金融扶貧可持續發展的問題與對策

劉解龍,羅 蘇

(長沙理工大學,湖南 長沙 410114)

一、問題的提出

自習近平總書記2013年提出精準扶貧之后,全國的扶貧事業達到了一個新的高潮。現在,精準扶貧已經成為一個由龐大系統組成的事業,既擔負了2020年全面建成小康社會的歷史責任,也構成實現百年奮斗目標的重要基礎。在這一進程中,金融扶貧發揮著不可替代的重要作用。2017年6月23日中共中央辦公廳,國務院辦公廳印發了《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》充分強調了重點支持“三區三州”,加大金融扶貧支持力度,激發深度貧困地區和貧困人口脫貧致富內生動力[1]。在現階段的金融扶貧研究中,一方面肯定了金融扶貧具有在精準扶貧體系中的“造血”功能,但不可持續的因素也有不少;另一方面目前的金融扶貧的研究主要還是強調政府的政策效應和金融機構的政策落實,在貧困戶行為和心理方面還缺乏更多的研究。因此,從貧困戶心理行為方面分析金融扶貧的可持續性問題,是提高精準扶貧精準脫貧成效的重要工作。

2015年中央與國務院出臺的《打贏脫貧攻堅戰的決定》,2016年3月人民銀行等7部委印發的《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》,是我國金融扶貧最重要的文件,它既對金融扶貧的實施提出了具體要求,也對金融扶貧的政策提供了指導性的意見。

金融扶貧往往通過當地產業或者是當地政府項目的扶持來實現提高貧困農戶自身生產條件的發展。紀秀江認為金融扶貧要以扶貧產業為依托基礎,但目前貧困村項目基礎弱、缺乏抵押擔保、信息不對稱等問題影響和制約了金融扶貧的可持續跟進[2]。而對于扶貧產業的扶持,現階段主要采用的是政府項目的扶貧貼息貸款和貧困農戶自身項目的小額信貸。但鄭智峰認為農村小額信貸存在制度約束、組織約束、利率約束、規模約束而影響了扶貧與金融機構可持續發展的有機統一[3],而且金融扶貧容易出現“大運動”式扶貧,造成違約行為和自身風險的增加。羅煜、貝多廣就認為目前金融扶貧存在三個誤區:其一,把金融扶貧等同于給貧困人口提供貸款;其二,把金融扶貧等同于提供低息貸款;其三,把金融扶貧等同于金融機構的義務[4]。在優化建議上目前主要還是從金融機構自身的角度入手,積極推進小額信貸的市場利率化,傅豪就認為小額信貸的市場利率化,貸款手續的縮減和農村信用檔案的共享機制可以有效地提高農村小額信貸的可持續發展能力[5]。

總的來說,在對于金融扶貧可持續發展的研究中更多地集中于農村金融機構的制度、措施等問題方面。就目前而言,金融扶貧小額信貸已經存在不少的違約現象,這極大地影響了金融機構扶貧的信心,不利于金融扶貧的可持續發展。黃麗鵑在農村金融扶貧小額信貸違約調查中發現違約成本低、農村信用環境差、還款意識扭曲是最主要的三個原因[6]。但是任何大環境的形成都離不開其系統里的個體行為發展,所以有必要從貧困農戶行為中進行分析。

二、影響金融扶貧可持續發展的主要因素

金融扶貧可持續發展是一個復雜的系統體系,因此,金融扶貧不僅僅是簡單的低息貸款,更應該是農村經濟、社會、文化的全面發展。而目前金融扶貧很多地方僅僅是以扶貧貸款來當作評價標準,缺乏整個系統體系全面的思維而造成對貧困戶心理的忽視,進而影響金融扶貧可持續發展體系的完善。由于金融扶貧可持續發展的不完善導致難以改變貧困戶的心理和行為,也就難以保障金融扶貧的成效性和可持續性。因此,影響金融扶貧可持續發展是一個多因素共同作用的產物。

(一)金融扶貧可持續發展的內涵

金融扶貧可持續發展的內涵可以從宏觀和微觀兩個角度來分析。從宏觀來看,金融扶貧可持續發展的內涵就著重農村的經濟和社會發展,這既包括了農村貧困的減少也包括了農村生活水平、生產條件、基礎設施的改善,只有將貧困地區、貧困農村和整個小康社會的環境整體容納在一起,使農村的整體環境逐漸向小康社會看齊,才能不掉隊不返貧。從微觀來看,金融扶貧可持續發展可以從供給和需求兩個方面來分析。從金融扶貧的供給方來說,農村金融機構的可持續發展強調的是在不借助其他外力資助資金的情況下,能夠依靠當地農戶的儲蓄、信貸以及其他金融產品滿足機構自身的發展;從金融扶貧的需求方來說,貧困農戶的可持續發展強調的是貧困農戶可以有效地從金融機構得到資金和信貸支持,滿足自身發展,脫貧之后不返貧,提高自身的可持續發展能力。因此,綜合金融扶貧宏觀和微觀的可持續發展內涵,就是要實現農村的全面的可持續發展,金融機構的可持續發展,貧困戶自身的可持續發展,也即金融扶貧可持續發展的內涵就是經濟目標、社會目標和能力目標的協調統一,相互之間不僅形成有效合作,而且形成持久合作。也就是說,金融扶貧的可持續發展,主要著眼于貧困對象不僅能夠脫貧,而且脫貧后具有可持續發展能力,不再返貧等目標,提供金融支持。

(二)金融扶貧可持續發展的影響機制

金融扶貧可持續發展在宏觀和微觀方面是相互影響和相互聯系的,為此需要形成金融扶貧可持續發展的機制體系。在總體上,只有不斷加強農村經濟社會的發展,不斷加強貧困戶和主流社會系統的聯系,才能脫貧時不掉隊,脫貧后不返貧。具體來說,金融機構直接向貧困農戶提供信貸資金,幫助貧困農戶擴大產業,提高收入,使得貧困農戶的儲蓄增多,思想進步,逐漸擺脫貧困;而貧困戶又通過金融支持擴大產業、儲蓄增多、收入提高、發展生產的同時,也會使金融機構的資金增多、信貸增加以及壞賬減少,使得金融機構自身的發展有了保障。隨著微觀市場的不斷成熟發展,農村宏觀環境也會逐漸得到改善,金融扶貧中的微觀和宏觀層面的相互聯系,會隨著金融扶貧而不斷成熟、完善和發展,最終達到經濟目標、社會目標和能力目標協調統一,實現可持續發展,如圖1所示。

(三)金融扶貧過程中的貧困戶行為分析

在金融扶貧的實施過程中,扶貧工作者往往會缺乏對于整個金融扶貧體系機制的把握,容易忽視貧困戶的心理動機和行為方式。一般來說,貧困戶大多具有短期利益人群的特點,這與金融扶貧可持續發展的長效造血機制培育相矛盾,一些貧困戶行為影響了金融扶貧的可持續發展。

首先,違約行為。貧困戶違約行為主要是指:違約的收益大于風險。黃英君認為貧困戶存在不同的金融“心理賬戶”,而對于各個不同的“心理賬戶”的估價,往往會造成扶貧資金失去本身的意圖而浪費掉[7]。更進一步看違約行為其實可以分為主觀和客觀:主觀的違約行為主要在于貧困戶對于閑暇和勞動之間的博弈,短期和長期之間的較量而產生的道德風險;客觀的違約行為主要是由于農業生產的脆弱性造成了產業的損失而無力償還。

圖1

其次,從眾行為。貧困戶從眾行為主要是指:經驗大于未知。貧困戶所在的農村更多地表現為熟人網絡和親友社會,因為缺乏對農村之外社會的聯系,對于自身的經濟選擇往往依靠經驗或者熟人,容易產生依賴的從眾心理而選擇效仿。在湖南省新寧縣調研過程中發現,相近的貧困村往往會選擇一種成熟的經濟作物來生產,而不會選擇其他離得比較遠的村的新的或者更有價值的經濟作物,覺得和大家一樣方才心安,甚至有風險也是大家共擔。當然這種從眾行為有好也有弊,弊端在于在農村推廣新型農業經濟作物或者農業生產技術可能會顯得相當困難,給新事物和新發展帶來心理和行為上的障礙。

第三,短期行為。貧困戶短期行為主要是指:短期利益大于長期利益。貧困戶的共同特點是急于改變貧困現狀,因而往往更看重短期利益和經濟收益,對于長期自身能力的發展缺乏動力和追求。如懷化市靖州縣為當地寨牙鄉的貧困戶發放了200只鵝的幼苗給其養殖,有的貧困戶卻食用鵝幼苗,選擇了滿足眼前而不顧長遠的行為,這顯然會極大地影響扶貧措施的最終成效。從金融扶貧來看,金融扶貧側重長期的造血能力培養,這與貧困戶短期行為形成了相當大的矛盾。

三、金融扶貧的主要政策與現狀

(一)金融扶貧的發展歷程與相關政策

我國金融扶貧的開發最早可以追溯到1986年開始推行的扶貧貼息貸款。在這一過程中,金融扶貧發展是隨著扶貧實踐、貧困狀況的改變及扶貧理論的發展不斷變化和完善的。金融扶貧發展至今大致經歷了三個階段:一是以扶貧貼息貸款為主,二是以小額信貸為主,三是以普惠金融政策為主,具體如表1所示。

表1 金融扶貧的發展歷程與相關政策

(二)金融扶貧的主要成效

我國金融扶貧在30多年的發展歷程中,取得了令世人矚目的成果。筆者將從宏觀、中觀、微觀三個角度進行分析,具體如表2所示。

表2 金融扶貧的主要成效

(三)金融扶貧可持續發展存在的問題

首先,農戶主動融資意愿不強,貸款實際發生率不高。2015年對河南省農村金融服務狀況的一項數據調查顯示,農戶貸款發生率只有39.8%,從未申請過貸款的農戶占比達到37%,其中,40歲至49歲年齡段農村勞動力沒有申請貸款的占46%,上述調查顯示,部分農村地區非正式的民間借貸仍占首位。2017年9月在湖南省新寧縣風神洞村走訪調研109戶貧困戶中發現只有20%的貧困戶申請過貸款,在沒有貸款的貧困戶中超過50%的貧困戶認為農民貸款難的主要原因是缺乏抵押資產。從借款來源看,農戶第一選擇仍是“向親朋鄰里借款”,選擇比率達60%,居第二位的才是向“銀行、信用社貸款”。由此可見,金融扶貧還沒有成為貧困戶長期脫貧而選擇的重要因素。

其次,農村扶貧信息共享不及時。政府扶貧部門、金融機構、金融監管部門之間沒有建立起完善、統一的扶貧對象信息的共享系統,從而使得金融機構不能及時有效地了解貧困戶情況,不能真正做到精準扶貧。同時由于貧困人口之間貧困程度、貧困類型存在很大差異,金融扶貧的側重點不同,金融機構在未充分了解信息的情況下,很難做到具體問題具體分析,客觀上增加了金融扶貧的不確定性與風險性,不利于開展有針對性的扶貧工作,這就容易造成金融機構“嫌貧愛富”的心理,而讓真正貧困且需要幫扶的農戶沒有得到資金幫扶,降低了扶貧貸款資金的使用效率。

第三,忽視貧困戶的心理因素。從2013年精準扶貧政策的實施開始,經過了四年多的扶貧開發,扶貧工作者仍然更多地是重視物質、資金的扶持方式。但就目前的扶貧狀況而言,深度貧困是阻礙精準扶貧進一步全面實現脫貧目標的主要困難。對于深度貧困,扶貧究竟是扶什么?其中非常重要的一個方面就是要改變貧困戶“人窮志短”的心理,深度貧困往往造成了思想與志向方面的深度不足。我國在金融扶貧開發中往往容易忽視這種心理,即使了解,也往往容易形成金融的長效及長期利益機制和貧困戶心理的短效、短期利益之間的矛盾,從而導致農村金融存在強烈的金融抑制效應。這種狀況導致了貧困戶的心理訴求長期受到忽視,進而造成了金融扶貧效率的低下。

第四,金融扶貧偏離精準脫貧的合理需求。金融扶貧只是精準扶貧大系統中的一種扶貧方式,但這種方式需要與其他方式的緊密配合才能取得更好成效。如果采取面面俱到的“大運動”式的金融扶貧,本身就不利于金融扶貧可持續發展體系的建設。就目前的金融扶貧而言,往往存在為了完成政府要求的硬性任務而存在一定程度的亂作為現象,隨意發放扶貧貸款而造成浪費,增加風險;也有的是因為害怕貧困戶的信用風險而不作為,不敢發放扶貧貸款,造成扶貧資金另一種形態的效率低下。顯而易見,這兩種極端都是不可取的。所以金融扶貧一旦偏離合適的貧困戶人群就會造成資金的浪費和風險的增加。

第五,金融扶貧可持續發展的體系機制不健全。現階段金融扶貧往往是以扶貧貸款的多少來作為貧困地區和貧困農村的金融扶貧成效的評價標準,缺乏整體的系統性思維,忽略其他影響金融扶貧可持續發展的因素。金融扶貧的體系機制不健全,作用還不強,在發展過程中往往顧此失彼。比如:有的金融扶貧雖然提高了貧困戶的近期收入,卻忽視貧困戶內生動力的培育與條件建設,造成返貧,強調產業的發展卻忽視農村基礎設施的建設而造成產業效率不高,等等。這種由于金融扶貧可持續發展體系的不完善和不重視,導致了客觀上難以改變貧困戶的心理和行為,扶貧卻難以扶志,難以從機制體系與思想認識上徹底斬斷貧根。

四、提高金融扶貧可持續發展能力的建議

在推進精準扶貧的事業中,金融扶貧既是不可替代的重要工作,也是十分復雜的系統工程,金融扶貧不應該是單單給貧困戶提供低息貸款,而是應該同農村的社會、經濟、文化聯系起來,由內而外的同主流社會系統形成一定的聯系,加強貧困戶的心理和行為建設,既扶貧又扶志。

(一)加強貧困戶金融觀念變革

金融扶貧實施困難還有一個重要的原因就是貧困戶的短期利益心理同金融扶貧長效利益機制相矛盾。所以加強貧困戶金融觀念變革是金融扶貧可持續發展的重點,是思想基礎,因此,相應的金融宣傳教育必不可少,必須加強貧困戶的“精神扶貧”。國家扶貧辦主任劉永富認為,思想扶貧要有耐心,要通過宣傳發動、鄉村自治等方式進行合法管理和引導[8]。同時金融機構和農村金融從業人員要加強對貧困戶金融行為的干預和引導,讓其慢慢融入金融體系之中,學會用好金融資源來實現精準脫貧。比如貧困戶出現違約行為,村里的村民委員會就把這樣的貧困戶“上黑榜”,通過熟人社會的道德壓力,糾正這種不良現象。

(二)努力搭建信息共享平臺,加強網絡金融建設

金融扶貧實施困難一個重要的原因就是信息不對稱,如何加強貧困戶與金融機構的信息聯系,這就需要鄉鎮政府合理地用好現代信息科技,加強網絡金融建設,建立信息共享平臺,建立農村貧困戶的信用系統[9]。比如安徽省長豐縣建立起“數據庫+網絡”的農村信用信息共享服務平臺,通過“一庫、一網站、一平臺、一應用”覆蓋全縣17.6萬農戶,6萬多非農戶和3.8萬個中小微企業。通過信息共享平臺的建設,金融機構和貧困戶知己知彼,提升金融扶貧效率,形成金融扶貧可持續發展的保障機制。

(三)讓金融扶貧逐漸回歸市場

金融扶貧只是精準扶貧中的一種方式,“攤大餅”式的金融扶貧不利于其可持續發展,金融扶貧要找準在精準扶貧、精準脫貧這個大系統中的定位,找準合適的目標群體,充分發揮它的造血功能,推進農村產業的發展。所以放開金融機構的扶貧任務壓力,逐漸回歸市場利率,讓市場選擇有需求且有能力償還的貧困戶,對于其他的貧困戶就讓更有效的扶貧方式發揮作用,也帶動和促進貧困戶逐漸習慣和熟悉市場,增強在市場關系中實現可持續發展的意識與能力。所以說金融扶貧要體現金融機構的業務層次性,遵循市場規律,精確瞄準目標貧困群體,發揮市場導向作用,增強造血功能。

(四)依托鄉村振興戰略,加強金融扶貧體系建設

2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》,提出要從經濟、政治、文化、社會、生態等方面全面提高農村發展振興,并且推動農村金融機構回歸本源,“構建社會組織金融扶貧體系,增強扶貧項目的貸款,大力發展農村資金互助組織”[10]。合理資源配置,滿足鄉村振興多樣化的金融需求。目前我國農村正處于傳統農業的轉型時期,金融作為現代社會的核心競爭資源,需要在鄉村振興的過程中提供杠桿作用和引導作用。這不僅可以進一步推進精準扶貧、精準脫貧的實施,同時也可以改善農村的生產、生活及基礎設施的條件。貧困戶通過金融加強了同產業之間的聯系,農村通過金融加強了與主流社會發展價值觀的聯系,這有利于依托鄉村振興戰略,加強農村金融建設,全面提升金融扶貧的體系機制,不僅改變貧困戶“人窮志短”的心理,而且形成精準脫貧后可持續發展的機制與條件。

[參考文獻]

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[8]劉永富.從嚴從實,堅決打贏脫貧攻堅戰[EB/OL].人民網,2018-2-11.

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[10]張摯.社會組織參與精準扶貧的機遇、挑戰與路徑[J].長沙理工大學學報(社會科學版),2018(1):120.