城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題研究綜述

熊 興，余興厚，敬佳琪，2

（1.重慶工商大學長江上游經(jīng)濟研究中心，重慶 400067；2.重慶第二師范學院經(jīng)濟與工商管理學院，重慶 400067）

一、導(dǎo)論

公共服務(wù)是經(jīng)濟學、社會學、公共管理學等學科研究社會福利、政府職能、社會和諧的重要概念之一。在國外文獻中，經(jīng)濟學家Adam Smith在《國富論》中從政府職能的角度提出提供公共服務(wù)是國家的義務(wù)與職責［1］，Wagner最早對公共服務(wù)的概念及含義進行了闡明［2］，Leon Duguit界定了公共服務(wù)的內(nèi)涵與主要內(nèi)容［3］，Arthur Cecil Pigou從福利經(jīng)濟學的角度為公共服務(wù)理論的發(fā)展提供了有力的理論支撐及系統(tǒng)的分析框架［4］。在這些開創(chuàng)性研究的基礎(chǔ)上，公共服務(wù)最初研究重點主要局限于公共部門應(yīng)該提供怎樣的產(chǎn)品與服務(wù)，以及提供多少產(chǎn)品與服務(wù)等問題。如：關(guān)于公共產(chǎn)品，Paul A Samuelson最早闡釋了公共產(chǎn)品的內(nèi)涵與定義［5］；關(guān)于公共產(chǎn)品提供的選擇問題，Richard Abel Musgrave對公共產(chǎn)品消費上的非競爭性與非排他性進行了界定［6］，James M.Buchanan基于共有產(chǎn)權(quán)角度提出了“俱樂部產(chǎn)品”［7］。20世紀80年代以來，受公共經(jīng)濟學、經(jīng)濟學分析方法的影響，公共服務(wù)提供方式、公共服務(wù)質(zhì)量與績效等內(nèi)容成為新公共管理研究的重點。

在這種背景下，國內(nèi)學術(shù)界基于公共服務(wù)的概念和內(nèi)涵，考慮到我國公共財政支出的特殊性，在公共服務(wù)的研究范圍上有所縮小，主要在基本公共服務(wù)方面做了大量經(jīng)驗研究。丁元竹認為，基本公共服務(wù)是所有社會公眾均能享有的保障公民基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的公共服務(wù)［8］。已有文獻圍繞公民需求、民生以及公民權(quán)利三個方面對基本公共服務(wù)進行了深入的研究：一是從公民需求的角度，認為基本公共服務(wù)是滿足社會公眾低層次的、無差異的消費需求［9］；二是從民生的角度，認為基本公共服務(wù)應(yīng)是與民生密切相關(guān)的，包含社會公眾基本生存、尊嚴、能力以及健康的公共服務(wù)［10］；三是從公民權(quán)利的角度，認為基本公共服務(wù)應(yīng)是保障社會公眾基本生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的公共產(chǎn)品與服務(wù)［11］。工業(yè)革命以來，城市經(jīng)濟快速發(fā)展，城鄉(xiāng)間經(jīng)濟發(fā)展水平、居民收入與財富差距不斷拉大，這些都表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民消費水平和能力的差距上，同樣體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)提供水平的差距上。我國政府的基本公共服務(wù)供給，是以城市為中心，向農(nóng)村擴展的城鄉(xiāng)差序化基本公共服務(wù)格局［12］。

從基本公共服務(wù)的內(nèi)涵與實質(zhì)可以看出，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與全面建設(shè)小康社會總體目標的重要手段，目的是為了促進城鄉(xiāng)居民在基本公共需求上的消費機會均等，促進社會公平與和諧。因此，本文圍繞城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化這一主題，主要對20世紀90年代以來有關(guān)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的研究成果進行總結(jié)與概括。

二、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵與標準

關(guān)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵與范圍，國外研究主要圍繞為什么要推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化以及如何推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化展開。西方學者普遍認為公平和效率是實行基本公共服務(wù)均等化的主要原因［13－15］。一方面，由于西方國家實行財政聯(lián)邦主義的財政制度，聯(lián)邦政府與地方政府間在垂直財政上的差距及各地方政府之間在水平財政方面的差距，必須通過轉(zhuǎn)移支付的方式進行彌補，通過公共政策對財政差距進行調(diào)整，而城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化就是對城鄉(xiāng)財政差距進行調(diào)整的一種有效工具。另一方面，在分權(quán)體制下，城鄉(xiāng)居民在各地方政府間的流動可能產(chǎn)生較多的外部性，產(chǎn)生帕累托無效的結(jié)果。因此，就要通過合理征收地方稅并在此基礎(chǔ)上進行均等化補助，來彌補和糾正這些外部性，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源配置的帕累托最優(yōu)。

關(guān)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化的模式，從理論上可以劃分為財政能力均等化和水平公平均等化兩種。財政能力均等化是指某一行政區(qū)劃范圍人均財政能力，它是根據(jù)地方財政收入、人口及需求等為基礎(chǔ)進行核算的。水平公平均等化則以個人之間的公平為追求目標，體現(xiàn)個人之間所得到的均等的個人財政收益。實現(xiàn)均等化最重要的莫過于制度設(shè)計，制度設(shè)計要考慮財政能力均等化和水平公平均等化，既要體現(xiàn)效率，更要體現(xiàn)公平。首先要解決基本公共服務(wù)均等化的標準問題，即，我們要實現(xiàn)什么樣的“均等化”。均等化包括結(jié)果均等、能力均等、機會均等、需求均等等多種評判標準。我國學者對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化標準的理解與認識經(jīng)歷了一個不斷深化和完善的過程。在早期文獻中，大部分學者認為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化意味著絕對意義上的、無差別的“水平一致”“一視同仁”，即結(jié)果均等。隨后有越來越多的學者指出，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化只能是“結(jié)果大致均等”，比結(jié)果均等更重要的是實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的“機會均等”，即保障每個公民都有公平享有基本公共服務(wù)的途徑與機會。因此，認為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化標準是指“全體公民享有的基本公共服務(wù)的機會和原則應(yīng)該均等以及結(jié)果應(yīng)該大體相等，社會在提供大體均等的基本公共服務(wù)成果的過程中尊重某些社會成員的自由選擇權(quán)”［16］。隨著研究的進一步深入，學者們逐漸將注意力轉(zhuǎn)移到城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的個體化差異供給，開始越來越關(guān)注人的因素，認為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化并非對所有人“均等”的服務(wù)，而是對于有類似需求或類似特征的城鄉(xiāng)居民能夠享受到大體一致的公共服務(wù)。同時，要注意城鄉(xiāng)居民“能力均等”，也就是說在考慮城鄉(xiāng)居民類似需求均等的基礎(chǔ)上考慮到由于城鄉(xiāng)居民個體能力的差異而享受有差異的基本公共服務(wù)。最近幾年，以賈康等為代表的學者提出了基本公共服務(wù)均等化的動態(tài)實現(xiàn)標準。他們認為，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是一個分層次、分階段實現(xiàn)的過程，在不同的實現(xiàn)階段應(yīng)有不同的評判標準，直到最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本均等的公共服務(wù)均等化［17］。可見，對于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的標準問題，“均等化”并非絕對的“平均化”，而是在承認地區(qū)、城鄉(xiāng)以及個人能力差異的前提下，保障城鄉(xiāng)居民能夠享受到一定標準之上的基本公共服務(wù)，其本質(zhì)是“機會均等”與“底線均等”。

對于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的研究內(nèi)容，國內(nèi)學者主要圍繞城鄉(xiāng)居民的生存、發(fā)展、公共安全和環(huán)境保護等基本需求展開研究。常修澤認為基本公共服務(wù)均等化的主要內(nèi)容包括：基本民生性服務(wù)、公共事業(yè)性服務(wù)、公益基礎(chǔ)性服務(wù)、公共安全性服務(wù)四個方面［16］；陳海威根據(jù)政府提供服務(wù)的性質(zhì)與類型，將基本公共服務(wù)劃分為：底線生存服務(wù)、公眾發(fā)展服務(wù)、基本環(huán)境服務(wù)和公共安全服務(wù)［18］。有學者認為，基本公共服務(wù)應(yīng)當是以滿足人的基本需求并使公民有尊嚴的生活為基本內(nèi)容，而醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、勞動保障、社會救濟等都是構(gòu)成公民有尊嚴的生活的基本要素。在以上要素的基礎(chǔ)上，還有學者認為住房、人口計生等要素也應(yīng)該被納入基本公共服務(wù)的范圍。針對基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵和基本公共服務(wù)的范圍，《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》進行了明確的闡述：“基本公共服務(wù)均等化，指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化。”

從上文分析來看，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要性毋庸置疑，要推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，必須制定城鄉(xiāng)公共服務(wù)標準。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標準的制定存在三方面的挑戰(zhàn)：一是從總體需求層面來看，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和進步，城鄉(xiāng)居民在基本公共服務(wù)需求的數(shù)量與質(zhì)量上發(fā)生了變化，而城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標準是政府公共服務(wù)所要達到的水平、指標及要求，其表現(xiàn)形式為一系列定量指標，因此城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標準如何適應(yīng)與滿足城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)需求是一個難點。二是從個體需求層面來看，受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)影響，城鄉(xiāng)間經(jīng)濟社會發(fā)展具有較大差距，城鄉(xiāng)的個體對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求也是有差異的，城市居民對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求高于農(nóng)村居民，因此如何使農(nóng)村居民和城市居民能夠享受大體相當?shù)幕竟卜?wù)是構(gòu)建基本公共服務(wù)標準的重中之重。三是從供給層面來看，各地區(qū)各省市間經(jīng)濟發(fā)展水平、財政能力有差異，提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)的能力也有區(qū)別，如東部地區(qū)省市與西部地區(qū)省市在地方財政能力上的差距，造成西部地區(qū)省市所供給的基本公共產(chǎn)品與服務(wù)在量和質(zhì)上較東部地區(qū)有一定的差距。因此，如何契合不同區(qū)域、省市的經(jīng)濟財政能力來制定全面的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標準是保證基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵。

三、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的影響因素

當前，我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平非均等化問題還較為突出，主要表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生四個方面。就基礎(chǔ)設(shè)施來看，農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施主要靠財政投資與村民集資相結(jié)合的供給方式，基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，特別是中西部地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給還主要停留在硬化道路、清潔自來水，以及天然氣、電力等生活必需的公共基礎(chǔ)設(shè)施供給方面，與城市軌道交通、互聯(lián)網(wǎng)通信等方面的基礎(chǔ)設(shè)施供給基本不在一個需求檔次［19］。在基礎(chǔ)教育方面，近年來在國家政策的推動下，城鄉(xiāng)間教育硬件條件大致相當，但是城鄉(xiāng)間師資力量卻相差較大，農(nóng)村地區(qū)小學教師第一學歷大多為中專和高中，另外由于農(nóng)村教師待遇較之城市有一定差距，農(nóng)村優(yōu)質(zhì)師資流失嚴重［20］。在社會保障方面，城市社會保障已基本形成完善的框架體系，而農(nóng)村地區(qū)社會保障體系仍處于發(fā)展初期，現(xiàn)有的保障僅有新型合作養(yǎng)老、醫(yī)療保險，而失業(yè)、工傷、生育及住房保障等社會保障項目相對缺乏［21］。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，城鄉(xiāng)間醫(yī)療硬件設(shè)備和軟件條件都有較大差距，大量新技術(shù)、設(shè)備、高端醫(yī)護人才均集中在城市的大醫(yī)院，農(nóng)村的村衛(wèi)生室大多由當?shù)亍俺嗄_醫(yī)生”發(fā)展而來，醫(yī)療設(shè)備、器材和人才相當缺乏［22］。那么，是什么原因造成城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)的非均等化呢？哪些又是推進城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵因素呢？

關(guān)于城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)均等化的影響因素，既有歷史的路徑依賴也有現(xiàn)實的癥結(jié)，既有體制機制的缺失也有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的失衡，既有政府職能的不明晰也有自身發(fā)展動力的不足。從已有研究來看，大多是以經(jīng)濟能力和制度安排影響均等化的決定因素作為前提假設(shè)［23］，因此城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)均等化的影響因素分析主要集中在經(jīng)濟社會發(fā)展水平、制度政策、政府職能等方面。

從宏觀經(jīng)濟環(huán)境來看，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化水平對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)具有直接影響。一方面地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平是地方財政支出的源泉，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的程度決定了地方財政能力的大小，而地方財政能力又是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)；另一方面，城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，使得部分高收入的農(nóng)村居民能夠享受到城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)水平，同時由于城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變動，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給和需求水平產(chǎn)生變化，對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平產(chǎn)生影響。

從制度政策來看，首先，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進程產(chǎn)生了深遠影響。莫亞琳等認為新中國成立以來國家“先城市后農(nóng)村”“先工業(yè)后農(nóng)業(yè)”的梯度發(fā)展戰(zhàn)略造成了城鄉(xiāng)割裂的“二元”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)［24］；而城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”利益固化的財政政策，導(dǎo)致局部地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)差異大，且地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化程度因地而異［25］。其次，財政分權(quán)與政府城市偏向制約了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平。劉成奎等認為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化受政府財政能力、配置結(jié)構(gòu)等因素制約，而財政分權(quán)影響了地方政府財政能力的大小，地方政府城市偏向影響了地方政府財政能力的資源配置結(jié)構(gòu)，因此財政分權(quán)和政府城市偏向?qū)Τ青l(xiāng)基本公共服務(wù)具有較大的影響［26］。喬俊峰同樣認為政府城市偏向性阻礙了城鄉(xiāng)居民社會權(quán)利的實現(xiàn)，城鄉(xiāng)居民社會權(quán)利不平等的偏向性制度是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要影響因素，其中不平等的偏向性制度包括：城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略、城市偏向的財政制度、城鄉(xiāng)分立的戶籍制度等方面［27］。同時，現(xiàn)行財政體制的不完善是造成地區(qū)間、城鄉(xiāng)間基本公共服務(wù)非均等的主要原因［28］。在分稅制的背景下，地區(qū)間、城鄉(xiāng)間財政收支與財政能力差距較大，使得城鄉(xiāng)間政府公共財政投入的非均衡性；同時由于財權(quán)與事權(quán)的不匹配，地方財政能力不足，且轉(zhuǎn)移支付制度效果欠佳，使得城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均衡發(fā)展。此外，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化缺乏有效的制度保障，吳長劍等認為體制并軌是實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重中之重，其中基本公共服務(wù)管理體制是核心，戶籍體制是關(guān)鍵，行政體制是保障，中央與地方政府分工合作體制是根基，財政體制是基礎(chǔ)，績效評價體制是依托［29］。

從政府職能來看，吳家慶等認為長期以來政府傳統(tǒng)的管理理念嚴重影響了地方政府治理能力［30］，而政府只有具備科學的決策與高效的執(zhí)行能力才能保障高效的基本公共服務(wù)供給能力。管廷蓮等認為我國一些地方政府現(xiàn)多以GDP為標準進行政府績效考核，對提高公共服務(wù)供給水平的動力機制表現(xiàn)并不積極，特別是對農(nóng)村地區(qū)［31］。在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供求方面，呂煒等認為由于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給主體單一和成本分擔機制缺失，使得城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給總量不足、效率不高和結(jié)構(gòu)失衡等問題突出［32］，而張開云等認為在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給過程中，由于信息不對稱，公眾參與容易出現(xiàn)逆向選擇行為［33］，同時，有效的需求表達渠道和機制的缺乏使得城鄉(xiāng)居民無法參與到基本公共服務(wù)供給的決策、監(jiān)督過程中。

四、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)路徑

基本公共服務(wù)具有外部性、公共性和普惠性，能夠調(diào)控地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間，以及社會成員之間的收入差距，有助于促進社會公平正義，保障社會和諧發(fā)展。推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是堅持共享發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展理念的重要體現(xiàn)，是加快推進農(nóng)村精準扶貧的關(guān)鍵突破口，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的著力點，是實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標的重要推手。那么應(yīng)該如何推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化呢？城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)必須要結(jié)合當前我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟運行情況與基本國情，根據(jù)現(xiàn)行公共財政政策和投資政策，從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和全面建設(shè)小康社會出發(fā)，深化財政體制改革，在充分發(fā)展地方經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，深化財政體制改革，創(chuàng)新城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給模式。已有研究大多從城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的財政體制改革、供給模式創(chuàng)新以及完善政府管理機制等方面展開分析。

從財政體制改革來看，只有通過對現(xiàn)有財政體制的完善和優(yōu)化，增強地方政府在基本公共服務(wù)供給過程中的公共財政保障能力，才能增加政府對基本公共服務(wù)的財政投入［34］。首先，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，將公共資源配置到與民生息息相關(guān)的地方，增加社會福利；其次，創(chuàng)新轉(zhuǎn)移支付制度，使財權(quán)轉(zhuǎn)移支付力度向基層政府傾斜；此外，理順公共財政體制，增強財政保障能力，注意財權(quán)與事權(quán)的匹配，也就是說在“做大基本公共服務(wù)蛋糕”的同時要“把蛋糕分好”。

從基本公共服務(wù)供給模式創(chuàng)新來看，要推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進程，主要應(yīng)從供給主體、供給內(nèi)容、供給方式以及供給績效評價幾方面著手。在供給主體方面，我國現(xiàn)階段基本公共服務(wù)多是政府主導(dǎo)的供給模式，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人民群眾對美好生活的向往與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不充分不平衡供給之間的矛盾逐漸加重，因此需要探索政府、企業(yè)、個人、非盈利組織等多元主體的供給模式，改變政府以往的單一供給主體，從而為推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化提供充足的資金保障來源。在供給內(nèi)容方面，構(gòu)建合理的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給標準，是推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進程的關(guān)鍵，由于各地區(qū)各層面經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，如何有針對性地考慮到各方實際情況制定供給標準，是推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要前提。要破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的歷史影響，就需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，制定符合城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念的基本公共服務(wù)規(guī)劃體系，同時加快推進基本公共服務(wù)標準建設(shè)，提升郊區(qū)基本公共服務(wù)水平，完善基本公共服務(wù)制度建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在供給結(jié)構(gòu)中向農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)傾斜，提升農(nóng)村地區(qū)和薄弱環(huán)節(jié)基本公共服務(wù)水平，改變農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)主要由農(nóng)民自籌和基層政府為主的供給狀況，擴大公共財政在農(nóng)村基本公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的覆蓋范圍。具體來看，應(yīng)加快推進基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，補好郊區(qū)設(shè)施建設(shè)短板；加快推進基本公共服務(wù)需求側(cè)和供給側(cè)機制創(chuàng)新，優(yōu)化城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)資源配置；完善人才的培養(yǎng)使用激勵機制，建立跨區(qū)協(xié)作支援機制；加強基本公共服務(wù)體系的信息化建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距［35］。在供給方式方面，針對不同供給主體采用不同的供給方式，在切實履行政府主導(dǎo)責任的基礎(chǔ)上，培育多元化供給主體，提高供給質(zhì)量和效率。政府主導(dǎo)的公共產(chǎn)品和服務(wù)采用政府直接供給的方式，以提升地方財政保障能力為重點，把提高供給質(zhì)量作為一項長期任務(wù)；同時，構(gòu)建公共服務(wù)多元供給格局，對于企業(yè)或社會資本參與的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)采用市場機制為主的供給方式（如PPP模式），對于非盈利社會組織參與的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)采用與之相適應(yīng)的供給方式。在供給績效評價方面，完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)設(shè)施配置及運行績效評價機制，以基本公共服務(wù)設(shè)施配置及運行動態(tài)監(jiān)測體系為基礎(chǔ)，建立健全以推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、標準化為導(dǎo)向的政府績效評價機制，并將績效評價結(jié)果納入政績考核體系，強化對政府機關(guān)、公共服務(wù)機構(gòu)和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的約束引導(dǎo)。尊重公眾主體意識，建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)需求表達機制，明確城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)需求主體，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)分類有效供給［36］。

從完善政府管理機制來看，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和轉(zhuǎn)變政府職能是重構(gòu)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、優(yōu)化公共服務(wù)職能的基礎(chǔ)。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和轉(zhuǎn)變政府職能，并在此基礎(chǔ)上，加強基本公共服務(wù)的供給機制、經(jīng)費保障機制、需求反饋機制、成本分擔機制、監(jiān)督機制、社會參與機制和考評問責機制等實現(xiàn)機制建設(shè)［37］。同時，依托戶籍制度改革，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，積極探索構(gòu)建基于常住人口的區(qū)域公共資源配置模式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，加大公共服務(wù)資源配置向農(nóng)村、邊遠、貧困、民族地區(qū)的傾斜力度，深化各地社會基本公共服務(wù)的創(chuàng)新實踐。

五、結(jié)束語

眾多文獻從不同的視角對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的內(nèi)涵、標準、影響因素及路徑選擇進行了廣泛深入的研究。但仍有以下幾個問題需要進一步討論：

一是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的研究對象。盡管大部分研究認為基本公共服務(wù)具有外部性，推進基本公共服務(wù)均等化有助于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，且當前農(nóng)村基本公共服務(wù)水平低于城市，財政支出應(yīng)向農(nóng)村基本公共服務(wù)投入傾斜，但是理論和經(jīng)驗研究仍然沒有解釋清楚公共資源如何在農(nóng)村內(nèi)部和城鄉(xiāng)之間以及在城鄉(xiāng)不同群體間的均衡配置，更多的是研究面上的均衡。造成研究對象寬泛、不具體的原因在于官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)的缺失和調(diào)查數(shù)據(jù)收集困難，致使針對微觀研究和群體間的研究存在困難。因此，在未來的研究中，應(yīng)更加注重研究對象的細化，針對城鄉(xiāng)間不同群體進行差異化、精準化的基本公共服務(wù)供給，特別是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)未覆蓋到需要政策傾斜的弱勢群體，如農(nóng)民工群體［38］、貧困農(nóng)戶［39］等。

二是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的研究內(nèi)容。現(xiàn)有文獻中，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化大多是城鄉(xiāng)公共財政支出的均等化，但實際情況中公共財政投入的均等僅是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的一個方面，更重要的是城鄉(xiāng)居民發(fā)展機會均等和結(jié)果均等。同時，大多研究從基本公共服務(wù)供給的角度談城鄉(xiāng)均衡配置，如公共財政投入、政府職能調(diào)整、財權(quán)與事權(quán)的匹配、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃等方面［40］，較少研究從城鄉(xiāng)居民需求的角度展開分析，如基于需求導(dǎo)向回答當前城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的重點和難點。只有在對城鄉(xiāng)居民公共需求充分了解的基礎(chǔ)上，才能有針對性地、高效地推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進程。所以，未來研究可以從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的角度，結(jié)合本地區(qū)居民實際需求，把與城鄉(xiāng)居民切身利益密切相關(guān)的基本公共服務(wù)作為供給的重要內(nèi)容。

三是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平測度與標準制定。關(guān)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平測度還缺乏廣泛的實證模型研究。由于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平并不是單一的個體變量，而是一個復(fù)雜系統(tǒng)的綜合體現(xiàn)，包括投入、產(chǎn)出、結(jié)果、管理和使用效率等，現(xiàn)有研究大多是根據(jù)自身研究需求獨自構(gòu)建一套城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)指標體系進行均等化水平測度［41］，還沒有形成一個統(tǒng)一的評價指標體系和衡量標準，對于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化水平和程度無法進行縱向和橫向評判。此外，缺乏將城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的外部不經(jīng)濟性與基本公共服務(wù)的外部經(jīng)濟性結(jié)合起來分析城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化供給的一般化模型，關(guān)于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化內(nèi)在機理的研究還沒有形成一個較為系統(tǒng)的理論分析框架。所以，下一步的研究任務(wù)是制定一個統(tǒng)一的、權(quán)威的、科學的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化測度指標體系，通過將城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化模型化，構(gòu)建城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的理論分析框架。