運動式治理的客觀功用及差別化轉型

劉開君+劉太剛

摘要：典型類型的運動式治理旨在彌補和矯正中國式官僚制的弊端。由于具有應用策略上的有效性與靈活性，運動式治理的典型類型因此而逐漸演變為制度化的非正式行為，從而成為治理實踐中的常規機制與常用治理工具。因此，在國家治理現代化背景下，應該基于運動式治理生成的制度根源及其在治理實踐中的客觀功用，推進運動式治理的差別化轉型。

關鍵詞：運動式治理；制度邏輯；差別化轉型；治理現代化

國家治理現代化既是全面深化改革的總目標，也是建設社會主義現代化強國的重要標志。盡管運動式治理通常被看成一種傳統治理方式，但是由于其具有應用策略上的有效性與靈活性，而逐漸演變為制度化的非正式行為，成為治理實踐中的常規機制與常用治理工具。顯然，運動式治理生成的這種制度根源應該成為討論其現代化轉型的起點。

一、 運動式治理生成的制度根源

官僚制組織由于具有的層級節制、專業分工、依循規章、非人格化等特征適應近代工業社會的管理要求而被大型組織廣泛采用，視為組織設計的基本參照。事實上，韋伯概念中的理性官僚制組織是一種理想狀態。實踐運行中往往并非盡善盡美，甚至其優點也可能演變為缺點。

1. 多重委托—代理關系衍生出逆向選擇和道德風險。依據社會契約論等現代國家學說，在以官僚制組織體系為基本結構的國家治理層級中，中央與地方、上級與下級政府之間存在事實上的委托—代理關系，地方接受中央委托、下級接受上級的委托而行使行政權。同樣，在政府機構與工作人員之間也存在類似的委托—代理關系。因此，由于信息不對稱而導致的逆向選擇和道德風險在委托—代理關系中始終存在。同時，在政令從官僚制組織頂端向下傳遞的過程中，還可能會出現信息流失與權變行為，造成控制遞減效應。

2. 部門分割與交疊管轄的弊病。職能分化的組織設計原本是官僚制組織適應近代工業化大生產高度專業化、勞動分工與協作的優勢，在管理實踐中卻催生了組織協調的需求，而現代社會治理的復雜性增加了協調難度，不得不安排更多的協調機構與管理人員，從而強化了機構膨脹與權力分散的趨勢。同時，專業化和精細化的職能分化還會遭遇職能劃分標準選擇的困境，并由此誘發重復服務和交疊管轄等問題。

3. 執行力量與執行資源的相對稀缺性。任何管理活動都會面臨資源稀缺問題，國家治理也不例外。如果資源稀缺性得以突破，那么人類將進入按需分配時代，國家治理與社會治理也將消失。從宏觀層次看，政府能夠有效汲取并用于國家治理的力量與資源必然存在閥值。從微觀層次看，受人員編制和財政預算約束，任何層級的政府及其職能部門，在一個預算年度內能夠調動的人、財、物等資源也是有限的。

4. 官僚制組織封閉循環的慣性。官僚制組織具有與生俱來的封閉性，在競爭機制與控制導向下不斷強化，不僅造成官僚制組織內部個體之間的封閉與隔閡，使自我封閉成為常態化思維方式，而且還會在正式結構的信息溝通中制造壟斷，阻隔組織內部與外部環境之間的溝通交流。

事實上，運動式治理正是從現實的制度體系和治理實踐中衍生出來的有效治理機制與常用治理工具，克服了中國式官僚制組織的眾多弊端及其治理危機，某種程度上甚至發揮了與官僚制組織同等重要的治理功能。從本質上講，運動式治理是反應性政治的一種具體表現形式，而現代社會治理的復雜性，則進一步強化了其存在的必要性。

二、 運動式治理在中國式官僚制組織中的表現形態

1. 運動式治理的四種典型類型。運動式治理源自中國式官僚制組織的失效與治理危機，因此在選擇分類維度時，自然不能脫離中國政治與行政高度一體化的制度背景。由于治理對象的差別，在“體制內”和“體制外”啟動運動式治理的運行機制與治理目標完全不同。所以，以官僚制組織弊端和運動式治理的客觀功用為分析對象，依據治理目標（教化、執行）和治理對象（體制內、體制外）兩個維度對運動式治理進行分類（見表1）。

（1）官僚教化型運動式治理。官僚教化型運動式治理旨在解決官僚制組織中的委托-代理問題。周雪光指出，運動式治理生成的原因可以追溯到中華帝國治理的歷史脈絡之中。由于中央集權的體制與遼闊治理疆域的差異性，在中華帝國的治理中始終存在威權體制運行中的組織失敗與治理危機，也即中央與地方之間的委托與代理問題：如何確保中央政令通達，防止地方政府尾大不掉，防止作為國家權力最終代理人角色的官僚過分侵害作為委托人角色的中央政令統一。所以，“運動”就成為中國式官僚制組織運行的必要矯正機制。當然，歷史上的運動與現代語境下的運動式治理在理念內涵上存在根本差異，現代治理中的官僚教化型運動式治理逐漸演變為針對治理實踐中的階段性突出問題而啟動實施的政治教化活動，如“三講”學習教育活動、學習實踐科學發展觀活動、群眾路線教育實踐活動、“兩學一做”學習教育活動等。

（2）部門協同型運動式治理。部門協同型運動式治理旨在解決執行力量與執行資源不足、部門分割與交疊管轄等問題。在治理實踐中，一旦牽涉多個部門管轄的事項，只有采用聯合行動與綜合整治的治理方式，才能同時解決執行力量與執行資源不足、部門分割與交疊管轄等問題。同時，按照專業化原則設置的職能部門受到嚴格的編制、預算約束，而且執行力量、執行資源與治理任務的匹配始終處于動態變化之中，造成編制、人員、預算管理往往滯后于治理實踐的需要。當政府遇到重大工程、重要活動以及處置突發風險事件等臨時性、突發性、階段性的重要任務時，往往不得不將運動式治理作為應對策略，根據階段性問題和重要任務靈活調劑執行力量與執行資源的余缺。在實踐中，往往表現為組建任務型組織，由同級黨委（黨組）、政府主要領導掛帥，主管部門牽頭負責，將相關職能部門全部納入到任務型組織之中。一旦特定任務完成或者特定目標實現，任務型組織便自行解算，而無需為此增設一個常設機構。

（3）社會教化型運動式治理。由于單一職能部門的力量與資源無法滿足需要，因此在社會教化型運動式治理中往往也需要多部門協同治理，以克服執行資源與執行力量不足、部門職能交叉和交疊管轄等官僚制組織的弊端與實踐困境。社會教化型運動式治理旨在通過推廣新理念、新政策快速提高社會大眾的素質、覺悟與政策水平，實現執政黨和政府確定的政策目標，如掃盲運動、普法運動等。作為一個從貧窮落后的半封建、半殖民地的舊中國轉型而來的新中國，在五十多年的國家治理實踐中，社會教化的階段性特征非常明顯，其效果也有目共睹。新中國成立所開展的掃盲運動、普法教育等均屬于典型的社會教化型運動式治理。研究表明，加拿大、英國、美國等西方國家也存在“類普法”活動。由此可見，社會教化型運動式治理具有一定的現實合理性。

（4）社會動員型運動式治理。社會動員型運動式治理旨在解決官僚制組織中的封閉循環問題。革命戰爭年代的社會動員就是政治動員，旨在發動社會大眾投身革命，現代社會動員的內容主要是現代化建設，其范圍、程度和方式發生了很大變化?；谄渑c生俱來的封閉性，官僚制組織很容易陷入封閉循環，并由此產生控制悖論，喪失控制的合理性。同時，由于缺乏外部監督這種封閉循環還會誘發集體性腐敗，因而需要引入一種新的治理機制或工具來打破封閉循環。而政府公開的核心旨趣就是要引入社會力量參與公共政策的制定、執行與監督?？v觀新公共行政、新公共管理、新公共服務、治理與多中心治理等西方公共行政理論范式，可以發現一條共同主線貫穿其中，即社會參與。當然，在官僚教化型運動式治理中，為了打破官僚制組織的封閉循環，通常也會引入外部力量，不過此處的外部監督承擔次要功能。

2. 運動式治理在治理實踐中的異化。在馬克思的勞動異化理論和資本異化理論中，異化概念都包含有對立、分離、疏遠的意思，也即由人改造客觀自然而形成的特定的物化特性、社會關系、人類活動在對象化的過程中獲得了獨立性，反過來成為制約人、統治人、奴役人的力量。本文正是使用異化來描述運動式治理在運行實踐中偏離預設目標與軌道的非典型形態。從中國治理實踐中產生的運動式治理由于其有效性與靈活性而演變為常規機制與常用治理工具，然而，在實際運行中部分運動式治理卻嚴重偏離預設目標與軌道，這種嚴重偏離預設目標與軌道的運動式治理即為異化形態。這種偏離現象是普遍而客觀存在的，只要不嚴重偏離典型類型的價值目標或脫離控制范圍就是合理的。只有那些嚴重偏離政策價值目標、脫離控制范圍，從而演變為破壞正常治理秩序的極端類型，才是應該予以否定、批判與取代的運動式治理。換言之，應該被批判、被否定、被取代的運動式治理事實上是演變為異化形態（含極端類型）的那部分，而并非運動式治理的全部。

三、 運動式治理轉型方向差別化的探索

1. 價值性變革與工具性變革。根據西蒙的手段-目價值鏈：每一個手段都是為了實現一個目的，而下一個層次的目的則是上一個層次的手段，剔除目的價值鏈頂端，每一個目的同時也是手段；剔除價值鏈底部，每一個手段同時也是目的；而價值鏈的頂端則是最終價值目標。在治理現代化的轉型中，這個價值目標就是善治。盡管不同時空條件下人們對善治概念內涵的理解可能存在差異，但是在高度抽象的意義上，追求公共利益最大化始終是人類最美好的愿望。

換言之，在現代化轉型中國家治理的價值性目標始終以善治為旨歸。在治理實踐中，有些價值理念本身就包含在善治的最終價值目標里，而有些價值理念則是實現善治所必需的具有工具理性的中間價值，這種具有工具理性的中間價值必然會隨著人類認知水平、知識積累、技術手段的發展而變化，逐漸實現從傳統向現代的轉型。像中國這樣一個有著悠久傳統治國理論與實踐經驗的國家，則有更多歸屬于工具理性的中間價值需要實現現代化轉型。

俞可平指出：“治理改革是政治改革的重要內容，治理體制也是政治體制的重要內容。但是歸根結底，治理是實現一定社會政治目標的手段，相對于國家的統治體制而言，治理體制是一種工具理性”。從目的價值鏈視角來看，通常意義上國家治理現代化所內含的治理體系現代化與治理能力現代化，均具有工具理性的價值，甚至可以說國家治理現代化事實上就是治理工具與治理策略的現代化。運動式治理作為中國治理實踐中的常規治理機制和常用治理工具，顯然牽涉到國家治理體系現代化與治理能力現代化兩個方面。因此，本文所論述的運動式治轉型方向的差別化包含兩個層面的涵義：一方面，在現代化轉型過程中，需要通過治理工具性變革提升典型類型運動式治理的有效性和現代性，逐步實現善治的價值目標；另一方面，則需要經由價值性變革與工具性變革來共同推動運動式治理異化形態（含極端類型）向理想治理狀態的嬗變。

2. 運動式治理的差別化轉型。

（1）官僚教化型運動式治理的轉型方向：制度化、常規化。在國家治理體系運行過程中，委托—代理關系中的逆向選擇和道德風險始終存在，因此不得不根據階段性突出問題適時啟動官僚教化型運動式治理。而且隨著委托-代理關系中博弈雙方博弈技能與博弈方式的發展變化，官僚教化型運動式治理可能會以不同的形式存在。然而，如果毫無限制、隨心所欲地發動官僚教化型運動式治理，則可能在其運行中攙雜一些非理性行為，甚至會致使其向極端形態演變。所以，在治理現代化轉型中，必須將官僚教化型運動式治理置于制度化、規范化的結構之中，對啟動實施的目標、程序、時限、參與對象、參與方式等內容以黨內法規的形式予以規范。

（2）部門協同型運動式治理的轉型方向：整體性治理、協作治理。針對職能分割和公共服務碎片化的現狀，需要逐漸推廣符合整體性治理理念的大部門制，實現類似職能內部整合，不同職能無縫隙銜接，但是政府部門的規模職能也不可能無限擴大，所以必要時就不得不啟動部門協同型運動式治理。當然，隨著部門職能與執行力量、執行資源的優化配置以及部門間協作制度化水平的提升，部門協同型運動式治理被使用的頻次將會逐漸降低。同時，由于官僚制組織依然是未來政府的基本結構形態，為了處置帶有臨時性、突發性、階段性特征的重大任務或項目，部門協同型運動式治理隨時都可能被使用，但是應采用協作治理來控制其負面效應。

（3）社會教化型運動式治理的轉型方向：制度化、專業化、立體化。如果說官僚教化型運動式治理、部門協同型運動式治理和社會動員型運動式治理主要因官僚制組織的弊端而生成，那么社會教化型運動式治理生成的制度根源則可以追尋到傳統中國向現代中國轉型的歷史背景。一百多年來，中國在從封閉落后融入急劇變革的世界大潮的過程中，社會各界急需學習新理念、新知識、新技術，對此社會教化型運動式治理曾經發揮過不可替代的作用。然而，在工業化、信息化疊加的時代背景下，群眾文化知識水平普遍提高，信息傳播手段和學習渠道呈現多樣化特征，運動式治理必將被制度化、專業化、立體化的社會教化機制取代。

（4）社會動員型運動式治理的轉型方向：參與式治理、協作治理。發起社會動員型運動式治理旨在引入外部力量以打破官僚制組織的封閉循環，而現代社會的社會動員原本就是一種理性的社會參與方式，因此社會動員型運動式治理的轉型方向理應是符合現代價值理念的參與式治理、協作治理。“參與”的價值至少體現在兩個層面：一方面，公民參與能夠彌補政府行政力量與執行資源的不足，整合社會資源，降低治理成本；另一方面，公民參與是實現民主、自由、平等、公正等基本價值和增強社會監督的有效工具。因此，社會動員型運動式治理應該逐漸被蘊含現代、有序、理性等現代價值理念的參與式治理、協作治理所取代。

（5）運動式治理異化形態的轉型方向：法治化、制度化、理性化。一般來說，運動式治理的目標、程序、時限、參與對象、參與方式等基本內容均須預先設定，即使政府機構與執行人員對政策理解與政策執行存在差異，在政策執行中也較少出現嚴重的目標偏離與軌道偏離，因此正常情況下運動式治理異化形態（含極端類型）出現的概率較小，但是并不排除其產生的可能性。所以，在國家治理現代化轉型中，應該通過法治化、制度化、理性化來抑制運動式治理被錯誤地發動以及在執行中被個別官僚所操縱，也就是要用法治取代人治，用制度化取代非制度化，用理性取代非理性。

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基金項目：中國人民大學科學研究基金項目（中央高?；究蒲袠I務費專項資金資助）項目成果（項目號：17XNH019）。

作者簡介：劉太剛（1966-），男，漢族，黑龍江省伊春市人，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師，研究方向為公共管理基礎理論、傳統中國的國家治理、非營利組織、公法；劉開君（1981-），男，漢族，湖北省十堰市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為治理理論、公共政策、人才資源宏觀配置。

收稿日期：2017-11-12。