誠信觀念，培育信用文化，加快創建信用戶、信用村、信用企業，積極促進信用評價成果轉化利用，實現金融機構間資源共享，引導涉農金融機構依據信用等級逐步提高授信額度、延長貸款期限、 降低貸款利率，切實加大對貧困地區的信貸投入，打通了農村金融服務的“最后一公里”。

（六）加大教育、文化和科技扶貧力度

甘肅充分發揮教育在扶貧攻堅中的基礎性、先導性作用，緊緊圍繞“1236”扶貧攻堅行動，積極推進教育扶貧，努力阻斷貧困代際轉移。

一是加大教育扶貧力度。將加快發展農村學前教育作為教育扶貧的突破口，抓住農村教育發展“短板”，著力擴大學前教育資源，促進農村學前教育的跨越發展，不僅使農村孩子接受到良好的啟蒙教育，也在一定程度上解放了農村勞動力；發展面向農村的職業教育，推進職業教育招生改革，探索中高職貫通人才培養模式，在貧困地區實行免費職業教育，形成以農業職業院校為龍頭、縣級職教中心涉農專業教學點為補充的新型職業農民技能培訓網絡，開展城鄉富余勞動力轉移就業創業培訓和勞務品牌培訓；大力推進縣域義務教育均衡發展，除進一步完善義務教育經費保障機制外，加快改善農村義務教育薄弱學校基本辦學條件，擴大信息化優質資源共享，通過寬帶網絡等方式使得貧困地區義務教育階段享受到優質數字資源；積極發揮高校人力資源優勢，組織實施“萬名本科生下基層”、“農業知識和技能普及計劃”等項目，幫助貧困地區發展特色優勢產業；加大面向農村醫學人才的培養力度，積極建設醫學本科院校；圍繞“電子商務”的蓬勃發展，組織高校培訓實用人才，助力電子商務快速發展；建立覆蓋學前教育到高等教育的學生資助體系，基本實現落實農村義務教育家庭經濟困難寄宿生生活補助。實施普通高等教育貧困生專項計劃，增加貧困地區高考招生專項名額，擴大農村學生上大學的機會；加大對臨夏、甘南等民族地區教育的定向扶持力度，通過培訓民族地區雙語教師、藏區免費職業教育項目等，提高了民族地區勞動者素質。

二是加大文化扶貧力度。扶貧不僅要扶物質，也要扶精神、扶智力、扶文化。甘肅在華夏文明傳承創新區建設大潮的推動下，把公共文化服務體系做為扶貧的有效抓手。在推進“1236”扶貧攻堅行動過程中，甘肅文化和新聞出版廣電系統以“鄉村舞臺”、農家書屋、戶戶通建設等為抓手和平臺，全面推進文化扶貧。一方面通過本土出品的“鄉村舞臺”調動農民參與自身文化建設的積極性；另一方面，為進一步發揮文化在脫貧致富奔小康方面的精神引領和提升作用，省上通過政府購買公益演出的形式，引導高雅藝術走進基層，走向農村。與此同時，甘肅各地繼續實行將博物館、公共圖書館、文化館、美術館和鄉鎮綜合文化站等的免費開放，省文化廳積極爭取國家支持貧困縣配送流動圖書車，有效緩解了邊遠貧困地區群眾看書難問題。

三是加大科技扶貧力度。甘肅重點實施“一縣一業”產業對接和“一村一品”產業培育等科技扶貧工程，以科技創新促進“1236”扶貧攻堅行動。通過開展民生科技計劃試點工作，圍繞貧困地區保障和改善民生的重點任務，建立了一批民生科技綜合試驗示范基地，突破一批核心關鍵技術，培育發展一批農村民生科技新興產業；加強黃河（長江）上游甘肅段生態退化防治及水源地生態環境修復技術、黃土高原水資源高效利用技術、“兩江一水”流域生態保護與綜合治理技術、水環境與生態環境保護及綜合治理技術研究應用；建立科技富民強縣長效機制，推廣一批科技成果，培育一批優勢特色產業，幫助一批農戶脫貧；圍繞貧困地區主導產業和農民生產實際，開展實用技術培訓；建設一批符合貧困縣區經濟社會發展的共性產業技術創新基地、農業科技示范園區、示范性企業中試基地等；引導科技、資金、人才等要素向58個貧困縣區和17個插花型縣區優勢和特色產業聚集，改善科技基礎條件；建立科技信息扶貧網絡；開展農村專業技術合作組織示范工程，扶持專業大戶、家庭農場、產業化龍頭企業等生產經營主體，遴選先進實用技術，選育具有重大應用前景和自主知識產權的種業新品種。

（七）強化公共服務保障

甘肅在完成數字圖書館建設的基礎上，完成了公共電子閱覽室推廣計劃，實現了鄉鎮、社區、街道公共電子閱覽室全覆蓋，在建制村建設了標準文化活動室。加快推進貧困縣社會保障體系建設，擴大貧困縣養老保險覆蓋范圍，將城鎮就業人員、靈活就業人員等全部納入城鎮職工養老保險范圍；完善城鄉居民社會養老保險制度，將符合條件的城鄉居民全部納入保障范圍。健全完善失業保險制度，將貧困縣的穩定轉移就業人員全部納入失業保險范圍。支持貧困縣擴大工傷保險覆蓋面。將貧困縣的轉移就業人員全部納入工傷保險范圍。及時足額發放工傷保險待遇，保障工傷職工和供養親屬的基本生活。鞏固完善新型農村合作醫療制度，繼續穩定參合覆蓋面，逐步提高籌資水平和財政補助標準。開展大病保險試點，先由新農合進行補償，對補償后個人負擔費用超過大病保險補償標準的部分，由大病保險按照比例給予補償。對于農村27種重大疾病在大病保險補償后從醫療救助上予以傾斜，逐步實現門診統籌全覆蓋。爭取每個縣新增一所標準化縣級醫院。全面改造縣級婦幼保健院和疾控中心，完善鄉鎮、衛生院配套設施及周轉宿舍建設，實現標準化村衛生院全覆蓋。

（八）推進能力素質提升工程

甘肅不斷建立健全城鄉就業困難人員就業援助機制，使貧困縣的所有城鎮就業困難人員都享受到了政府提供的各項就業扶持政策。探索建立農村就業困難家庭就業援助制度，結合扶貧開發、新農村建設、搶險救災等工作，探索政府購買崗位、幫助農村就業困難家庭就業的新機制；大力促進貧困縣高校畢業生就業，采取政策支持、基層配置、創業扶持、公益性崗位安置等綜合措施，努力使貧困縣高校畢業生就業率達到或略高于全省平均水平。實施高校畢業生就業民生實事、“三支一扶”、“進村（社區）”等基層就業項目時，在名額分配上對貧困縣進行重點傾斜。幫助和指導貧困縣落實工商稅費減免、創業孵化基地建設、創業培訓、財政金融 扶持等政策措施。加大再就業小額擔保貼息貸款工作力度，建立輻射貧困縣市區、鄉鎮（街道）、社區（村委會）的再就業小額擔保貼息貸款機構和服務網絡，使城鄉各類符合條件的創業者都能申請到再就業小額擔保貼息貸款，做到應貸盡貸。

甘肅扶貧攻堅面臨的問題與不足

近年來，甘肅省緊緊圍繞增加農民收入、減少貧困人口這一目標，從組織領導、社會動員、政策扶持、資金保障等各個方面，不斷加大扶貧開發力度、轉變扶貧開發方式、創新扶貧開發機制，以超常規舉措，摸索出一套符合甘肅實際的精準扶貧新模式，形成一系列行之有效的措施和做法，扶貧攻堅工作取得顯著成效。甘肅貧困人口由2011年的722萬人減少到2016年的262萬人，貧困發生率由2011年的34.6下降到2016年的12.6%。截至2016年底，甘肅農村貧困人口 262萬人，比上年減少63萬人；貧困發生率為12.6%，比上年下降3.1個百分點。與2011年相比，五年來全省農村貧困人口共減少460萬人，年均減貧92萬人，農村貧困率下降22個百分點，年均下降4.4個百分點。但由于歷史、自然條件等多種原因，甘肅貧困面大、貧困人口多、貧困程度深的基本省情還沒有得到顯著改變，扶貧攻堅仍面臨的一些問題與不足，扶貧開發任務依然十分艱巨。

（一）甘肅貧困面廣，貧困人口比重大，貧困度較深

甘肅貧困地區分布面廣，有58個特困縣區。其中，六盤山區有40個縣區，主要有蘭州市的永登、皋蘭、榆中3個縣，白銀市的靖遠、會寧、景泰3個縣，天水市的清水、秦安、甘谷、武山、張家川、麥積區等6縣1區，武威的古浪縣，平涼的崆峒區、涇川、靈臺、莊浪、靜寧等4縣1區，慶陽的慶城、環縣、華池、 合水、正寧、寧縣、鎮原等7個縣，定西市的安定區、通渭、隴西、渭源、臨洮、漳縣、岷縣等6縣1區，臨夏州的臨夏市、臨夏縣、康樂、永靖、廣河、和政、東鄉、積石山等7縣1市。在秦巴山區有9個縣、區，主要包括隴南市的武都區、成縣、文縣、宕昌、康 縣、西和、禮縣、徽縣、兩當。在藏族地區有9個縣市，主要包括甘南州的臨潭、舟曲、卓尼、夏河、合作、迭部、碌曲、瑪曲，和武威市的天祝。從17個省扶插花縣看，主要有瓜州、玉門、山丹、民樂、高臺、肅南、甘州、民勤、涼州、永昌、七里河、白銀、平川、華亭、崇信、西峰、秦州等。從區域分布來看，甘肅省的貧困縣主要集中在隴南山地、隴中黃土高原以及甘南草原。秦巴山區甘肅片區（以下簡稱片區）總面積2.79萬平方公里，下轄武都區、成縣、徽縣、禮縣、西和縣、文縣、康縣、兩當縣、宕昌縣，共195個鄉鎮（其中4個少數民族鄉），3201個行政村，總人口281萬人，有漢、回、藏等21個民族。如秦巴山片區，按照國家2300元貧困標準，片區內有貧困人口130.47萬人，占全省貧困人口的15.6%，貧困發生率53.2%，居全省第一。其中居住在高寒陰濕區的貧困人口占23%、半山干旱區占41%、深山林緣區占22%、河谷川壩區占14%。區域內40個縣（區）中有30個國家扶貧開發工作重點縣，5個省級重點縣。在六盤山片區，按照國家2300元的新貧困標準計算，區域內貧困人口為583.19萬人，貧困發生率高達43.7%。2011年，區域農民人均純收入3326元，僅相當于全國平均水平的53.7%。部分貧困人口居住在生產生活條件較差的自然 “障礙區”，2010年，區域內農村居民現有房屋中磚土木結構的占42.3%；飲水困難農戶106.31萬戶，占全部農戶的29.4%；部分邊遠山區行路難、飲水難、住房難、就醫難、上學難、增收難等問題十分突出，貧困人口比重仍然較大，貧困度依然較深。

（二）農村產業結構單一，市場經濟不發達，專業化程度不高

由于長期受國家梯度發展戰略和甘肅以重化工業為主導產業的工業化戰略的雙重影響，在產業發展方面，對東中部省區和甘肅大中城市周圍選擇重點發展的主導產業和部門，給予投資和政策兩方面的雙重傾斜，使之率先起飛，率先實現工業化，成為產業發展較快，收入提高較快的地區。而貧困地區得到的發展政策優惠和傾斜少之又少，三線建設時期建設起來的若干個孤島型工業企業也日漸衰落，產業發展缺乏新的支撐點和增長點。不僅如此，農業的要素條件和市場條件越來越不利于貧困地區的農業發展，而進行傳統的農業改造又缺乏相應的資金、技術支持。由于資源在各貧困地區未能完全得到優化配置，各地產業結構單一，主業不突出，非農產業的比重較低。貧困地區的非農產業主要以初級農副產品的加工和采礦業為主，不僅規模小，起步低，而且整體的技術水平落后，其投入產出比也很低。從經濟結構來看，在秦巴片區，第一產業增加值占生產總值的比重超過25%，高于全省10個百分點，部分縣區甚至高達45%左右。由于種植業耕作技術和耕作水平低下，畜牧業養殖方式落后，農產品銷售運輸成本大，整體缺乏競爭力；第二產業發展緩慢，大部分縣基本沒有工業，主要靠建筑業拉動；第三產業中，行政事業單位工資性收入比重較高。由于特色產業收益不及打工，年輕人和大學畢業生選擇外出務工和就業，農村留守人口多是老弱病殘，影響產業發展和升級。由于農村經濟缺乏核心增長極，缺乏具有明顯區域特色的大企業、大基地，產業鏈條不完整，仍然沒有形成具有核心市場競爭力的產業或產業集群。

（三）連片特困地區的貧困較為集中，貧困成因復雜，脫貧難度較大

連片特困地區的貧困居民相對集中，貧困因子相對一致，貧困區域相對連片。從貧困人口看，甘肅集中分布在山區、丘陵地區、限制開發區。甘肅43個國家扶貧開發重點縣就有40個集中在該地區，這些縣區的貧困成因既有自然、社會的，也有民族、宗教的，既有歷史、政治的，也有現在、體制的。比如，甘南州和臨夏州的貧困成因很多，但最為根本性的一條，就是自然環境惡劣與社會發育不良。從自然環境上看，屬于不宜人居的高寒山區、干旱缺水地區、滑坡泥石流等自然災害特別嚴重的地區。從社會發育上看，屬于少數民族聚居區，貧困成因最為突出的是民族宗教因素，由于全民信教，牧民收入往宗教轉移，從而貧困。這些地區的貧困問題不僅是集中連片面大、貧困人口眾多，而且貧困程度較深，也因此扶貧任務艱巨性、對治貧手段綜合性的要求特別高。在高原藏區，貧困面大、程度深，區域內整體貧困突出，返貧率居高不下。而且，貧困的代際傳遞性強，在連片特困地區，貧困的持續性、代際性突出，具有很強的傳遞性。目前大部分連片特困地區生態區位重要，按照國家主體功能分區，屬于限制開發或禁止開發地區。連片特困地區地域偏遠、交通閉塞、資源匱乏、生態環境惡劣，有的甚至缺乏基本的生存條件，扶貧攻堅的難度大，脫貧成本高，有相當部分需要移民搬遷。脫貧成本高，扶貧成本也高。

（四）貧困地區的干部群眾思想觀念差異較大，致使開發開放程度相對較低

由于甘肅貧困地區山高地遠，許多地區交通信息不靈，人們習慣于封閉守常，滿足于小安求穩，市場觀念、效益觀念、競爭觀念、人才觀念等方面較為薄弱。并且由于受長時間的自成體系思想的影響，各貧困地區各自為戰，行政分割、地方保護主義嚴重，從而導致許多貧困地區的經濟都作為相對獨立的地域單元在各自的框架內運行，很少有經濟合作與往來，沒有形成一個真正完整、統一、開放、競爭、有序的市場體系，阻礙了生產要素的合理流動和資源的優化配置。甘肅貧困地區農村文化、教育、衛生等各項事業的發展均大幅度落后于其他地區，直接阻礙了當地農民綜合素質的提升和對發展機會的把握。在貧困地區發展過程中，形成了貧困——人口過度增長——環境退化的惡性模式，社會發育程度低，傳統產業比重大，經濟結構單一，農民文化素質低，抑制了貧困地區農村社會自身的糾錯能力，限制了其自身發展、創新能力的培養。由于受教育程度低，廣大農民群眾文化素質普遍不高，接受新事物、新觀念較慢，“等、靠、要”思想比較嚴重。一方面是部分貧困戶把脫貧和發展的希望寄于政府；另一方面是小農意識強烈，嚴重缺乏商品經濟觀念，勞動生產率和農產品商品率十分低下。再加上信息閉塞，農民群眾大多思想觀念保守、落后，視農為本、安于現狀思想嚴重，現代科技意識薄弱，商品意識不強；部分人消極悲觀，缺乏創業信心和勇氣，只想依靠國家扶持、救濟的“等、靠、要”思想，視“吃救濟、拿補貼”為理所當然。由于不掌握實用技術，外出務工以苦力型為主，收入較低，也限制了發展產業項目，增收致富渠道較窄。

（五）區域發展不平衡，保障體系不健全，返貧問題難以得到有效遏制

就六盤山片區看，一方面是區域內城鄉發展不平衡。投資多集中在交通便利、軟硬件條件相對較好的城區，農村地區經濟社會發展滯后，各縣區之間的發展差距也不同程度存在。區域內由于脫貧基礎太脆弱，抗御自然災害的能力比較差，沒能從根本上改變靠天吃飯的局面。不少貧困縣多年來一直存在著一種“扶貧、脫貧、再返貧”的發展現象。因災、因病、因市場風險和少數因教育支出等是導致返貧的主要因素。現行的扶貧政策由于沒有能夠很好地解決因突發自然災害醫療負擔、子女教育導致的貧困問題，使部分剛脫貧的農戶重新陷入貧困。這種“返貧現象”成為區域內貧困狀況難以改變的原因之一，成為甘肅扶貧工作新階段中的一個突出難題。就秦巴片區看，由于片區貧困面大，程度深，雖然在農村已實行養老保險政策，但由于保險支付水平低，對老年人的生活水平提升非常有限。農村新型合作醫療雖然已經基本實現全覆蓋，片區內醫療設施設備差，藥品缺乏，醫護人員嚴重不足，從業醫生文化程度偏低、業務素質不高的現象較普遍，再加上醫療費昂貴，補助比例不高，不少農民依然負擔不起，致使因病、因殘致貧或返貧。由于享受低保條件較為嚴格，最低生活保障覆蓋面不廣、保障標準較低，一部分相對較貧困的人口還未享受到低保；同時，由于農村最低生活保障標準較低，貧困人口即使享受低保，其基本生活條件依然得不到明顯改觀。

（六）農業基礎設施建設滯后，生態環境脆弱

生態環境脆弱是甘肅貧困地區自然環境的基本特點，甘肅貧困人口相對集中分布的地區都是自然條件嚴酷，農業基礎設施建設滯后，抗御持續干旱能力很低，靠天吃飯狀況未得到根本改變的地區。集中了全省70%貧困人口的臨夏回族自治州、甘南藏族自治州和隴南地區也是甘肅經濟落后地區，其人均GDP在全省14個地州市中均列在末位，表現出強烈的區域貧困特征。甘肅貧困地區主要集中在民族地區、水土流失嚴重地區和自然生態環境惡劣的地區。生態脆弱、自然災害頻繁、生態環境惡劣等現狀既不利于人類居住，又不利于貧困人口賴以解決溫飽問題的農業生產，這既是貧困地區貧困落后的重要原因，又是一些貧困人口初步脫貧以后，又大面積返貧的根源。隴中黃土高原是水土流失最嚴重的地區，每年大量泥沙流入黃河；隴南地區，由于水土流失，泥石流多發，沖毀農田、房屋、道路等，每年都會造成巨大的經濟損失，同時表土的流失使地表石質化；甘南高原區由于超載過牧、采樵挖藥、淘金捕獵等活動，草場出現了嚴重退化、沙化和鹽堿化的“三化”現象，優良牧草減少，草原鼠蟲害難以有效遏制。貧困地區也是自然災害發生率最高的地區，一般常見的有洪、旱、霜、雹、震、病等多種自然災害。而且受災程度非常嚴重，有時會出現糧食絕收的現象，嚴重制約了當地農業經濟的發展。六盤山片區的貧困縣區主要分布在隴中黃土高原區，深處內陸，遠離海洋，干旱少雨，水資源短缺，區域平均海拔較高，降水量小，蒸發量大，地表植被稀疏。旱澇、泥石流、風災、雨雪冰凍等自然災害時有發生。秦巴片區內退耕還林工程區生態環境總體上仍然十分脆弱，退耕農戶大多缺乏穩定的增收門路，退耕農民長遠生計問題還沒有得到有效解決。自然條件嚴酷，生態環境脆弱。由于境內地質結構復雜，地震、滑坡、泥石流、山體崩塌等地質災害頻繁。長期以來因生存和發展需要，不注重生態保護，導致盲目亂砍濫墾及不合理非耕地資源開發，導致植被大量減少，水土流失嚴重，耕地質量嚴重退化。生態環境不斷惡化，使土地產出率降低，為了生存，又大量砍伐森林、開墾土地，“種糧種到山頂”的現象在貧困地區最為多見，導致森林面積不斷減少，水土流失加重，形成“貧窮-粗放式開發-生態破壞-更加貧窮”的惡性循環。

甘肅進一步推進扶貧攻堅的對策建議

（一）堅持觀念創新，使扶貧攻堅行動更加體現時代要求

準確認識扶貧開發形勢，是深入推進“1236”扶貧攻堅行動的基礎和前提。甘肅省深刻分析當前扶貧開發的成績與問題，全面認識扶貧開發面臨的挑戰與機遇，堅持觀念創新，真正使廣大干部和思想觀念切合扶貧形勢發展需要，這使得扶貧攻堅行動更加體現時代要求。

第一，堅持觀念創新，認識到扶貧開發已在新的歷史新起點。甘肅省在全面深刻分析了當前扶貧開發的成績與問題，不斷堅持觀念創新，認識到深入推進“1236”扶貧攻堅行動必須集中在“四個歷史性轉變”上。

一是認識到了當前的扶貧必須實現從缺吃少穿到基本溫飽的歷史性轉變。目前，甘肅基本實現了公路、用電、電話和電視信號村村通，農村人飲安全比重達到75%，脫毒馬鈴薯、草食畜、中藥材、 優質林果、高原夏菜等特色優勢產業已成為農民增收的主要來源，2014年58個片區縣農民人均純收入比2011年增長17.7%，高于全省2.4個百分點。這說明我們貧困地區群眾已經不再缺吃少穿，而是向基本溫飽的目標邁進。

二是認識到了當前的扶貧開發必須實現從單點扶貧到連片開發的歷史性轉變。甘肅省在全國率先推進由解決單一貧困戶的基本生存問題向整村推進、整流域和連片開發推進轉變。在全國率先實施大規模易地扶貧和生態移民搬遷，為全國扶貧開發的有序推進提供了有益經驗。

三是認識到了必須實現從被動脫貧到主動致富的歷史性轉變。甘肅在全國首先啟動貧困家庭“兩后生”技能培訓工程，率先實現了貧困地區中職教育全免費，貧困群眾思富求變的愿望更加迫切，脫貧致富的本領不斷提高。

四是認識到了必須實現從政府主導到“三位一體”的歷史性轉變。甘肅的扶貧不僅僅依賴政府主導，而是要注重有效發揮專項扶貧、行業扶貧和社會各界的“三位一體”扶貧理念。在這一理念指導下，甘肅實現了中央單位對58個貧困縣定點幫扶全覆蓋。尤其是廣泛開展雙聯行動，緩解了困難群眾貸款難、資金缺的問題，進一步拓寬了致富門路。

第二，堅持觀念創新，認識到扶貧開發必須發揮合力作用。當前，甘肅貧困人口雖然持續減少，但貧困人口數量大、貧困程度深的狀況尚未根本改變。我們必須堅持觀念創新，認識到扶貧開發必須發揮合力作用。

具體來說，就是只有創新觀念，發揮合力作用，才能真正解決“四個尚未根本改變”的問題，即只有創新觀念，發揮合力作用，才能解決貧困程度深狀況尚未根本改變的問題；只有創新觀念，發揮合力作用，才能解決連片特困區域多、發展難度大狀況尚未根本改變的問題；只有創新觀念，發揮合力作用，才能解決致貧因素較多、返貧壓力大的狀況尚未根本改變的深層次問題；只有創新觀念，發揮合力作用，才能解決收入差距拉大、相對貧困凸顯狀況尚未根本改變的問題。

第三，堅持觀念創新，認識到扶貧開發必須抓住重要機遇疊加期。

一是認識到扶貧政策環境更加優化。國家深入推進西部大開發新戰略，出臺了一系列支持我省加快發展的政策措施，特別是國家批準實施三大片區區域發展與扶貧攻堅規劃，在基礎設施建設、特色優勢產業培育、社會事業發展、生態環境保護、強化金融保障等方面給予集中傾斜扶持，國家“絲綢之路經濟帶”建設的重大機遇，必將為扶貧開發帶來更多的紅利。

二是認識到發展基礎更加牢固。2012年，甘肅省生產總值達到5650億元，固定資產投資連跨兩個千億元臺階、達到 6013億元，財政總收入突破千億元大關，綜合實力的增強為加大扶貧開發力度奠定了堅實基礎；甘肅貧困地區生產生活條件明顯改善，后發優勢日益凸顯，為扶貧開發開辟廣闊的前景。

三是認識到扶貧開發的社會氛圍更加積極。中央高度重視扶貧開發，社會各界投身扶貧開發的熱情越來越高漲，雙聯行動的深入開展，使得貧困群眾致富奔小康的愿望越來越迫切，社會各界齊心協力、共同推進扶貧開發的氛圍日益濃厚。這種氛圍為扶貧開發創設了良好的社會條件。

正是始終堅持觀念創新，才能從全局和戰略的高度深刻認識到，甘肅的扶貧開發不僅是經濟問題、民生問題，也是政治問題、社會問題。只有把扶貧開發作為全面建成小康社會的重中之重、作為民生工程的重中之重、作為檢驗和考核干部政績的重中之重，舉全省之力、集各方之智，才能真正打贏新一輪扶貧開發攻堅戰。

（二）堅持思路創新，科學有序謀劃扶貧攻堅行動

甘肅著眼于同步全面建成小康社會，以建設“絲綢之路經濟帶”為重大機遇，以開展群眾路線教育實踐活動為重要契機，堅持導向創新，科學有序推進扶貧攻堅，甘肅始終堅持把58個片區縣作為主戰場， 統籌17個插花縣區，瞄準最貧困的鄉村、最困難的群體、最迫切需要解決的問題，以持續增加貧困人口收入為核心，突出路、水、電、房等基礎設施建設，更加注重轉變經濟發展方式，更加注重增強內生動力，更加注重強化金融支撐，更加注重創新體制機制，不斷拓寬視野，創新理念和方式，完善思路和舉措，堅持“五個結合”，創造性地走出一些扶貧開發科學發展的新路子。

第一，堅持扶貧攻堅與全局工作相結合。甘肅始終堅持扶貧攻堅和全局工作相互促進、不可分割，扶貧攻堅行動與其他重點行動、“3341”項目工程緊密聯系、互為支撐。堅持統籌兼顧，既做到在實施“3341”項目工程中推進十大重點行動，又做到在有效推進其他重點行動中帶動和促進扶貧攻堅。堅持引導各類建設項目向貧困地區傾斜和布局、各方力量向扶貧攻堅集中和匯聚，做到了以產業化提升農業、以工業化致富農民、以城鎮化帶動農村。

第二，堅持連片開發與分類扶持相結合。甘肅打好扶貧開發攻堅戰，戰略重點在片，戰術關鍵在村，戰果體現在戶。要堅持在打破行政區劃界限中推動協同發展，在區域一體化發展中實現優勢互補，在集中連片開發中強化集約效應。在具體工作中，要注重分類指導、重心下移，在已有工作基礎上，進一步把片區攻堅與扶貧到村到戶有效銜接，把貧困村脫貧規劃編制和貧困戶建檔立卡同步推進，因村施策、因戶施法，切實做到貧困底數清楚、扶貧規劃科學、攻堅措施對頭，真正實現對貧困人口的精細化管理，對扶貧資源的精確化配置，對貧困農戶的精準性扶持。

第三，堅持行政推動與市場驅動相結合。甘肅從根本上改變貧困地區的落后面貌，既堅持了政府主導、行政力量有效推動，不斷加大財政投入和政策支持力度，也注重發揮了市場配置資源的基礎性作用，更多地運用市場手段安排扶貧項目和資金，促進各類資源要素向貧困地區流動，同時建立扶貧項目和資金競爭立項機制，做到擇優立項、先建后補、獎優罰劣，不斷激發貧困地區的內生動力和活力。甘肅豐富的礦產、中藥材、旅游等資源又是后發優勢，對資金、技術、人才等市場要素具有強大的吸附效應。基于這一認識，甘肅堅持以開放促開發，注重營造良好的招商環境，注重宣傳推介資源的獨特優勢， 吸引更多的戰略投資者參與扶貧開發，堅持把貧困地區打造成新一輪招商引資的熱土。

第四，堅持“三位一體”與自力更生相結合。加快扶貧開發，外界幫扶是必要條件，自身努力是根本所在。甘肅大力推廣雙聯行動中好的經驗和做法，既堅持做好“輸血”工作，在有效整合資源中充分釋放專項扶貧和行業扶貧的疊加放大效應，在積極借助省外資源中充分拓展和挖掘社會扶貧的空間和潛力；又十分重視做好“造血”工作，在強化基礎設施和公共服務中不斷增強發展后勁，在加快培育特色優勢產業和人力資源開發中不斷提高自我發展能力。

第五，堅持資源開發與生態保護相結合。甘肅省貧困地區大多處于江河上游、農牧交錯區和黃土高原水土流失區，生態區位十分重要，生態環境極其脆弱。甘肅牢固樹立保護生態是脫貧之基、致富之道的理念，把項目建設與生態保護、防災減災結合起來，全面實施主體功能區規劃，大力推行循環生產模式，進一步建立健全項目建設評估制度，積極探索有利于貧困地區、扶貧對象的生態環境保護補償機制和資源開發收益分配機制，真正做到了產業發展與環境保護互利雙贏，經濟效益與生態效益有機統一，人口、資源與環境良性循環。

（三）堅持舉措創新，精心實施扶貧攻堅行動

甘肅始終堅持舉措創新，著力推進“六大突破”，精心實施扶貧攻堅行動。

第一，基礎設施建設的突破。甘肅始終堅持舉措創新，以基礎為優先取向，以路、水、電、房等為重點，加快向貧困村延伸、向薄弱環節傾斜、向更高標準邁進。一方面，通過加強行政村通暢公路建設，打通斷頭路、開辟出口路、對接大交通，通過加強農田水利和重大水利工程建設，因地制宜發展“五小水利工程”， 通過加快農村電網升級改造，把大電網延伸和發展小水電、風能、太陽能等有機結合，提升了生產基礎設施水平；另一方面，通過抓好危房改造，與保障房建設和游牧民定居結合，通過抓好飲水安全，立足三大片區和插花型地區的實際情況，重點加強水源地和集中供水工程建設，通過抓好美好鄉村建設，突出農村特色，弘揚傳統文化，結合“百鎮千村”示范工程實施，加快村落民居改造提升步伐，有序推進農村環境綜合整治，大力提升生活基礎設施水平，在基礎設施建設上實現了突破。

第二，富民產業培育的突破。甘肅始終堅持把培育富民產業同發展縣域經濟特別是民營經濟緊密結合起來，同有效承接產業轉移緊密結合起來，同加快推進城鎮化緊密結合起來，堅持以市場為導向，突出資源稟賦特色，大力實施“一縣一業”產業對接和“一村一品”產業培育工程。加快培育新型生產經營主體，引導農民興辦多類型的專業合作社，有序推進農村土地承包經營權流轉，發展多種形式的適度規模經營，做強做大草食畜、設施蔬菜、優質林果、馬鈴薯、中藥材等特色種養業；通過大力發展農村二三產業，培育和引進一批市場競爭力強、輻射帶動面廣、年銷售收入超過10億元的農產品加工和流通龍頭企業；通過強化農業設施裝備和科技支撐，加大了舍飼養殖、良種繁育、豐產栽培、農業節水、動植物疫病防控等科技創新和推廣力度，完善了農產品質量監管、市場流通、信息服務、防災減災等社會化服務體系。堅持立足貧困地區豐富的自然資源、獨特的地域文化和濃郁的民族風情，做足做深山水、冰雪、草原、大漠、民俗、古跡等文 章，做精做大“農家樂”、“牧家樂”、“鄉村旅館”等品牌，力爭把鄉村旅游業打造成農民增收的重要產業。大力促進就業培訓、技能鑒定、就業中介、就業后服務“四位一體化”，推動勞務輸出由體力型逐步向技能型轉變，由分散短期輸出向常年穩定輸出轉變。

第三，在易地扶貧搬遷上的突破。貧困群眾實施易地扶貧搬遷，是扶貧攻堅“硬骨頭”中的“硬骨頭”，必須同新型城鎮化、保障性安居工程和新農村建設結合起來，科學規劃、綜合施策、統籌推進。甘肅積極爭取中央資金，有效整合各類專項資金，撬動吸納信貸和社會資金，優先解決安置用地，對有搬遷條件和意愿的農戶實現應搬盡搬。堅持尊重群眾意愿，按照整體搬出、以集中安置為主適當兼顧插花安置的原則，采取就近搬遷安置、跨區域安置、縣域內統一協調安置、依托工業園區、重大工程和國有農林場安置等多種模式，穩步推進移民搬遷工作。既注重培育和發展后續產業，又充分保證搬遷農民享受原有惠農政策和土地財產權益，統籌推進安置區基礎設施和基本公共服務配套建設，確保搬遷群眾近期生活有保障、長遠致富有門路，真正做到實施一個搬遷項目，安置好一方群眾，實現一方人脫貧。

第四，在金融資金支撐上的突破。甘肅堅持市場化、多樣性、可持續原則，進一步創新扶貧資金運作模式，加快構建財政資金與金融資金協調配合，政策金融、商業金融和合作金融分工協作，民間資金等為補充的多元化金融扶貧資金供給保障體系。加快建立省級公共資源和財政資金杠桿機制，把財政直接補貼的項目資金更多地轉變為政策性貼息、擔保資金和風險補償基金，引導各金融機構在貧困地區加快服務網點布局。適應農村金融發展的新形勢新要求，積極發展村鎮銀行、小額貸款公司、扶貧互助資金社等新型農村金融機構，探索建立大銀行和新型農村金融組織之間的業務合作關系，推進雙聯惠農貸款、牛羊蔬菜產業貸款、婦女小額信貸、易地扶貧搬遷農戶建房貸款、農耕文明貸款等工作，創新符合貧困群眾實際的抵（質）押貸款品種。加快扶貧對象信用評定工作，建立完善信用擔保和風險補償機制，以差額貼息強化農戶信用意識，引導群眾發展投資小、見效快、收益高的項目，確保貸款放得出、用得好、還得上，促進扶貧信貸持續健康發展。

第五，在公共服務保障上的突破。基本公共服務水平是體現扶貧開發成效的重要標志。甘肅省各級財政不斷調整優化支出結構，建立扶貧資金穩定增長機制。省級財政對58個片區縣均衡性轉移支付增幅高于全省對縣級轉移支付水平3個百分點以上，主要用于職業教育、勞動力培訓、社會保障等公共服務領域項目。堅持統籌發展農村義務教育、職業教育和學前教育，逐年加大投入力度。加快貧困鄉村文化基礎設施建設，進一步完善和提升了廣播電視戶戶通設施和服務水平，保證長通久通。進一步完善農村低保、五保供養、新農保和臨時救助制度，推進扶貧開發和最低生活保障制度有效銜接，建立健全農村社會保障體系，不斷提高社會保障統籌層次和水平。

第六，在能力素質提升上的突破。加快扶貧開發步伐，最根本的是要增強貧困群眾的市場意識、創業能力和致富本領。甘肅針對不同年齡段和文化層次的富余勞動力，分類制定和實施教育培訓計劃，確保初中以上文化程度的勞動力都能掌握一門實用技能，每個貧困家庭至少有一人拿到技能資質證書。不斷瞄準市場需求，本著實際、 實用、實效的原則，加快建設國家級和省級高技能人才培訓基地，加大種養業、加工業、服務業等實用技術和職業技能培訓，尤其要大力推行訂單、定向、儲備和創業培訓，努力構建技能培訓、外出務工與返鄉創業等勞務輸轉新格局。加強信息服務和就業指導，抓好職業技能鑒定，強化勞務基地建設，打造知名勞務品牌，不斷增強勞務經濟的競爭力和影響力。

（四）堅持聚集合力，切實從保障上有力有效推進扶貧攻堅行動

甘肅以堅強的組織領導、高效的體制機制、優良的工作作風，確保扶貧攻堅行動的各項任務真正落到實處。

第一，強化組織領導。各級黨委、政府要始終把扶貧開發納入經濟社會發展全局，真正做到工作部署上重點研究，政策資金上加大傾斜，干部配備上優先加強。各級黨政主要領導堅持重大問題親自研究、難點事項親自協調、任務落實親自過問，切實把扶貧開發放在心上、抓在手上。各級扶貧開發領導小組加強統籌協調，構建省市縣配合聯動、行業部門相互支持的工作格局。扶貧開發重點縣健全扶貧機構，配備和建設一支素質高、能力強、作風硬、肯吃苦的扶貧干部隊伍。甘肅各地著眼于強村富民、強基固本，建立村干部優化和人才保障機制，拓寬選任渠道，真正把一些有志向的大學生、有能力的退伍軍人、優秀的返鄉務工人員和村里的致富能人選拔到村兩委班子，切實把村班子打造成帶領貧困群眾脫貧致富的堅強堡壘。同時，嚴格落實干部“逢提必下”制度，加快建立農業、教育、科技、文化、衛生等領域專業技術人員到貧困縣鄉村對口幫扶的制度機制。建立監督考核機制，對扶貧開發實行圖表式管理，對項目資金、物資使用等進行全程動態監管，建立健全資金效益評估機制，嚴格執行財經紀律，加大審計監督力度，確保資金使用安全和項目效益發揮。加強對扶貧開發工作的績效考核，特別是把農民人均純收入和生態環境保護等作為最基本的考核指標，把考核結果作為領導班子評優和干部晉升的重要依據，真正形成了以科學發展論英雄、憑為民實績用干部的導向。

第二，強化責任落實。認真落實扶貧開發工作責任制，堅持省負總責、部門配合、市州協調、縣為主體的領導體制和片為重點、規劃到村、扶貧到戶的工作機制，實行黨政一把手負總責，進一步細化和靠實各級責任，真正做到責任到人、任務上肩，形成上下貫通、橫向到邊、縱向到底的責任體系。各市州對本地扶貧開發要全面負責、統籌指導、精心實施；片區縣黨委政府要把主要精力放在扶貧開發上，制定具體的進度計劃，做到有資金、有項目、有措施、有檢查；鄉和村要具體組織實施好整鄉推進和整村推進的各項工作。要建立“減貧摘帽”激勵機制，對提前脫貧“摘帽”的縣鄉，原定扶持政策不變，投入力度不減，并給予相應的獎勵；對不能按期“摘帽”和造假“摘帽”的，嚴格追究領導責任，促進扶貧開發快速健康推進。

第三，強化工作作風。優良的作風是加快扶貧開發的根本保證。甘肅各地堅持把扶貧攻堅行動作為踐行群眾路線的主陣地，作為檢驗黨員干部宗旨意識的大考場，作為錘煉干部作風的大熔爐，著力推動作風的大轉變，保障扶貧開發任務的大落實。始終牢記為民造福的使命，牢固樹立執政為民的宗旨理念，以 貧困不除、愧對歷史的使命感和群眾不富、寢食難安的責任感，奮勇擔當、銳意進取，真正做到為官一任、造福一方。始終堅持胸懷激情、帶著感情，察民情、問民需、排民憂，把實事做實、把好事做好。各級各部門把扶貧資金當做貧困群眾的“救命錢”、“造血錢”，以自己的辛苦換來百姓的幸福，真正把扶貧開發打造成民心工程、德政工程和廉潔工程。

注釋

① 林鐸：《甘肅創造了中國扶貧史上“三個第一”的典型經驗》，載《中國經濟周刊》2016年第40期。

作者簡介

侯萬鋒 甘肅省社會科學院區域經濟所副所長、副研究員。研究方向為農村政治學、農村社會學和地方治理等