提升農村社區共同體治理水平的新模式
——基于廣西河池市“黨支部+理事會+理事小組”自治模式的分析

鐘卓良

(河池學院 民族地區社會治理研究中心,廣西 宜州 546300)

村民自治作為農村基層社會管理體系的制度設計,經歷30多年的發展歷程,為豐富我國基層民主做出了巨大的貢獻。農村社區建設是拓展村民自治的一項重要探索,從黨的十六屆六中全會提出“關于積極推進農村社區建設”,積極構建“富裕、文明、民主、和諧的新型農村社區”,到2017年的中央“一號文件”進一步明確“完善村黨組織領導的村民自治有效實現形式”及“深化農村社區建設試點”。剛剛出臺的2018年中央“一號文件”又提出,“繼續開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作,加強農村社區治理創新”,在黨和國家層面上明確了農村社區建設的具體制度安排,為社區自治的發展做出指導性意見。各地方結合本地實際,努力探索農村社區建設的經驗和實效。廣西河池市宜州區的安寧社區建立“社區黨支部+社區理事會+理事小組”為組織主體的治理模式,具有鮮明地村域自治特點,既促進農村社區經濟文化事業的發展,又激發村莊自治的內在動力,有效構建了農村社區共同體的治理單元。

一、“治理成效”是衡量農村社區共同體自治的重要維度

中國農村共同體的形成原因多種多樣,有的源于共同的血緣和宗族聯系而產生,如單一種姓的村莊;有的源于地域地貌的限制,如山區的村峒(弄、屯);有的源于民族的經濟交往和文化融合,如多民族多種性的混居村莊;有的源于生產生活相互協助的需要,如海邊或湖邊的漁村。這些農村共同體的形成有一個共同的特點,那就是地域相近,有便于住戶往來的交通條件,能夠產生需要解決的共同事務。不管農村社會如何變遷,還是國家政權對農村社會控制松緊程度如何,農村共同體的形成都離不開地域的邊界約束。

我國學者從不同的角度分析了農村社區的建設方向,徐勇提出了構建新型農村社區的原則:“地域相近、習俗相似、產業趨同、利益共享、規模適度、群眾自愿”[1],這一原則成為我國組建農村社區自治單元的指導方向。項繼權希望政府為農村提供有效的公共服務,以服務為基礎和紐帶建設新型農村社會生活共同體[2]。韋少雄則從自治單元和黨建單元有效設置的角度,提出構建“自治”與“黨治”深度融合、良性互助的農村社區共同體[3]。誠然,中國農村區域分布廣,經濟社會發展極不平衡,歷史文化傳統多樣,再加上當今農村社會的深刻變革和轉型,農村社區構建的路徑可以有多種,自治的模式也應該是多種多樣的。衡量一個社區建設的成功與否需要采取動態的監測機制,而其中的最重要指標就是治理的水平和成效。不管農村社區建構的路徑和自治方式是什么樣的,其最終的目的都應該是形成有效的“治理單元”。

農村社區共同體不是通過歷史積淀自然產生的,而是應對新時代社會發展的產物,是新時期自然村公共事務聯結的需要,是村屯解決現實問題與政府拓展基層治理的雙向需要。農村社區共同體的形成,需要具備以下基本要素:地域相鄰、共同問題的解決需求、規模適中的自治單元、有效的參與平臺、權責清晰的治理主體、有參與權的微觀組織、具有規則意識的村民、充分的自治空間、有較為集中的共同利益、有效的治理成效。而衡量農村社區共同體的治理成效,要看社區相關機構的職能能否填補政府無法在自然村提供的公共服務,村內的公共訴求能否得到一定程度的滿足,村民能否與社區機構形成協商式的互動循環,政府的評估能否達標等,最終成為政府認可、村莊響應、村民認同的“治理單元”。

二、農村社區自治是村民自治向下延伸的有效探索

毋庸置疑,村民自治在促進農村社會政治經濟發展中所起到的作用是巨大的,在發展中國基層民主建設上具有劃時代的意義。然而,隨著城鎮化和城鄉建設一體化的發展,國家治理、社會治理、地方治理、區域治理和社區治理的聯系越來越緊密,可謂有著“牽一發而動全身”的趨勢。與村民自治制度確立之初相比,農村所面臨的整體環境和任務發生極大的變化,各項制度改革持續深化,農村事務急劇增多,生產生活狀況也發生前所未有的改變,村民各類需求急劇增長,利益主體結構縱橫交錯。國家對農村社會的整體控制力雖然顯著增強,但許多時候僅局限于行政村層級,行政村之下的村民小組、自然村屯的管理出現許多問題,即學界常講的“治理真空”“最后一公里”的問題。村民自治的發展遇到了“發展的困境”和“成長的煩惱”,村民自治需要尋找新的方式以煥發新的生命力。

一直以來,黨中央持續關注并不遺余力的解決“三農”問題,村民自治發展所面臨的問題也引起中央的高度重視,中央開始鼓勵各地方因地制宜,積極探索村民自治新的有效實現形式。2003年,湖北省的楊林橋鎮參考城市社區建設經驗,成立306個農村社區。“每個社區30個左右農戶,設理事長1人,理事2—4人,共‘海選’出理事會成員1 028人,建立了‘村委會—社區理事會—互助組—基本農戶’的新型農村社區自治組織機構”。2007年,民政部開始在全國251個縣級區域鋪開農村社區建設試點工作,各縣紛紛出臺農村社區建設試點工作實施方案,努力構筑具有地方特色的農村社區自治模式。

以農村社區為單元的自治,相比于原來以行政村為單元的自治,最大的變化在于減少管轄區域,縮小自治單元,讓村民能夠近距離、更便捷的參與村內公共事務和公益事業,提升村民自治的水平和實效。在社區里,村民自治實施的主體由原來的村“兩委”變成社區理事會(監事會)及社區黨支部,既減輕行政村管理村莊事務的壓力和負擔,也找到在村民小組、自然屯中開展村務管理的組織機構。農村社區建設實踐促進了村民自治的重心往下遷移,改變過去相當長一段時間內村民的民主參與主要集中在村“兩委”的選舉上,實現了村民全方位、更直接地參與村屯的各項事務。村域治理方式開始從“被動式、強迫式、壓力式”參與向“主動式、協商式、自由式”參與的轉變,有效地豐富了農村基層民主實踐。

三、河池市宜州區安寧社區實施以“黨支部+理事會+理事小組”為自治主體的社區治理模式

河池市宜州區安寧社區成立至今已有十年時間,社區在開展試點建設中形成了“社區黨支部+社區理事會+理事小組”為自治主體的農村基層治理模式,在村莊規劃和基礎設施建設、旅游發展、基層民主參與和管理、村風村貌等方面取得了較大成效。安寧社區的建設實踐,是自治單元下移的積極探索,為民族地區的偏遠村屯組建農村社區,開展社區治理提供可借鑒的重要經驗。

(一)安寧社區成立的背景和經過

安寧社區地處河池市宜州區北山鎮西北部,六標、高嶺、卻蘭、九鳳四個自然屯在安寧社區成立前直屬于龍安村。龍安村是一個大村,由14個自然屯、23個村民小組組成,有1 100戶共4 390人,村“兩委”共有5名村干部。地域廣、村民多、村務雜、干部少是龍安村的現實寫照,村“兩委”無法對村民小組、自然屯開展有效的管理,村民小組、自然屯的村民也無心參與行政村的事情,村民自治的實踐很難有效向下拓展。一方面,行政村由于經費緊張、經費來源少,難以支持村民小組、自然屯開展基礎設施建設;另一方面,由于缺少有效的參與平臺和組織者,村民對村屯內大量的公共事務和公益事業缺乏參與熱情,形成“事不關己高高掛起”的生活常態。六標、高嶺、卻蘭、九鳳四個自然屯彼此相鄰,道路建設嚴重滯后,道路狀況極差,直到2001年才修建泥沙路,但一遇到雨天,從村口到自然屯的道路幾乎無法行走,造成“外面的東西很難運進來,屯里的東西也很難拉出去”的困境。道路問題嚴重制約自然屯的發展和村民的發家致富。為改變道路狀況,四個屯決定聯合起來修路,但在征地、資金籌集、出工出勞等問題方面出現較大分歧,施工無法開展。為解決統一協調問題,村民呼吁成立一個由四個屯組成的自治機構負責協調處理四個屯的事務。通過召開村民大會協商,經龍安村委和北山鎮政府同意,由四個屯組成的安寧社區正式成立。社區通過召開村民大會選舉產生首屆理事會和監理會,拉開了社區自治的序幕。

(二)安寧社區自治的實踐探索及成效

安寧社區按照“地域相近、習俗相似、產業趨同、利益共享、規模適度、群眾自愿”的原則,由四個自然屯組成新的社會生活共同體,有效整合村民個人利益和村屯集體利益,集中村屯的各類有用資源,調動村民各方的積極性,做了以往村民想做卻做不了的許多大事。社區通過主動參與和民主協商的方式,發展農村基層民主,極大地改變了村容村貌,有力推動了社會主義新農村建設。

首先,建章立制,村官“直選+海選”。按照“村民自治、管理有序、服務完善、文明祥和”的目標,經過廣泛地征求村民的意見,結合安寧社區的實際情況,村民按照自己的意愿,以100%的參與率表決通過了《安寧社區自治章程》和《安寧社區村規民約》。自治章程和村規民約的制定,為村民參與社區管理和決策提供了具體的依據,既規范了村民參與村務的程序和方式,也在制度上保障了村民的民主權利。

社區在理事會和監事會的選舉過程中,采取“直選+海選”的方式。四個屯的156戶代表一致認為,只有通過競爭性更大的“海選”方式確定候選人,才能保證理事會和監事會選舉出來的成員能夠代表村民的民意并具備較強辦事能力。為充分醞釀人選,各片區先后召開過18次群眾大會。通過自薦、村民提名等多種方式“海選”候選人,再按照差額選舉的原則并根據提名得票多少確定8個理事會成員初步候選人和6個監事會成員初步候選人。在召開村民大會的過程中,村民提議再增加1名理事會成員初步候選人,經過村民的無記名直接投票,選舉產生9名理事會和5名監事會成員。安寧社區實施“直選+海選”的選舉方式,擴大了民主選舉的范圍,既增強理事會和監事會的民意基礎和合法權威,又容易選出管理能力出色的農村精英擔任主事人,是村民直接參與社區管理的重要體現。

其次,社區黨支部和理事會主導村務,理事小組負責處理具體事情。社區發展大計和重大事項主要由社區黨支部和理事會主導,有效解決了社區“大事無人管”的問題。然而,社區中還有很多的具體事務缺乏有效的管理,也就是“小事無人管”的問題。村民多次召開議事會,希望解決村內治安差、村民賭博等影響社會主義新農村建設的突出問題。經過村民研討,依據民風民俗的特點,按照具體的類型事務,村民自發成立更為細致的十余個理事小組,負責處理社區的各項具體事務。理事小組作為農村微觀組織,為社區自治提供了新生力量。例如,為解決村屯的治安差和賭博之風嚴重的問題,成立治安維持會和禁賭協會;為規范紅白喜事的操辦,在操辦紅白喜事中提升社區的凝聚力,成立紅白理事;為改善村屯衛生,實現村容村貌的整潔干凈,成立衛生維持協會;為有效調整村內和村外村民之間的糾紛,成立糾紛調整協會等。這些理事小組幾乎覆蓋了農村中的主要事務,涉及面廣而全,以前難解決、長時間解決不了的事情,在理事小組的主持及村民的親自參與下,事情能夠獲得迅速、有效的解決,提高了村務解決的效率,得到了村民的廣泛認可,“小事無人問,大事無人管”的現象得到了有效解決。

第三,社區黨支部引領,理事會、黨員、村民多方協商的議事機制。農村社會的發展離不開政府和村域基層黨組織堅強有力的領導,不能離開黨員的帶頭作用[4],更不能離開村民群眾的廣泛參與。安寧社區在社區黨支部的領導下,整合社區的有效資源,調動各類組織和村民積極參與村屯事務的管理,制定合理的議事規則和制度,采取社區黨支部引領,理事會、黨員、村民多方多輪協商的議事機制。這樣的議事機制,最大的特點是反復醞釀、多方協商、充分論證,以不斷消除歧義,達成共識,尋找較佳的解決方案,體現了“群眾的事情自己辦”的優勢。既能廣泛征求村民的意見,擴大村民的參與面,又體現集中決策的高效,及時拍板村屯重大項目。在社區內,村民及各類組織有合理的建議和想法,都可以向社區黨支部和理事會提出來,社區黨支部和理事會必須及時受理,能夠解決的事情直接解決。如果提議涉及村屯重大利益,社區黨支部和理事會必須及時向提議村民了解具體情況并開展調研,更大范圍內征求村民的意見,然后召開會議研究,充分論證,形成初步決議,最后召開全體村民大會協商,通過表決確定方案。監事會負責監督議事過程和項目實施過程,防止貓膩狀況的出現。如為了推進社區經濟發展,村民和理事會集思廣益提出了“農家樂”的旅游規劃設想,修建了四個生態魚塘供游人垂釣。社區黨支部認為安寧社區離宜州市區較遠,宜州市區供人釣魚的地方多,沒有特色優勢,需求不高,而且鎮里有垂釣消費需求的人群,有大半周末也返回宜州市區。黨支部通過實地調研,市場考察,認為社區方圓十里沒有游泳池,可以利用社區有天然泉眼的優勢,修建游泳池。修建游泳池的方案經過村民大會表決獲得通過,但100萬元的建設資金使項目陷入了困境[5]。黨支部和理事會認為可以通過入股的方式引進資金,社區以土地入股,投資商以資金入股,這樣切實可行的方案獲得了村民的支持。游泳池于2011年順利修建完成,并對外開放,推動了社區鄉村旅游的發展。

安寧社區的自治實踐,是四個自然村聯動自治的過程,是社會主義新型農村社區建設的積極探索,基本形成了農村社區共同體的有效治理單元。農村社區治理共同體的整合和構建,需要經濟發展與基層民主建設兩條腿走路,需要農村微觀組織的支撐,需要政府的引導和支持,需要基層黨支部的堅強領導,需要人民群眾的廣泛參與,需要國家民主和基層民主建設的深度融合,這是一個多層多元驅動的過程。

四、提升農村社區共同體治理水平亟待解決的幾個問題

農村社區建設試點的深入推進,為村民自治尋找更多更有效的實現形式提供了較好的路徑選擇。然而,盡管農村社區建設取得的成效甚大,但仍存在不少問題。要構建高水平的具有中國特色的農村社區,形成治理有效的共同體,還需要進行大量的探索和實踐。

(一)需將農村社區自治納入法律調控的范圍,在國家層面上確認社區建設的標準和方向

農村社區試點建設工作的開展到現在已經有十年的時間,應該說取得很大的成績,也積累了豐富的經驗。今年中央要求“繼續開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作”,同時“加強農村社區治理創新”。這表明,中央已經明確了村民自治下移是實現村莊有效治理的實踐路徑,自治的基本單元可以是村民小組或自然村,也可以是由多個村民小組或自然村組成的農村社區,各地可以根據村莊的實際情況探索村民自治的有效實現形式。可見,農村社區的設置和實施得到了國家層面的認可。

農村社區“把分散的村民組織起來,把自然村的公共事務管起來,以此構建了農村社區建設的新型組織載體,提升了村民對社區的歸屬感和認同感,解決了自然村一些亟待解決的公共服務問題”[6]。尤其重要的是,以農村社區為單元開展村民自治實踐的探索,滿足了村民日益增長的民主參與需求,符合國家構建多層次社會治理體系的理念和方向,成為協調農村社會特別是自然村屯利益的一把鑰匙。農村社區已經不存在“要不要設置”的爭議,需要進一步探討的是“農村社區如何發揮治理的功能”“農村社區如何有效運轉”“農村社區如何構建村民命運共同體”“農村社區與行政村或村民小組、自然村的關系如何厘清”的問題。要解決這些問題,需要國家和政府理順現行的制度體系,并在此基礎上深化農村管理體制的改革,明確社區建設的標準和方向,激發農村內部的民主活力。同時,明確農村社區的法律地位,將農村社區自治寫入《中華人民共和國村民委員會組織法》。

(二)需要突破現行的農村區劃設置,建構農村社區治理共同體

20世紀末至21世紀初期,在全國實施機構精簡改革中,農村地區也實施大規模的合村并組運動,減少行政村的數量和村“兩委”干部,增加行政村的管轄區域和人口,這在一定程度上減少了農村管理的成本。不僅行政村,村民小組也大規模合并。當前,隨著國家實施城鎮化建設、城鄉一體化發展戰略和鄉村振興戰略,行政村的管轄范圍過廣又嚴重制約村民自治向村民小組和自然村屯的延伸,以致出現“治理真空”等農村基層失效治理的困境。要建構有效的農村社區治理共同體,最大的問題在于農村區劃設置的重新調整,更改農村自治單元,具體表現在農村區域管轄體制的制約。要打破現有的鄉鎮、行政村管轄范圍,重新劃分村民小組、自然村的歸屬,面臨著鄉土社會秩序的重組,會不會對農村社會的穩定造成威脅?有的自然村相鄰且相容,有共同的利益交集和訴求,但現在又不同屬一個行政村,甚至不同屬一個鄉鎮的管轄,是否需要打破現有的管理體制,組建一個新的農村社區。而跨越行政村組建一個新的自治單元,會不會對現有的以行政村為主體的村民自治造成沖擊?

從構建農村社區的出發點來看,社區是一個利益關聯度較高的社會生活共同體,群眾對社區具有較強的歸屬感和認同感,大家為了個人和集體利益積極參與社區事務的管理,在參與中保障自己的民主權利。因而,農村社區的構建,對于政府、村屯、村民來說都是一件不得不重視的大事情,需要協調各方的意愿。農村社區的設置,必須充分尊重自然村屯之間的歷史傳統、民間信仰、交流交集情況、利益關聯度、現實意愿和需求等多種因素,確保“1+1＞2”的整合效果。而梳理好村屯之間的歷史脈絡和現實關聯度,僅靠農村自身的力量是很難達成的,需基層政府的大力支持和引導,需村屯的積極配合。只有在此基礎上,充分尊重村民的意愿和需求,農村社區建設才能穩步推進,才能開展有效的自治實踐,進而取得理想的治理成績。

(三)需要理清農村社區的管理層級,明確農村社區的自治主體地位

現行鄉村管理的層級采取“鄉鎮政府—村委—自然村屯(村民小組)—農戶”的組織體系,而在開展農村社區試點建設的區域,采取的是“鄉鎮政府—村委—農村社區—自然村屯(村民小組)—農戶”的組織架構,村民自治的實施單元主要是行政村、農村社區和自然村屯。農村社區的設置,改變了過去由行政村直接管理自然村屯的情形,社區作為新的自治單元而存在,成為村委和自然村屯聯結的紐帶。農村社區成為村民行使自治權利的平臺,促進了利益關聯度的提升和組織認同感的增強,讓村民更愿意參與社區的管理,在參與中享受獲得感。在自然村屯,農村社區確實比村委更具優勢,尤其是在微觀事務的管理上。

從農村社區設置的程序上看,一般是由村委會提出,經村民大會討論并通過后,需要上報給鄉鎮政府審批,鄉鎮政府同意后批復給村委會,同時上報給上一級政府備案。可見,農村社區還必須接受鄉鎮黨委和政府的領導。從管理的層級上看,農村社區處在村委和自然村屯之間,它不需要直接面對基層政府,其職責在于村屯事務的管理,接受上一級村委的指導。從基層黨組織的設置上看,在不設農村社區的行政村,黨組織主要設在行政村上,由于黨員人數的限制很少設在自然村屯;設置農村社區的行政村,既在行政村上設有黨支部,也有條件在社區成立黨支部,且兩者是上下級的領導關系。村委指導社區開展工作,村黨支部領導社區黨支部,因而村“兩委”對農村社區的行政化領導可能難以避免。

要真正發揮農村社區的自治功能,提升村民自治在自然村屯的實效性,必須厘清農村社區在鄉村治理體系中所處的管理層級,確認農村社區的自治主體地位,給予社區黨支部和理事會更多更自由的自主權。因而,基層黨委和政府、村“兩委”需在指導和自治的天平里尋找平衡點,在涉及黨和國家方針政策的落實和農村穩定方面強化領導,涉及村屯自己具體事務的盡量不干預。需要明確的是,強化基層黨組織在農村社會發展中的領導地位和賦予農村社區充分的自治權是并行不悖的,基層政府、村“兩委”和農村社區的良性互動,更有利于形成鄉土社會綜合治理的同向合力,構建具有中國特色的農村自治體系。

(四)需要創新參與方式,建設農村社區治理平臺

外出務工造成了農村人力資源的大量外流,城鎮化進程的加快,讓更多有經濟能力的村民選擇進城買房定居,成為城鎮居民,造成農村草根精英力量的流失。這是中國社會向前發展不可避免的趨勢,也是城鄉建設一體化戰略實施的需要。在這一進程中,對村民自治的有效實施造成沖擊,減少了農村社區自治參與的力量。互聯網、大數據、手機終端平臺的快速發展,為解決這一難題帶來機遇。利用這些技術,建設一個網絡參與治理平臺,去除地域和時空的約束,增強社區參與的實際效果。未來農村社區治理的發展,將面臨著實地親自參與和網絡虛擬參與的復雜交替,需要現代技術的支撐和政府的規范,更需要自治精神的形成。

社區共同體需要在利益聯結的發酵下,通過多方多輪協商,找到治理共識,傳遞民主血脈,去除迷信和宗族勢力的干預,形成運行規范的自治單元,共享社區共同體資源[7]。此外,農村社區治理共同體還要培育自治價值理念,讓村民在心理層面上獲得自治的滿足感,形成與黨和國家同向的價值認同,并成為整合社區利益的最高依據。構建農村社區治理共同體,還需要持續增加個體和組織的政治認同容量,建立基層政府與社區、村委與社區、社區與自然村屯互信互利的良性善治循環。

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