行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度存在的問題及對策研究

朱潔

【摘 要】 財務(wù)內(nèi)部控制制度對于行政事業(yè)單位開展財務(wù)管理工作具有十分重要的影響。事業(yè)單位不同于企業(yè)，承擔(dān)一定的公益性職能，其內(nèi)部控制制度建設(shè)長期以來是一個薄弱環(huán)節(jié)，此問題限制了行政事業(yè)單位的良性發(fā)展，導(dǎo)致其財務(wù)信息失真。本文在分析行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度的重要性基礎(chǔ)上，深入探討了當(dāng)前行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度存在的問題及其成因，并針對性地提出了完善行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度的對策措施。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；財務(wù)管理；內(nèi)部控制

一、引言

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指行政事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)、通過制訂制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控。在行政事業(yè)單位開展財務(wù)內(nèi)部控制制度建設(shè)，首先，可以合理保證行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)進(jìn)行；其次，加強(qiáng)了對國有資產(chǎn)的保護(hù)和監(jiān)督，提升了國有資產(chǎn)的使用效率和完整性；第三，增加了單位財務(wù)信息真實(shí)性和完整性，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。所以，只有不斷加強(qiáng)行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)，才能及時防范單位財務(wù)管理工作的潛在風(fēng)險，促進(jìn)單位長期平衡健康發(fā)展，同時提高財政性資金的利用率。

二、當(dāng)前行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度存在的問題及其成因

隨著黨的十九大勝利召開，完善和推進(jìn)行政事業(yè)單位公共服務(wù)建設(shè)迫在眉睫。近年來，隨著財政部2014年全面推行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》行政事業(yè)單位內(nèi)控管理日益規(guī)范，管理水平顯著提高。但行政事業(yè)單位作為承載公共服務(wù)的主要載體，卻在內(nèi)控規(guī)則的制度建設(shè)、實(shí)施機(jī)制和監(jiān)督管控方面都存在一定的滯后性，具體體現(xiàn)在以下方面：

1.內(nèi)控制度流于形式，實(shí)用性不強(qiáng)

不少行政事業(yè)單位制定內(nèi)控制度的初衷不是基于單位的發(fā)展，而是為了應(yīng)付上級部門的檢查。有的單位從網(wǎng)上直接下載，有的單位照搬其他單位的制度，沒有結(jié)合自身工作的特點(diǎn)，因此參照性實(shí)用性不強(qiáng)。

2.制度建設(shè)不到位，有效性不強(qiáng)

一項(xiàng)制度能否得到全面執(zhí)行和領(lǐng)導(dǎo)班子的重視程度休戚相關(guān)，行政事業(yè)單位承擔(dān)的社會責(zé)任比較重，工作內(nèi)容日益細(xì)化，工作量也日益增大。有些單位為了突出業(yè)績，把精力全部放在了年度重點(diǎn)工作的推進(jìn)開展中，對規(guī)范執(zhí)行財務(wù)內(nèi)控制度的重視程度不夠，沒有投入精力去研究部署，自然投入的建設(shè)力量也就不足。有些單位落實(shí)內(nèi)控制度僅停留在財務(wù)工作人員層面，用財務(wù)制度代替內(nèi)控制度，僅關(guān)注資金使用方面，忽略了全面性。一些單位財務(wù)人員更換后，沒有做好傳、幫、帶，新財務(wù)人員甚至都不知單位文件所在。

3.內(nèi)控體系不完善，執(zhí)行力度不高

目前，好多行政事業(yè)單位不是以工作經(jīng)驗(yàn)來代替內(nèi)控制度，就是對內(nèi)部各部門的業(yè)務(wù)流程設(shè)計過于簡單，導(dǎo)致制度與制度之間不能相互銜接，發(fā)揮監(jiān)督互補(bǔ)，難以形成完整有效的內(nèi)控體系，所發(fā)揮的防范舞弊、規(guī)避風(fēng)險的作用微乎其微。有的單位不相容崗位相分離，做的不夠完善，比如由于編制問題，一人多崗情況較為突出，如將會計、出納、資產(chǎn)管理等不相容職責(zé)交給同一人，內(nèi)部監(jiān)督形同虛設(shè)。有的單位看似有著嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)報銷審批制度，但實(shí)則內(nèi)控執(zhí)行不到位，尤其在經(jīng)費(fèi)報銷流程中出現(xiàn)先審批后審核的情況。如發(fā)生的費(fèi)用支出先由部門經(jīng)辦人簽字，再由分管領(lǐng)導(dǎo)簽字，單位負(fù)責(zé)人簽字最后到財務(wù)審核報銷，看似完整的程序?qū)嶋H上真正在審核的只有財務(wù)這一關(guān)，要不就是票據(jù)真實(shí)性有問題，要不就是附件全面性有問題，其他審核人不作過多追問就簽字；有些單位業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和財務(wù)數(shù)據(jù)難以匹配，遇到審計，依照財務(wù)數(shù)據(jù)，反套業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)失真，也就失去了內(nèi)部控制的意義。

而造成以上問題的成因主要來自4個方面：

（1）單位內(nèi)部欠缺恰當(dāng)?shù)呢攧?wù)內(nèi)控氛圍。行政事業(yè)單位內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)班子沒有具備良好的財務(wù)管控意識，致使單位普通員工根本都沒有意識到內(nèi)控制度與自己有任何的關(guān)聯(lián)，片面以為這只是財務(wù)部門應(yīng)該關(guān)心的事，非財務(wù)人員無需參與。還有一部分領(lǐng)導(dǎo)自己在單位資金的使用上就很隨意，高估自己的能力，在目前再三強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理的體系下，依然沒有合理的財務(wù)預(yù)算和投入產(chǎn)出分析就隨意支使資金，以致單位財政性項(xiàng)目資金支出超預(yù)算，該在當(dāng)年度完成的項(xiàng)目拖沓到下年度，影響了項(xiàng)目及資金的支出進(jìn)度。有的領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)閷?xiàng)目預(yù)算編制預(yù)期不足，項(xiàng)目完成發(fā)現(xiàn)資金結(jié)余較多，隨意調(diào)劑給其他項(xiàng)目使用，造成國有資產(chǎn)的流失。

（2）單位的財務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)工作有待加強(qiáng)。很多行政事業(yè)單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)的財務(wù)崗位配置存在問題，有的和其他辦公室共同辦公，有的崗位職能定位模糊不清，專職人員配備不到位，業(yè)務(wù)職能交叉，有的崗位身兼數(shù)職，管理職能濫用，忽略了會計崗位及財務(wù)工作的重要性，單位的財務(wù)內(nèi)控管理效率自然收效甚微。

（3）預(yù)算執(zhí)行過程中偏離實(shí)際情況嚴(yán)重。由于行政事業(yè)單位長期以來受到傳統(tǒng)財務(wù)管理的桎梏，大部分單位尚未建立科學(xué)、合理的預(yù)算管理框架，單位預(yù)算的編制往往只是結(jié)合往年決算數(shù)據(jù)和部門傳統(tǒng)工作為主要依據(jù)，忽略了不同職能部門的內(nèi)部溝通和交流，導(dǎo)致編制的預(yù)算嚴(yán)重偏離實(shí)際，無法有效實(shí)施，執(zhí)行出來困難重重，讓單位的財務(wù)風(fēng)險急劇加在。

（4）內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制的缺失削弱了內(nèi)控制度的執(zhí)行力。雖然不少行政事業(yè)單位都建設(shè)了財務(wù)內(nèi)控管理制度，但在實(shí)際的財務(wù)管理活動中并沒有嚴(yán)格按照制度來執(zhí)行，有的單位建立了內(nèi)部審計制度，但執(zhí)行人員大多仍是財務(wù)人員，不具備專業(yè)的審計技能，無法從審查監(jiān)督的角度來實(shí)施監(jiān)管，再加上沒有好的外部監(jiān)督機(jī)制，讓單位內(nèi)控管理制度淪為空談。

三、完善行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度的對策措施

針對行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制度存在的問題，對此建議從以下方面采取措施：

1.加強(qiáng)內(nèi)部控制的單位環(huán)境建設(shè)

首先單位負(fù)責(zé)人及整個領(lǐng)導(dǎo)班子的內(nèi)控意識要提高，這是落實(shí)行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控制度的關(guān)鍵所在。在這一過程中，要注重強(qiáng)化工作人員的財務(wù)內(nèi)控意識，使其在工作過程中，能夠以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度對待財務(wù)內(nèi)控工作。其次要從各業(yè)務(wù)部門、財務(wù)部門選拔專業(yè)優(yōu)秀人才組成專門小組，認(rèn)真制訂并不斷完善單位的內(nèi)控制度，尤其要結(jié)合本單位特點(diǎn)，科學(xué)設(shè)計內(nèi)控制度，依照“適應(yīng)性”原則度身定制，制定出既能夠配套單位職能，又體現(xiàn)單位特色，更能合理達(dá)到最佳控制效果的制度。如按照權(quán)責(zé)明確的原則設(shè)置單位的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，明確各內(nèi)部機(jī)構(gòu)各崗位的責(zé)任和權(quán)限，使責(zé)任細(xì)分。同時，加強(qiáng)重點(diǎn)崗位的控制，關(guān)鍵崗位職工實(shí)行定期輪崗，明確什么樣的崗位是不相容崗位，令不相容崗位相互監(jiān)督、相互約束，體現(xiàn)內(nèi)控制度的制衡性。最后要積極創(chuàng)造全員交流學(xué)習(xí)的平臺，定期組織培訓(xùn)交流討論內(nèi)控制度推行過程中的各種情況，構(gòu)建全員參與的內(nèi)控管理體系。

2.強(qiáng)化風(fēng)險意識，制定風(fēng)險應(yīng)對措施

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)是合法性、安全性、可靠性、效率性和風(fēng)險防范。內(nèi)部控制制度是一個系統(tǒng)的工作，各行政事業(yè)單位要強(qiáng)化風(fēng)險意識，有條件的在單位內(nèi)部單獨(dú)成立風(fēng)險評估小組，定期全面梳理業(yè)務(wù)流程，分析各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)可能存在的風(fēng)險隱患，并運(yùn)用風(fēng)險規(guī)避、風(fēng)險降低、風(fēng)險分擔(dān)等風(fēng)險應(yīng)對措施減少各類風(fēng)險發(fā)生的可能性。

3.積極配合財稅改革，不斷健全財務(wù)內(nèi)控制度

為進(jìn)一步加強(qiáng)財政資金管理，提高資金使用效益，確保資金安全，財政部門近年來出臺了一系列的改革，作為行政事業(yè)單位來說，應(yīng)當(dāng)積極配合做好改革實(shí)施工作。一是要進(jìn)一步完善非稅收入收繳管理制度，做到“收支兩條線”從源頭上把好財政資金的收支關(guān)口。同時要做好單一賬戶國庫集中支付，擴(kuò)大公務(wù)卡使用人員和結(jié)算范圍，規(guī)范支出的渠道，將所有的財政性資金都納入國庫集中支付范圍。二是要建立健全財政性資金的對賬制度，定期與財政相關(guān)業(yè)務(wù)處室、國庫收繳部門對賬、清賬，確保賬證相符、賬賬相符、賬實(shí)相符。三是要貫徹執(zhí)行《政府采購法》及相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格根據(jù)政府集中采購目錄及采購限額標(biāo)準(zhǔn)采購，確保采購行為公正透明。同時，根據(jù)每年資產(chǎn)清查結(jié)果，合理編制年度政府采購預(yù)算，并嚴(yán)格按照批復(fù)的政府采購預(yù)算執(zhí)行。

4.建立一支高素質(zhì)的財務(wù)工作人員團(tuán)隊(duì)

俗話說：“制度比人可靠，人比制度重要。”可見人員素質(zhì)的高低直接影響到制度執(zhí)行的效果。一是行政事業(yè)單位需要重視財務(wù)部門的工作，做好財務(wù)工作人員的選拔工作，為財務(wù)部門配備專業(yè)的人才，并合理安排崗位分工，明確崗位職責(zé)，細(xì)化落實(shí)到人，確保每個崗位工作人員權(quán)利和責(zé)任都清晰明了。二是做好財務(wù)人員的會計繼續(xù)教育工作，不斷提高財務(wù)人員的思想道德素質(zhì)，讓單位的財務(wù)工作與時俱進(jìn)。單位也要為財務(wù)人員提供培訓(xùn)和學(xué)習(xí)的機(jī)會，鼓勵財務(wù)人員與上級主管部門或同級兄弟單位的互動學(xué)習(xí)，借鑒他山之石，拓展發(fā)展思路，做到理論聯(lián)系實(shí)際，在財務(wù)內(nèi)控工作中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

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