治理國際直接投資規則“碎片化”的建議

◎魏倩 劉一鳴

國際投資領域作為國際經濟體系三大支柱之一，至今尚未建立全球性的協調機構，缺少全面、統一和制度化的規則，成為全球經濟治理的短板。聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）發布的《2017年世界投資報告》呼吁，各國應盡快對國際投資協定制度進行系統性改革，使現在的國際投資體系的諸多協定連貫一致，避免出現更大程度的“碎片化”。我國也迫切需要建立一套統一的投資體系幫助企業“走出去”，因此研究當前國際直接投資規則就顯得尤為重要。

主要原因

1.談判領域的復雜性提升

近年來，隨著全球價值鏈的發展，各國直接投資規則的制定已經不再采取單獨簽署單一議題的形式，而是逐漸呈現出“寬領域”的特點，傾向于在涉及面更廣的談判中，采取眾多經濟議題交織談判的方式，解決傳統的投資保護和投資自由化等問題。新一輪貿易規則重構的協議內容從關稅壁壘、非關稅壁壘、市場準入等“邊境內”措施逐漸向電子商務、知識產權、貿易便利化、勞工、透明度、環境標準和執法行為等“邊境后”措施轉變，更加關注對外國投資者進行必要的規制并促進其可持續發展，導致規則制定的復雜性日趨提升。基于有限理性原理，如果談判的議題領域高度復雜，相關國家就會缺乏主動性，談判時間和難度也將會增加。

2.利益分配存在沖突

從序言到附件、從文字表述到關鍵內容、從時間界定到主體認定、從實體待遇條款到爭端解決程序，國際直接投資規則都呈現出極大的差異性。其根本原因是資本輸出國和輸入國之間利益分配存在博弈與沖突。在以投資保護為主的早期國際直接投資中，資本輸出國大多是地處北半球的發達國家，資本輸入國則多為地處南半球的發展中國家或轉型期國家，這個時期國際直接投資在內容、程序和監管機制等方面存在顯著的“南北沖突”。然而，近年來，眾多發展中國家發展迅速，經濟實力和國際話語權顯著提升，在投資格局中的地位也有了顯著提高，發達國家與發展中國家均由傳統的單一資本輸出/輸入國逐漸轉向資本輸入/輸出國兼具發展，不論是發達國家之間訂立的北北投資協定，亦或是發展中國家之間訂立的南南投資協定都逐漸增多，簽署協議的利益分配很難一邊倒，利益分配的“南南沖突”和“北北沖突”也日益復雜與加重。

3.機會成本和交易成本較高

機會成本和交易成本是國際直接投資協定的生成成本，也是“規制融合”的成本。只有克服了機會成本和交易成本的約束，國際直接投資才能順利制定。“碎片化”制度收益是國際投資協定的機會成本。機會成本約束意味著國際直接投資治理機制相比其他替代性機制能夠更有效地改善成員方的境況。國家就不同領域的合作進行交換時將產生分配沖突，形成制度成本。交易成本主要指的是制度設計成本、談判成本和執行成本。投資協議國家的參與數目與不確定性產生了交易成本，交易成本越高，制度生成的難度越高。各國政策偏好差異度是影響國際投資交易成本的重要因素之一。交易成本具有制度篩除效應，是制度生成必須首要克服的門檻。當前各國政策偏好存在較大差異，國際直接投資的交易成本和制度成本都較高，導致國際直接投資很難達到“規制融合”，形成統一的制度體系。

負面影響

1.加大投資規則的管理難度

據UNCTAD統計，若要在全球近200個國家之間健全雙邊投資協定網絡，大約需要簽訂2萬多個雙邊投資協定。而國際直接投資規則“碎片化”勢必將加重各國的管理負擔。如此數量龐大的雙邊投資條約網絡構成的“意大利面碗”將是錯綜復雜的，由此將產生諸多系統性問題，其中所存在的議題范圍和內容的差異性、重復性、利益分配沖突和生成成本將是巨大的。即使耗費大量的人力、物力和時間，也不能給投資者提供穩定的、標準化的和可預見性的政策信號，其給投資者和各國政府帶來的管理難度和不確定性也將是極其嚴重及不可預測的。

2.導致協定之間存在沖突

由于各個區域經濟的保護水平和市場開放程度不同，導致每個區域投資協定所涉內容往往在待遇標準、投資自由化和爭端解決等方面也不一樣。在待遇標準方面，20世紀80年代，美國率先在雙邊投資協定中采用“準入前的國民待遇”，但目前大多投資協定只包含最惠國待遇或者僅僅在國民待遇的約定上附加“在不損害本國法律法規情況下”的前提條件，本質上都不包含“準入前國民待遇”。在投資自由化方面，在限制外資準入方面，美式范本采用“自上而下”的方式，而歐盟則采用“自下而上”的形式。在爭端解決方面，各區域投資協定對東道國監管權力的立場和力度也不盡相同。擴大東道國監管權利的措施主要包括引入一些例外條款，如引入根本安全利益例外條款、一般性例外措施及金融審慎措施例外等，或將對本國較為敏感的領域從協定適用范圍中排除。一國如果與其他國家簽訂協定時采取不同標準，容易造成投資扭曲和法律沖突。規則之間的沖突容易加大國際直接投資規則體系的協調難度。

■子揮彩筆 董年龍/攝

3.導致某些國家“邊緣化”

在制定國際直接投資協定時，由于某些國家經濟落后、政局不穩等原因很難有大規模投資流入，在當前“碎片化”的國際直接投資體系中，這些國家的談判力量和話語權很難得到切實保障，不能真正被納入體系之中并從中獲益。同發達國家之間的差距將越來越大，如果處理不當，還會面臨“邊緣化”危機，這對于全球經濟、政治和社會的穩定是極為不利的。

中國方案

早期國際投資規則主要是由美歐等發達國家主導的，直到東京回合談判，發展中國家才開始逐漸參與，但基本上還是發達國家站在規則制定制高點。當前，我國應該以可持續發展和包容性增長的理念努力提出具有“中國智慧”“中國經驗”“中國風格”的國際直接投資新規則，提升我國在全球規則治理體系中的制度性話語權。

1.以可持續發展與包容性增長的理念加快企業“走出去”的步伐

我國應搭好發達國家與發展中國家之間溝通的橋梁，同時鼓勵母國企業對欠發達國家進行投資，特別是基礎設施直接投資等關乎民生的社會公共產品。團結更多發展中國家和欠發達國家參與到團結合作、互利共贏的事業之中，提升其國際直接規則制定的話語權，打造開放多元的規則體系。我國應倡導在直接投資協定中體現“幫助條款”，利用好G20、WTO和RCEP為代表的對外自貿區舞臺，加快中國企業“走出去”，不斷探索和提升貿易便利化進程，加強信息互通、監管互認、執法互助的海關合作及雙多邊合作。在理念上推進以共同發展為導向的全球化和以“共商共建共享”為基礎的全球治理，合理布局可持續發展的海外市場，提升中國企業“走出去”的軟實力和硬實力。加快供給側改革，以“以大帶小”“以老帶新”的模式構建合作共贏的開放型經濟新體制。

2.以行穩致遠的步伐加強同“一帶一路”和金磚國家合作，引領國際直接投資規則新格局

“一帶一路”倡議實施以來，我國同“一帶一路”沿線國家之間的貿易發展迅速，發展潛力巨大。習近平主席在金磚國家工商論壇開幕式上的主旨演講也指出，金磚合作基礎已經打下，整體架構輪廓初現。這表明“金磚+”的機制模式已經開始逐漸清晰。為避免國際直接投資規則的“碎片化”，服務于“一帶一路”沿線和金磚國家的經濟發展，這些國家必須以積極姿態參與多邊直接投資框架的創建，真正成為國際多邊投資規則的制定者。據麥肯錫預測，到2050年，“一帶一路”沿線國家的GDP增量將會占全球總量的80%左右，所以“一帶一路”沿線國家對于推動全球化和全球治理轉型的作用不容小覷。而金磚國家之間的經濟互補性非常強，如印度、俄羅斯和巴西基礎設施的改善需要我國的大力支持，而我國需要從金磚國家進口能源原材料。金磚國家之間的“經濟伙伴戰略 ”對于重構國際投資規則的作用也是不容忽視的。

3.以投資規則推動形成新的全球價值鏈體系

2014年APEC北京峰會繪就了全球價值鏈的發展藍圖。我國應利用這一契機，加速海關管理改革，改善市場準入和商業環境等海關便利化的軟環境，提高運輸通信等硬環境，施行“單一窗口”制度和無紙化操作，加快高質量和資產專用性中間品的進口，促進我國對主要經濟體的出口，有效縮短易腐爛和非延遲性商品的通關時間，延伸價值鏈的生產步長，細化產品分工，提高國內出口附加值，逐步構筑以中國為核心的全球價值鏈，減少貿易伙伴國的信息不對稱。我國更應格外重視區域價值鏈的構建，以中國-東盟升級版自貿區、中韓自貿區和正在談判的RCEP為核心平臺，加速與周邊貿易伙伴國的貿易便利化建設。推進巴厘島協議貿易便利化實施，促進主要經濟體特別是美國回歸多邊框架，建立多贏的全球貿易體系。

我國企業應準確把握在國際競爭和國際生產價值鏈中的定位，方便企業根據自身屬性、產業特征以及投資目的地等進行貿易和直接投資決策，積極主動應對國際直接投資規則變化帶來的挑戰。同時，通過對承接發達國家和主導“一帶一路”沿線國家這個“雙環流”體系進行深入分析，為我國企業在新常態下更加有效地參與全球分工和生產提供決策參考。