農村集體經濟組織的現實困境和法律構造研究

童 彬

（重慶行政學院 法學教研部，重慶 400041）

作為具有中國特色的鄉村治理制度設計，新中國成立以來，農村集體經濟一直保持發展的態勢并且規模不斷擴大。實際上，在農業集體化運動和人民公社基礎上，改革開放后便出現了鄉鎮、村、組3種類型的集體經濟組織。“無論是以政社合一為特點的人民公社，還是以家庭土地承包制為基礎的統分結合的雙層經營體制，都是探索集體經濟的有效實踐?！保?］農村集體經濟組織與農民身份、集體資產產權制度和集體經濟實現方式密切相關。在全面深化改革階段和農村集體經濟快速發展的時代，專業合作社、土地股份公司、有限責任公司等農村集體經濟組織呈現出規?；奶卣?。面對現實情況，中央在農村集體經濟組織和農村集體產權制度深化改革中提出了許多前瞻性的改革意見?！笆濉币巹澗V要提出：“完善集體經濟組織成員認定辦法和集體資產所有權實現形式，將經營性資產折股量化到本集體成員?！痹诜芍贫葎撔聦用?，依照《民法總則》第99條規定，農村集體經濟組織可獲得特別法人的法律地位。因此，認真分析農村集體經濟組織的歷史變遷、現實困境、制度實踐和法律規則，可推動全面改革農村集體產權制度和完善農村集體經濟組織運行機制。

一、農村集體經濟組織的歷史溯源和制度變遷

在經濟社會發展和制度變革中，農村集體經濟組織獲得了其基本內涵和運行規律。從農村合作化運動到農村集體經濟組織的形成過程是研究農村集體經濟組織的經濟社會基礎和法律制度的理論基礎。在分析農村集體經濟組織制度流變的前提下，可以更為充分地為農村集體經濟發展和農村集體經濟組織改革提供基本思路。

（一）農業集體化運動下的農村集體經濟組織

在農業集體化運動中，自然村落的農民自愿聯合起來并將各自的土地、牲畜等勞動生產資料并入農村集體。然后，在村集體的帶領下進行農業生產活動并按勞動進行分配。在農業互助合作運動中，互助社、初級合作社、高級合作社和人民公社幾個階段成為農村集體經濟組織的最初創建原型。盡管《土地改革法》（1950年）確認了“農民的土地所有制”，但個體生產資料所有制基礎上的小商品經濟無法對接當時社會主流意識形態，如“一開始就應當促進土地私有制向集體所有制的過渡，讓農民自己通過經濟的道路來實現這種過渡”［2］。1952年，《關于農業生產互助的決議（草案）》提出：“積極支持和引導農民組織互助組?！痹谵r村，互助合作的主要方式為臨時互助、常年互助和以土地入股的生產合作社。農民互助合作的主要作用在于將松散的農民團結起來，以解決生產中農民各自生產經營存在的問題和提高農民生產積極性，但前提是在保護農民土地所有權的基礎之上。1953年，《關于發展農業生產合作社的決議》明確提出：“經過簡單的共同勞動的臨時互助組和在共同勞動基礎上實行某些分工而有某些少量公共財產的常年互助組；到實行土地入股，統一經營而有較多公共財產的、半社會主義性質的初級農業生產合作社；再到完全實行集體所有制的社會主義性質的高級農業生產合作社?！钡?，農業生產合作社已經不能滿足向共產主義過渡的要求。1958年，人民公社開始成為農村集體經濟組織的基本形式。人民公社具有雙重屬性，包括政治組織屬性和經濟組織屬性。“一大二公”要求高級合作社所有的財產以及農民私有財產均歸屬于人民公社，并通過人民公社來統一經營和分配。事實上，人民公社采用計劃和高度集權的統一管理模式管理農村集體經濟（即“政企合一”），偏離了農村集體經濟組織的基本宗旨和運行規律，由于農村集體經濟組織（人民公社）缺乏激勵機制，因而效率不高。

（二）以家庭聯產承包責任制為基礎和統分結合雙層經營體制下的農村集體經濟組織

在總結農業集體化和人民公社經驗的基礎上，十一屆三中全會開啟了改革農村集體產權制度和農業經營管理方式的進程?！啊度珖r村工作會議紀要》首次明確肯定包產到戶、包干到戶是社會主義集體經濟的生產責任制?！保?］在農村產權制度改革中，農村土地所有權歸集體所有，經營權由集體經濟組織按戶均分發包給農戶。從法律層面看，憲法對農村集體經濟組織形式和成員權利進行了明確規定，如《中華人民共和國憲法》（1982年）第8條之規定。在人民公社解體后，農村集體經濟組織主要負責監督土地使用情況以及公共設施管理?！吨腥A人民共和國土地管理法》（1986年）規定：“集體所有的土地按照法律規定屬于村民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或村民委員會經營、管理?！痹谥醒氲闹С趾统珜?，人民公社開始被以家庭聯產承包責任制為基礎的農村集體經濟取代。家庭聯產承包責任制的創建為農村集體經濟組織的發展帶來了現實基礎。與此同時，以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制給農村集體經濟組織的法律制度確定了改革思路。因此，多元化的農村集體經濟組織大量出現，如土地合作社、土地股份公司、有限責任公司。然而，集體土地使用權發包給農民后，農村集體經濟組織出現了虛化和缺位狀態以及形態多元化。

二、農村集體經濟組織的現狀分析

（一）農村集體經濟組織的法律現狀

“根據第二次全國土地調查的結果，截至2015年底，全國58萬個村集體經濟組織賬面資產為2.86萬億元?！保?］以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制調動了農民生產積極性并推動了農村集體經濟發展。從法律層面看，農村集體經濟組織表現為農村集體經濟的基本形式和農村集體產權的民事法律主體。作為法定的民事法律主體，農村集體經濟組織已經得到了《憲法》《物權法》《土地管理法》《民法總則》等法律法規的確認。然而，農村集體經濟組織的現實困境和運行機制問題極大地限制了農村集體經濟組織的法律定位和經營管理。一方面，農村集體經濟的快速發展帶動了農村經濟組織的規模擴大和數量增加；另一方面，鄉鎮集體經濟組織數量減少和村集體和村小組集體經濟組織大量增加。土地股份合作社、農民專業合作社、土地股份公司等農村集體經濟組織多元形式逐漸顯現。以股份合作為例，“現階段農村社區集體經濟產權制度改革以村、組為對象，在制度安排上多采取股份合作制的形式”［5］。在法治經濟時代，完善農村集體經濟組織的法律規則和法律構造將對農村集體經濟發展有法治保障的作用。因此，從集體化運動、人民公社瓦解到農村集體產權制度改革變遷下，農村集體經濟組織改革需要解決法律規則、法律構造和多元方式的問題。

（二）農村集體經濟組織的制度價值和制度創新

農村集體經濟組織的法律現狀和制度困境需要創新農村集體經濟組織的法律規則和配套機制。農村集體經濟組織有助于探索農村集體經濟形式、農村集體資產保護和農民權益保障的制度探索。第一，盡管憲法規定了農村集體經濟組織的法律性質和基本規則，但是農村集體經濟組織需要更多具有現實性和操作性的法律規則。由于農村集體經濟組織的法律法規存在相互矛盾和缺乏操作性規則等問題，導致農村集體經濟組織的運行規則往往是規范性文件和松散政策。第二，農村集體經濟組織具有良好的法律基礎，不過，農村集體經濟組織急需設計多元的法律機制。農村土地所有權歸農村集體經濟組織，因此部分行政村或自然村成立了農村集體經濟組織。在《民法總則》的法律規定中，農村集體經濟組織被劃定為特別法人的法人類型，因而土地股份合作社、股份合作公司、有限責任公司等農村集體經濟組織形式需要更為完善的法律制度。第三，農村集體經濟組織的成員資格認定問題。農村集體經濟組織成員資格在法理基礎和法律依據上需要體系化的理論研究，如農村集體經濟組織與農村承包經營戶的法律關系。尤其是在城市化背景下，進城務工的成員資格和非農業人口的成員資格法律認定需要完善相應的法律規則［6］。第四，農村集體經濟組織權利保障機制可保障農村集體經濟組織成員的生活水準以及合法權益。在全面深化改革新要求下，探索農村集體所有制有效實現形式和農村集體經濟運行新機制成為完善農村集體經濟組織的現實需要，如農村集體經濟組織的權利分配機制。第五，農村集體經濟組織的經營管理和運行機制尚存在許多問題，需要進一步深化改革。依照法律理論和法律規則，農村集體經濟組織與基層群眾性自治組織屬于不同的兩個法人單位，因而需要構建不同的自主管理機制。除此之外，農村集體經濟組織內部還存有集體經營性資產權屬問題、經營收益問題、權利公開性問題、集體收益分配體系問題等現實性問題。

三、農村集體經濟組織面臨的法律困境

（一）農村集體經濟組織的法律法規缺失問題

農村集體經濟組織法律法規缺失主要表現為相關法律規定散見于多部法律且未制定專門的法律法規?，F有法律法規包含有農村集體經濟組織的相關規定，但是這些法律法規往往只規定了一般性原則和做法，并且存在相互沖突的規定。以《民法通則》第74條相關規定為例，“‘農村集體經濟組織’的概念第一次出現于《民法通則》第74條第2款，不過該條同時使用的是農業集體經濟組織和農民集體經濟組織兩個概念，在1999年的憲法修正案中，農村集體經濟組織被確立下來”［7］。事實上，按照《村民委員會組織法》的法律規定，村委會無法成為農村集體財產所有權的權利人。與此同時，專門規定農村集體經濟組織的法律法規存在真空狀態，如沒有涉及農村集體經濟組織的法律屬性、成員資格、產權制度、經營管理和處置機制。此外，農村集體經濟組織的程序機制和法律規則缺乏導致農村集體經濟組織面臨法律窘境，如農村土地“三權”抵押、農村集體建設用地流轉等問題都欠缺法律規定。

（二）農村集體經濟組織法律地位問題

如果農村集體經濟組織法律地位不明確，則農村集體經濟組織的民事權利和經營管理將處于尷尬的境地。因此，農村集體經濟組織處于何種法律地位已經成為農村集體經濟組織法律制度的核心問題，尤其是基層群眾性自治組織和農村集體經濟組織之間的權利義務問題?！半S著政社分設工作基本結束，農村地區的相關組織機構如鄉政府、村委會、村民小組得以建立。但是，相應的集體經濟組織或企業機構卻并沒有建立?！保?］在現實中，除部分地區將村民委員會和村集體經濟組織分別開來外，多數地方都是村民委員會代替村集體經濟組織行使村集體的土地所有權和代行村集體經濟組織的管理職責。以至于存在村民委員會就是村集體經濟組織的錯誤觀念，如《土地管理法》第10條之規定。農村集體經濟組織和村民委員會之間的法律關系混亂導致農村社會矛盾劇增?！爸T如集體資產流失，農民利益受損，村干部揮霍侵占集體資產，涉農案件久拖不決和生效裁決不能執行以及涉農群訪事件不斷發生等問題，無一不與村民委員會在經濟職能上的越位和農村集體經濟組織在經營主體與經濟職能上的缺位有關。”［9］另外，農村集體經濟組織的尷尬法律地位直接影響著農村集體產權制度。由于大部分農村集體經濟組織僅僅在名義上存在，導致農民很難以農村集體經濟組織名義來主張和享受農村集體產權的制度紅利?？梢?，農村集體經濟組織與農村集體所有權之間的虛化或缺位狀態引起了農村集體經濟組織的產權問題以及成員的權益保障問題。

（三）農村集體經濟組織的成員資格問題

農村集體經濟組織的成員資格問題直接關系到其成員的合法民事權利，并已經成為產權制度改革的核心問題。《民法總則》規定了農村承包經營戶為農村集體經濟組織成員，但是農村集體經濟組織成員資格認定法律機制缺失致使農村集體經濟組織成員資格認定缺少法律依據?！澳壳稗r經成員資格的認定卻恰恰又是法律規定的空白點，因此必然會在立法、執法和司法領域引發一系列相互糾葛的矛盾和問題?！保?0］全國各地存在著地方性法規、政府規章以及規范性文件，規定農村集體經濟組織的成員資格取得、喪失和退出，而主要標準為戶口、土地承包、收益分配、婚姻等因素。但是，農轉非人口、空掛戶、出嫁女等在農村集體經濟組織的成員資格認定中存在諸多難題。在成員認定機構上，存在多個主體認定農村集體經濟組織的成員資格，即村民委員會、農業行政部門或仲裁機構、行政執法部門和司法部門都可來進行認定。然而，如果村民委員會、農業行政部門或仲裁機構、行政執法部門作出的成員資格認定產生糾紛，一般難以進入司法程序或者司法部門卻往往缺少法律依據做出有效裁判。“目前農村集體經濟組織成員資格的立法過程一方面必須吸納舊習慣性標準和認定機制；另一方面又必須考慮已經推行多年的改革政策確立的新標準和各種新改革的要求。”［10］

（四）農村集體經濟組織的產權問題和經營管理問題

從全國各地農村集體經濟組織產權制度現狀來看，大部分地區產權制度改革并未涉及到集體經濟組織產權歸屬、經營管理和產權處置機制等制度改革。農村集體經濟組織產權問題和經營管理問題直接關系到農村集體經濟組織及其成員的財產權利歸屬、利用和處置問題。在農村集體土地所有權問題上，農村集體經濟組織、農民集體和基層群眾性自治組織之間的產權人關系模糊。針對產權歸屬問題，現行法律規定有4種方式：勞動群眾集體所有、村農民集體所有、集體經濟組織所有、成員集體所有。從本質上而言，農村集體經濟的產權歸屬應當是農村集體經濟組織全體成員集體所有。然而，從實際來看，農村集體經濟組織卻可以代行所有權人的權利。依照《土地管理法》第5條第3款之規定和《民法總則》第101條之規定，基層群眾性自治組織（村民委員會或居民委員會）可代行集體經濟組織職能。因此，在現實操作中，大部分村民委員或者居民委員會行使著農村集體經濟組織的所有權人資格?！凹w經濟組織與行政轄區相重合、相對應的現實特征，容易使基層政權機構或者自治組織管理者成為集體資產的直接代表，并實際擁有集體財產的產權?！保?］農村集體經濟組織權利被代行的后果是以公共利益的名義征收土地所有權和土地使用權容易侵害農民合法權益。但是，在治理結構和治理方式上，農村集體經濟組織經營管理缺乏法律規范和運行標準。采用公司制管理或基層群眾性自治管理方式多數仍處于探索階段，如收益分配機制、股東進退機制、產權流轉機制的探索。因此，最為關鍵的制度改革應當是依法確定所有權人、有效管理集體資產和有效監管集體資產經營。

四、農村集體經濟組織的制度重構和法律建議

（一）科學規定農村集體經濟組織的法人屬性和獨立地位

在現有法律框架和法律規定中，法人的法律屬性可區分為營利法人、非營利法人和特別法人3種類型。依照《民法總則》第96條規定，農村集體經濟組織屬于法人類型中的特別法人。盡管農村集體經濟組織已經明確被規定為特別法人，但仍需要進一步界定特別法人的法律屬性。特別法人可包括農民專業合作社、土地股份合作公司、有限責任公司等多元形式?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（2016年）明確要求“抓緊研究制定農村集體經濟組織方面的法律，賦予農村集體經濟組織法人資格，明確權利義務關系”。與此同時，在定性農村集體經濟組織的法人屬性中，必須把農村集體經濟組織和城鎮農村合作經濟組織嚴格區分開來。從本質上看，農村集體經濟基本表現為農業生產經營以及管理，包括生產資料歸屬和使用以及農業經營管理。城鎮集體經濟主要體現在工業、商業和服務業等領域。因此，農村集體經濟組織法人主要定位于農村土地產權和農業經營管理。另外，農村集體經濟組織法人和基礎群眾性自治組織法人具有較大區別。《村民委員會組織法》第5條第3款規定的法律條款事實上混淆了農村集體經濟組織法人和基層群眾性自治組織法人之間的界限，因此應當在法律修訂中予以改正。此外，《民法總則》第101條規定：“未設立村集體經濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能。”《民法總則》的規定基本明確了農村集體經濟組織法人和基層群眾性自治組織法人之間的區別。僅僅在未創設集體經濟組織的情況下，村民委員會才能代行村集體經濟組織的職能，但是其前提在于必須承認二者的區別。故而，農村集體經濟組織可界定為建立在農村集體經濟基礎和特定成員資格基礎上并服務于農業經營管理的特別法人組織。

（二）農村集體經濟組織的成員資格認定機制

在法律規定農村集體經濟組織成員資格之時，需要把認定成員資格涉及的全部利益因素納入認定程序中，如農村土地承包經營權、宅基地使用權、土地征收補償款分配、農村社會保障體系等利益因素。農村集體經濟組織成員資格主要采用以農村承包經營戶為標準，因為農村集體經濟組織的主要經營方式為家庭承包方式。但是，在認定成員資格時還可考慮將農村集體經濟組織成員對集體資產的貢獻作為考慮因素，如貢獻股和勞齡股。通過股權量化到人和固化到戶的方式，推動農村集體所有制從成員共有向按份共有轉化。此外，在農村集體經濟組織成員資格認定機制上，還應當構建成員資格認定（如農轉非人口、空掛戶、出嫁女）和退出機制。在農村集體經濟組織成員資格出現糾紛時，應當探索非訴訟糾紛解決機制，如完善農村土地承包經營糾紛調解仲裁機制?！吨腥A人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第2條規定了農村土地承包經營糾紛的具體情形，但并未規定調解和裁定農村集體經濟組織成員資格糾紛的情形。在農村集體經濟組織成員資格認定上也可考慮適用村規民約和當地民事習慣?！皯浞挚紤]村規民約（與法律法規相悖的除外）等習慣法的力量，增進改革的可操作性，維護農村社會穩定。”［11］在法律依據上，可依照《民法總則》第10條之規定：“處理民事糾紛，應依照法律；法律沒有規定的，可以適用習慣，但是不得違背公序良俗?！?/p>

（三）農村集體經濟組織的產權制度和治理結構改革

依法構建農村集體經濟組織的法律地位、產權歸屬和處置機制已經成為農村集體產權制度改革的基本內容。因此，農村集體經濟組織的制度改革需要在產權歸屬、產權配置、經營管理、產權處置和監督機制等方面展開。就產權屬性而言，農村集體經濟組織的集體資產可以類型化為經營性資產、非經營性資產以及資源性資產。其中，資源性資產包括土地、森林、山嶺、草原等；經營性資產包括房屋、建筑物、機器設備、集體企業財產；非經營性資產主要包括教科文衛等方面的財產。農村集體經濟組織的產權處置法律制度是農村集體經濟組織行使職能的制度依據。在集體資產所有權問題上，農村集體經濟組織成員集體應被確權為所有權人，并由農村集體經濟組織代表農村集體行使所有權。盡管法律規定對于未成立集體經濟組織的集體資產所有權可暫由基層群眾性自治性組織代為行使，但是也應當意識到最終需要由農村集體經濟組織自身來經營管理。因此，成立了集體經濟組織的城中村、城郊村、社區等應當依法行使集體資產所有權。作為特別法人，農村集體經濟組織的經營管理或者治理結構應當與營利法人和非營利法人有所區別。為避免農村集體經濟組織與基層群眾性自治組織“合一”的情況，農村集體經濟組織需要設立專門的經營管理機構，例如公司化改革（設置成員大會、董事會和監事會）。在集體資產經營管理上，首先應當清理資產和量化資產，進而建立集體資產的產權法律制度和處置法律制度，如“溫州農村集體產權制度改革的目標是，建立現代農村經濟產權制度，明晰農村集體資產產權，組建股份經濟合作社，實現資產所有股份化、收益分配股紅化、股權流動規范化、監督約束法制化”［12］。因此，農村集體經營性資產可以股份化并量化到農村集體成員，以此作為參與集體經濟組織收益分配的法律依據。

（四）農村集體經濟組織的頂層設計和立法建議

農村集體經濟組織的制度創新應當依照現代產權制度和法人治理結構創建相應的運行機制和法律制度。因此，在立法規劃中，應當及時論證和制定《中華人民共和國農村集體經濟組織法》。從法律制度層面看，需要明確界定農村集體經濟組織的法人定位、成員資格、產權制度、權利義務、經營管理等事項。與其他經濟組織相比，農村集體經濟組織具有特殊性，尤其是法律地位、成員資格、產權制度和經營管理等方面。“完善集體經濟主體法律制度、集體財產法律制度、集體經營法律制度等，切實解決主體不明、產權不清、經營制度不健全的問題，確保集體經濟的有序發展?！保?3］依照《民法總則》的相關規定，農村集體經濟組織被定性為特別法人。特別法人的成立應當有具體和明確的設立要件和程序機制，如名稱、組織機構、住所、財產或者經費。此外，從法律上規范農村集體經濟資產管理和集體經濟組織成員的權益保護顯得尤其重要，因而需要制定相應的配套措施。《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》要求：“堅持農民權利不受損，不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了，防止內部少數人控制和外部資本侵占?！币虼耍瑥捻攲釉O計上，論證和制定關于農村集體經濟組織的配套機制顯得非常必要。

五、結語

農村集體經濟組織所面臨的現實問題和制度困境需要在制度設計和法律規定上進行合理論證和制度創新。正確認識農村集體經濟組織法人屬性和法律地位是實現農村集體經濟組織制度功能的理論基礎。農村集體經濟組織的制度改革需要解決產權歸屬和產權處置問題，但更需要建立農村集體經濟組織經營管理的基本規則。因此，在市場配置資源的基本規律下，農村集體經濟組織的法律規則設定需要尊重市場規律和接受市場運行機制的檢驗。

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