行政審批權相對集中改革法律問題研究

◎楊小軍 楊霞

相對集中行政審批權制度改革，是在全面推進依法治國戰略部署之下進行的，改革于法有據，是其應有之義。在改革實踐中，“法治與改革”關系的問題，是值得研究和選擇的重要問題。

改革中存在的法律問題

1.政策與法律之間倚重政策

改革決策部署不可能全部都在現行法律規定框架之內，因此需要正確認識政策和法律的關系。政策不具有法律的強制性，它是國家、政黨為實現一定歷史時期的路線和任務而規定的行動準則[1]。由于法律具有滯后性的特點，而社會發展與改革不會停止，政策作為表達經濟社會發展的主張和意圖，盡管沒有法律效力，但可以就行政體制改革和法律制訂、修改等作出決策部署，這時候會出現政策與法律規定不一致的問題。而落實政策需要按照法定的程序轉化為法律后，進入法律的框架內，才能為公民、法人或其他組織直接遵從[2]。在政策落實中，有法可依的，可以直接依據法律規范落實；與法律規定不一致的，需要得到授權或者修改和解釋法律后，落實到位；在政策的內容無法可依，出現法律空白的地方，需要通過立法制定法律。

在地方改革實踐中，在政策和法律之間，倚重政策而非法律的現象依然普遍。在行政審批權相對集中改革的探索中，有效的法律是《行政許可法》第二十五條：“經國務院批準，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權”。行政審批相對集中改革，必然會涉及到政府部門職責權限的調整，這就需要相應的法律作出回應。2015年3月，中央編辦、國務院法制辦《關于印發〈相對集中行政許可權試點工作方案〉的通知》，要求在天津市所有區縣和河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川和貴州八個省、市開展相對集中行政許可權試點。但實踐中個別地方并非改革試點地區，僅憑黨中央和國務院鼓勵“先行先試”的政策文件，就開始了涉及法律、行政法規的行政體制的改革，這實際上是沒有獲得法律上授權情形的改革，應該引起重視并加以合法性規范。

2.改革與依法之間側重改革

改革的過程一般是發布政策、授權或者修改、制定和擴大解釋政策的過程。當改革涉及到法律規范時，這就需要根據涉及到的法律獲得授權或者修法賦權后，才能開展行政改革任務；改革內容與法律規定不一致時，就必須得到全國人大及其常委會的授權或修法后進行；涉及到行政法規時，就必須征得國務院的授權同意或修法；涉及到地方性法規時，必須有省市自治區人大的授權同意或修法；涉及到地方政府規章時，必須獲得地方政府的授權同意或修改完善；如果涉及到設區的較大市在城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護等方面的改革事項，則需獲得較大市的人大及其常委會的同意或授權。改革的內容涉及到與不同層次的法律規定不一致的地方，就需要明確授權，逐級申請獲得同意。

行政審批權相對集中改革，在行政主體上，是將原有的發改、建設和食藥等多個部門實施的行政審批事項劃轉到新設立的行政組織機構即行政審批局，由其承擔行政審批職能，審批主體由分散變為集中；在行政職能上，對各部門的職能重新進行界定，強化政府宏觀戰略研究和規劃、市場監管、公共服務及環境保護等職能；在行政程序上，對劃轉事項的辦理環節、實施依據、申請要件和辦理時限等內容從技術層面進行流程再造。改革后，業務主管部門從原來的重審批、輕監管向重監管、抓服務轉變，改變了過去既當運動員又當裁判員的管理模式，也改變了原來的“條塊分割”和“職責同構模式”。由于改革根據政策要求進行，而非按照法律規范的程序進行，所以面對具體的改革內容時，會出現與法律規定不一致的現象，而法律的調整滯后于體制改革和職能轉變，這就帶來一攬子有關行政合法性的問題。

3.改革合法性的判斷上注重領導認可

地方政府在落實政策過程中，為達到“有效治理”的目標，吸引國家在人事安排和資源安排上的關注，通常根據政策部署任務的緩急程度會出現遵守法律和“弱化法律”兩種態度，如果判斷中央政府會采取嚴格的行政約束，那么法律法規對地方政府的約束就強，反之就直接依據政策的內容進行改革、忽略程序理性[3]。這給法治政府建設帶來的困難不容低估[4]。

在行政審批權相對集中改革中暴露出的問題就是有些地方政府開始改革時，對其改革舉措的合法性存疑，在改革成效取得百姓歡迎和上級領導的贊譽時，就從剛開始對合法性存疑到改革者普遍形成了一種共識：上級部門領導的認可，解決了行政審批改革中存在的合法性問題。對法律的態度，也出現了地方政府“不看廣告看療效”，中央政府“原則上不讓步，實施上不堅持”等問題。

4.便民與合法之間偏向便民

法治政府要求不能任意處置權力的運行和隨意減少程序的約束，不能隨意更改權力主體的身份和權力的性質。在行政審批相對集中改革中，地方政府堅持便民高效、提升服務能力的理念，開展了三項工作：一是簡政放權，簡化優化審批程序；二是創新審批機制，簡化注冊資本登記，開展“多證合一”工作；三是推行普遍備案、有限核準的審批制度，用政府權力的“減法”換取市場活力的“乘法”。這就涉及到便民高效的行政目的是否可以作為判斷行政行為合法性標準的問題。

5.繼續提質增效的掣肘問題

在地方實踐中，行政審批提質增效主要面臨兩個問題。

一是行政審批標準化建設難題，行政審批權由相關法律法規規定，各部門、各行業的標準不統一，雖然權力清單使得行政審批標準建設取得一定成效，但是對行政審批制度標準的規范化問題，地方無權自主設定。如目前行政審批存在多套審批系統并行問題，實施的行政審批事項涉及省市自治區以及國家部委開發的多套軟件系統，行政審批局研發出的一套系統，也存在“多套系統、多個流程、重復錄入、重復審核”的現象。具體到投資項目領域而言，審批涉及土地、規劃、發改及環保等十幾個部門，受各自權力歸屬的不同影響，每個部門都以不同的法律、法規和規章等規范性文件為依據，每個部門都有行政審批權的縱向劃分、標準體系、流程體系和信息處理系統，且各部門又設置前置審批，這些成為阻礙整合各部門審批資源的最大障礙，所以對行政審批的標準需要從源頭上把控。

二是由于地方自主權有限，單純的簡化材料、減少環節、縮短時間及優化流程的改革已走到盡頭，取消和下放審批項目已無太大的空間，其余部分審批事項因受上位法或上級法規、規章和文件的制約，需要自上而下的從法律上突破。

對策建議

行政審批相對集中改革進入提質增效的階段，但是在改革中暴露出來的改革與法治、依法行政與發揮地方自主性等共性問題，需要給予重視。

1.正確認識改革于法有據

中共十八屆四中全會要求，實踐條件不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序授權，“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展的需要。”新修改的《立法法》第十三條規定“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。”按照四中全會提出的要求，推行改革措施，應當先修改法律，先立后破，有序推進；需要制定法律的要及時納入立法規劃；需要先行先試的，要作出授權規定，使法律制度反映經濟社會發展的客觀要求。

2.改革和依法行政的具體措施

（1）完善授權法規建設，創新點、線、面結合的授權方式。地方政府在職能轉變中的作用主要是實施法律，在地方自主性作用的發揮上，在先行先試的制度實驗上，應建立和制定完善行政授權法方面的規范，授予地方大膽探索的法律依據和支持，只有法律制度供給的充分，地方的自主性才能充分發揮，否則只有兩種結果：一種是殺出一條血路，但違規違法；另一種是畫地為牢，不能適應實際需要，掣肘經濟政治社會的正常發展。在行政授權內容上，既可以就某一職能改革授權，也可以某一行政區劃進行整體性的探索授權，即授權既可以是點、線、也可以是面，也可以點、線、面結合。

西伯利亞虎又稱東北虎，是現存體重最大的肉食性貓科動物，其中雄性體長可達2.8米左右，尾長約1米，最大體重達到350千克以上。野生西伯利亞虎體色夏毛棕黃色，冬毛淡黃色。背部和體側具有多條橫列黑色窄條紋，通常2條靠近呈柳葉狀。頭大而圓，前額上的數條黑色橫紋，中間常被串通，極似“王”字，故有“叢林之王”之美稱。主要分布于亞洲東北部，即俄羅斯西伯利亞地區、朝鮮半島和中國東北地區。

（2）明確職責，完善政府組織法。行政組織機構變動缺少規范行政機關自身的行政組織法規，不符合法制建設的要求。中共十九大報告就行政體制改革作出部署時強調：統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。統籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制，完善國家機構組織法。“組織法制和程序規則解決的是國家機關得以成立和進行活動的科學性和合法性問題，是對國家權力主體的規范，因而無疑是法治國家中最帶根本性的制度之一”[5]。即要把黨和國家關于機構和體制改革的要求、目的、內容、步驟和方法，通過立法程序制定為法律法規，使組織機構設立和職能權責的規定有明確的目標和法定的流程。

（3）深入錘煉領導干部的法治能力。《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》提出，“抓住領導干部這個全面依法治國的‘關鍵少數’，把法治強不強、法治素養好不好作為衡量干部德才的重要標準”。這一干部選拔標準對于治療特權思想嚴重、沒有法治敬畏心的干部具有重要的正面激勵作用。提高政府工作人員的法治教育，深入落實將依法辦事作為考核領導干部的績效標準，培養他們將依法辦事作為處理事務原則的思維能力。

（4）服務型政府與法治政府相結合。轉變政府職能、深化簡政放權要守住法治的底線，按照法治政府建設的要求，將政府一切工作納入法治軌道，在行政體制改革工作和制度創新中將法治思維和法治方式運用其中。轉變政府職能、深化簡政放權同時也是建設服務型政府的要求，服務型政府目的是高效便民、維持良好的公共秩序以及不斷滿足公民的生存和發展之需，行政目的公共利益屬性決定了行政機關行為的合理性和必要性，地方政府用政府權力的“減法”換取便民利企的“乘法”，這是法治精神的彰顯，也是政府存在的目的之一 。但是公共利益概念界定的不易性、行政權力擴張的沖動性、地方政府行為的執行性等特點，決定了行政行為必須堅守法律優先和法律保留原則，行政審批制度改革不僅涉及地方行政法規，還涉及到上位的行政法規以及法律等，應該按照依法行政的要求進行改革。同時，法治精神是行政的基本要求，《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》要求把政府工作全面納入法治軌道，實行法治政府建設與創新政府、廉潔政府、服務型政府建設相結合。

（5）加快清理修訂法律法規。行政審批改革中暴露出上下級政府職能之間、左右部門之間的法規規章不統一，步調不一致，審批互為前置、標準互為差異，有的走在前面，有的跟不上等問題，最終導致按照“木桶原理”，跟著最短板走。如銀川商事制度改革走在全國前列，由銀川審批服務局發給新成立企業的是“多證合一”證照，加蓋的是銀川市行政審批服務局的章，外地仍由工商部門注冊企業，加蓋工商部門的公章，致使在銀川注冊的企業到外地從事商業活動，其資格的合法性受到質疑甚至是不認可；再如市縣政府在進行行政審批制度改革時，上級地方政府部門在體制改革和制度創新上未能同步，造成地方政府上下層級之間的配套不匹配等問題。行政審批體制改革涉及多部門、多環節，量大面廣，需要通盤考慮。真正解決這一矛盾，必須加快清理修訂不符合時宜的法律法規和部門規章乃至“紅頭文件”，對中央和國務院及其所屬部門，以及省市自治區條例和行政規章的審批事項的取消、下放或者調整需要按照相應位階的法律規定對之進行清理、修訂和廢止。

[1]辭海：1999年縮印本（音序）4. 上海辭書出版社，1999：2729.

[2]宋功德. 黨規之治. 法律出版社，2015：512-513.

[3]陳國權，陳潔瓊. 名實分離：雙重約束下的地方政府行為策略. [2017-11-10]. http://m.aisixiang.com/data/106301.html

[4]周雪光. 權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯. 開放時代，2011，（10）.

[5]應松年. 完善行政組織法制探索. 中國法學，2013，（2）.