推進農村土地流轉 激發農業農村內生發展動力
——以重慶市豐都縣為例

□ 孫應紹

黨的十九大報告指出：“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重。鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權’分置制度。”貫徹落實黨的十九大精神，深化以土地為核心的農村改革，激發農業農村內生發展動力，對于地處三峽庫區腹地又系農業大縣的豐都縣而言，尤為重要和緊迫。為此，本文通過對豐都縣農委相關人員、農戶、種植大戶、農民工等部分群體進行隨機走訪調查，深入分析現存問題，并提出相應建議。

一、豐都縣農業農村及土地流轉現狀

（一）豐都縣農業農村現狀

豐都縣常用耕地面積為122.48萬畝。豐都縣圍繞“一心兩極三帶”的生產力布局和“1+6+X”特色效益農業體系，培育壯大區域優勢主導產業，推進農業轉型升級，著力打造沿長江、渠溪河、龍河流域農工旅復合產業帶。2015年，全縣糧食總產量34.21萬噸，蔬菜總產量55.27萬噸，農業總產值42.06億元，增加值達到28.78億元；農村人口58.74萬人，農業從業人員34.95萬人，農村常住居民人均可支配收入9729元。

表1 豐都縣農村土地流轉統計 單位：萬畝

表2 豐都縣農村土地流轉途徑統計 單位：萬畝

表3 豐都縣農村土地流轉用途統計 單位：萬畝

（二）豐都縣農村土地流轉現狀

截止2015年，豐都縣農村土地承包經營面積122.48萬畝，土地流轉面積44.5萬畝，占農村土地承包經營面積的36.17%；適度規模經營面積35萬畝，占農村土地承包經營面積的28.58%，占土地流轉面積的77.65%。具體土地流轉方式如下：

2015年，豐都縣農村土地流轉至農業種、養殖大戶的面積為18.1萬畝，農民專業合作社的面積為9.4萬畝，龍頭企業的面積為8.6萬畝，其他形式的面積為8.2萬畝；流轉至糧油產業的面積為21.7萬畝，蔬菜產業的面積為8萬畝，果樹產業的面積為4.4萬畝，其他產業的面積為0.4萬畝。具體統計數據見表2、表3。

二、豐都縣推進農村土地流轉尚待解決的問題

（一）市場活力不夠

一是農村土地流轉市場不夠規范。缺乏規范的市場流轉、法律咨詢、流轉中介組織、登記備案處、資產評估、土地保險等機構導致經營主體安全感缺失，農民私下流轉的土地大多數沒有簽訂有效的合同，缺乏法律保護，容易產生糾紛；二是農產品市場缺乏有效營銷渠道。批發市場和銷售點眾多，但規模小，實力弱，沒有擺脫舊有模式效率低、功能少、機制不完善的缺點，現代營銷理念（農村電商）開始深入人心，但缺乏有效的物流配套，不能發揮應有的作用；三是農村勞動力市場的有效供給不足。隨著城鎮化的發展，大部分年輕農民不再把種地作為發家致富的最佳選擇，導致農業生產缺乏有效的勞動力供給。豐都縣鄉村從業人數統計如下表：

（二）要素杠桿不硬

當前豐都縣農村土地流轉工作仍處于探索階段，缺乏相關配套政策、資金和技術等要素杠桿的支持。一是相關配套政策有待完善。比如：農村土地流轉期滿后土地增值部分的收益歸屬問題，失地農民就業問題，參與土地流轉農民的長期生活保障問題等。豐都縣南岸片區一村，某企業打算到該村搞現代農業，在協商土地流轉時部分村民不愿將承包土地流轉出來，理由如下：收不到租金誰負責？田地破壞了誰來還原？自己想種地收不回來怎么辦？二是資金支持力度有待加強。截至2105年，豐都縣已簽約13家農業龍頭企業，簽約合同資金41.14億元，但到位資金只有1.9億元；三是技術支持準度有待提高。隨著政府不斷對農民進行技術培訓和指導，農業生產技術已得到明顯提高，其主要矛盾已不是絕對缺乏技術支撐，而是技術需求和支持的對接不夠準確，比如對特定農機技術的掌握（豐都縣農機化率僅為41.22%），如何使用互聯網技術進行市場信息獲取和產品營銷等。

（三）主體動力不足

農民對土地流轉的看法不一，有的較為主動，有的處于觀望狀態，有的則持排斥態度。主要有兩方面原因：一是手中無土地，進退更被動。傳統農民大多缺乏一定的知識和專業技能（表5），將土地流轉出去后，很難實現收入和身份的華麗轉身。二是手中無土地，生活無保障。雖然外出務工作是部分農民家庭收入的主要來源，種地退為“副業”，但是大部分農民工進入次級勞動市場，容易受到季節性和周期性影響。據調查農民工未簽約率高達68.3%（表6），農民工就業具有極大的不穩定性。

表4 豐都縣2010-2015年鄉村從業人數統計

表5 農民工文化程度調查表

表6 農民工簽訂勞動合同情況

三、豐都縣推進農村土地流轉激發農村內生發展動力的建議

（一）激活農村市場

1.激活農村土地市場。黨的十九大報告指出：“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。”這一重大政策旨在通過穩定農村土地市場，發揮其動力基礎作用，實現農村土地的集約化、高效率利用。根據調查實際來看，可通過以下三種方法激活農村土地市場：一是政府指導建立規范的土地流轉中介組織，負責土地流轉信息的收集和政策咨詢，幫助流轉雙方簽訂規范的流轉合同；二是政府指導建立農村土地流轉的地價評估機構，幫助流轉雙方評估地價，防止任何一方蒙騙流轉價格，使農村土地流轉市場的價格體系公開透明；三是政府指導建立監督管理機構，對轉入土地的實際經營主體進行監督管理，在政策允許范圍內合法經營。

2.激活農村產品市場。黨的十九大報告指出：“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟。促進農村一二三產業融合發展，支持和鼓勵農民就業創業，拓寬增收渠道。”結合十九大報告精神和調研情況，可以通過以下三種方式激活農產品市場：一是整合分散的農產品資源，將各鄉鎮村的產品優勢整合起來，破解單一分散的營銷弊端，發揮拳頭作用，提高競爭力；二是將具有明顯優勢的農產品有效推上市場，利用“互聯網+”模式發展農村電商，依托農產品加工龍頭企業對外簽訂產銷定價合同，多渠道打造農產品銷售平臺；三是打造農產品知名品牌，依托產品資源優勢和渠道優勢注冊商標、打造品牌，持續擴大影響力。

3.激活農村勞動力市場。豐都縣很多地區因地理環境和農作物品種影響無法實現全機械化生產，這就需要半機械化和人工作業相結合的方式開展生產。調查發現，豐都縣農村留守勞動力可分為三種：一是具有一定技術經驗，把務農作為副業，邊務農邊從事其他行業，生活小康的農村留守勞動力；二是具有豐富的生產經驗，依靠自家勞動力專門從事農業生產經營的種植大戶或種植能手；三是從事農業勞動的農村婦女和中老年群體，這部分人勤勞肯干，由于家庭和個人原因不得不在鄉下務農。針對以上三種群體，可以采取以下兩種方式：一是針對第一和第三部分農民，可以動員其將土地流轉出來，既可以獲得租金和分紅收入，又可以鼓勵他們參與種植大戶或合作社生產勞動；二是針對第二部分農民，可以引導他們轉入更多土地開展規模化經營，發揮他們的種植智慧，參與規模化生產。

（二）激發農村要素杠桿

黨的十九大報告中指出：“構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，完善農業支持保護制度，發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。”推進農村土地流轉激活農村內生發展動力，必須發揮好各類杠桿的支撐作用，包括政策杠桿、資金杠桿、技術杠桿等。

1.激發政策的引領作用。習近平總書記指出：“政策好不好，要看鄉親們是哭還是笑。要是笑，就說明政策好。要是有人哭，我們就要注意，需要改正的就要改正，需要完善的就要完善。”根據豐都縣問題現狀分析，可從兩個方面進行完善：一是完善農村土地流轉價值補償機制。規范參與土地流轉的“三方”（集體、轉出方、轉入方），清晰各自的權利和義務；建立流轉期滿后土地增值部分的利益分配機制等；二是制定失地農民的就業和生活保障補貼政策（醫療衛生、養老、子女受教育等），保證他們以后的生活質量穩步提高。

2.激發資金的支撐作用。農村土地流轉缺乏資金支持是制約激發農村內生發展動力的主要因素。調查發現要解決資金缺乏的問題需要從以下兩方面入手：一是深化“銀政農”合作。政府參與組織銀農對接會、項目推介會、金融咨詢座談會等，協調縣內各金融機構加大對全縣重點農業項目、農業企業、農村新型經營主體的貸款投放，解決農業企業和“三農”融資難的問題；二是探索創新貸款抵押方式擴大抵押物范圍。如將土地承包經營權、農民住房、溫室大棚等作為抵押物，建立“政府+銀行+擔保+保險”的互聯融合發展模式，政府給予風險補償、貸款貼息、保費補貼等政策。

3.激發技術的帶動作用。對于轉入土地達到一定規模的經營大戶或合作社等，建議政府加大對農業經營科技投入的力度和技術指導。一是農業部門、科研單位、高等院校等發揮技術優勢，提高技術推廣的有效性和覆蓋率；二是借鑒其他地區的經驗，如浙江省組織實施新型農業經營主體測土配方服務“千萬”工程，農業科技入戶工程、高產創建活動等；三是縣人事部門要積極調動農技人員到基層參與工作或兼職，建立縣鄉農業技術人才點對點服務制度，為農經、農技服務。

（三）激勵農村主體

黨的十九大報告指出：“培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的‘三農’工作隊伍。”因此，必須充分優化和培育農村主體，激勵農村主體成長壯大。

1.優化現有農村主體。傳統農民的缺乏知識技術導致農業農村經濟發展較為緩慢，為此，需要對現有的農村主體進行優化，提高他們的知識技術水平。一是以農業產業帶動農民培訓。按照“1+6+X”現有農業產業體系，結合“一村一品”農業產業布局，把發展紅心柚基地、有機大米基地和榨菜基地與農民培訓結合起來共同推進；二是將非農技能培訓放在崗前培訓。把外出農民工的培訓經費用在崗前培訓上，即學即用，提高農民工的上崗技能和素質，一定程度上減少農民工的盲目流動，幫助農民工簽訂更穩定的工作。

2.培育新型農村主體。通過土地流轉為農業企業家、種植大戶、科技特派員等群體提供展示本領的舞臺，充分激發他們的內在動力。一是建立健全農業職業培訓體系。有針對性地加大農村實用人才和農業職業經理的培訓，在培養大量“土專家”“田秀才”等農村實用人才的同時，加大對種養大戶、家庭農場主、農業龍頭企業和合作社領辦人的培訓，增強營銷、管理知識和領導藝術，建設一批農業職業經理和農業企業家隊伍；二是建立新型農村主體持久服務農村的長效機制，使他們成為現代新型農業經營主體的投資者、管理層、創辦者、領頭人。