農村土地整治資金籌措新機制研究

王偉娜+徐祥臨

摘要：農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，黨的十九大報告指出要實施鄉村振興戰略，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。土地整治作為推動農業和農村現代化發展的主要手段，不僅是助力供給側結構性改革的最佳切入點，而且是實現鄉村振興戰略的重要保證。隨著我國經濟增速逐漸放緩，當前用于土地整治的財政投資規模呈現出不斷縮小的態勢。針對新形勢下土地整治面臨的資金問題，要科學地認識到農村土地整治并不缺乏資金，解決問題的關鍵是找準土地整治資金籌措機制創新的方向，在優化政府資金投入的同時，注重發揮農民主體性作用，多渠道籌措資金開展土地整治。

關鍵詞：土地整治；資金；新機制

黨的十九大報告指出要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化，實現鄉村振興。以土地整治為平臺開展山水林田湖生態保護和修復工程是新時代落實習總書記“綠水青山就是金山銀山”綠色發展理念的一項基礎性工作，是推進美麗鄉村建設的重要引擎，是實現鄉村振興和農業現代化的重要保證。

中國特色社會主義進入新時代，經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。在新時代下，迫切需要完善土地整治資金投入模式，探索建立土地整治資金籌措新機制。

一、 土地整治資金籌措機制歷史沿革

我國現代意義上的土地整治起步較晚，從發展歷程來看，土地整治工作成效的取得與土地整治資金的籌措機制有密不可分的聯系。中華人民共和國成立初期，土地整治主要涉及土地權屬關系的調整，資金需求量較??；農業學大寨時期，全國范圍內開展了大規模的農業基礎設施建設，這一時期的土地整治資金主要通過勞動積累完成；改革開放后，雖然部分地區進行了一定規模的土地整理實踐探索，但土地整治整體進程放緩；1998年后，政府開征新增建設用地土地有償使用費和土地出讓金，土地整治資金逐漸有了穩定來源保障；2008年以來，隨著土地整治工作被正式提高到國家戰略層面，用于土地整治的資金投資總量大幅提高，土地整治資金籌措機制為我國土地整治事業的不斷推進提供了重要保障。

然而，新形勢下土地整治資金供需矛盾日益突出，現有資金籌措機制已不能滿足土地整治需求，如何科學認識新時代下土地整治資金的困境，以及如何完善現有土地整治資金籌措機制，探索土地整治資金籌措創新方向，是更好地開展土地整治工作、助力實現社會主義現代化的關鍵。

二、 新時代背景下土地整治資金困境

1. 土地整治資金來源。目前，我國土地整治資金的來源主要為國家和地方政府財政投入，國家和地方政府財政投入可分為兩部分：一部分來源于土地整治專項資金，另一部分來源于相關涉農項目部門資金。其中，土地整治專項資金占比較大，作為我國土地整治工作的主要資金來源，主要包括四部分：新增建設用地土地有償使用費（新增費）、土地出讓收入中用于農業土地開發部分、耕地開墾費、土地復墾費。在涉及土地整治的四項專項資金來源中，耕地開墾費和土地復墾費所占比例較小，耕地開墾費按照“占一補一”的要求由占用單位繳納，用于耕地占補平衡和耕地保護支出，?？顚Ｓ?；土地復墾費由土地復墾義務人出資或者按照“誰投資、誰受益”的原則用于對生產建設活動損毀土地的復墾，這部分資金數量較?。恍略鼋ㄔO用地土地有償使用費（新增費）和土地出讓收入中用于農業土地開發部分是土地整治的主要資金來源，在土地整治資金總投入中所占比重較高。新增建設用地土地有償使用費來源于轉用、征用農用地時，國務院或省級人民政府向新增建設用地的縣、市人民政府所收取的平均土地純收益。土地出讓收入中用于農業土地開發部分來源于土地出讓收入，是指土地出讓金中專項用于土地整理復墾、宜農未利用地開發、基本農田建設以及改善農業生產條件的農業土地開發的部分。這也就決定了我國土地整治資金易受宏觀經濟形勢影響，具有較強波動性的特點。

2. 土地整治資金現狀。隨著我國經濟下行壓力不斷增大，財政投資用于土地整治的資金規模呈縮小趨勢。根據統計資料顯示，作為土地整治主要資金來源的新增建設用地土地有償使用費（新增費）和土地出讓收入中用于農業土地開發部分等資金趨緊，2012年～2014年，新增費年均降幅在8%～10%，出讓國有建設用地出讓合同價款也從2013年的4.20萬億元下降到2016年的3.56萬億元。從實際投入上來看，2016年土地整治總投資為618.75億元，雖較2014年與2015年總投資額有所回升，但仍低于2013年總投資額。自2013年開始，中央累計下達土地整治資金及土地整治項目驗收數量整體都呈下降趨勢。其中，中央累計下達土地整治資金從2013年的442.64億元下降到2015年的212.8億元，降幅近一半；當年驗收土地整治項目從2013年的2.05萬個下降到2016年的1.34萬個，2015年低至9 535個。

3. 土地整治資金困境。“十三五”期間，城鎮化建設用地不斷增長與土地供給剛性約束的壓力逐漸加大，生態文明建設任務艱巨。如何在現有基礎上通過大力開展土地整治來補充耕地數量、提高耕地質量、加快生態國土建設成為關鍵。然而，受經濟下行影響土地整治實際財政投入正在逐年減少，與此同時，畝均土地整治的工程成本越來越高，土地確權工作的不斷推進使農民土地權屬意識增強，這無疑又加大了土地整治過程中的協調成本。而且，已完成土地整治的項目能否長期有效地發揮作用在很大程度上依賴于后期管護資金的充足與否。隨著畝均土地整治綜合成本和后期管護任務的不斷增加，土地整治資金需求量與資金供給量之間的矛盾更為突出，在現有體制機制下通過土地整治來補充耕地數量和提高耕地質量的難度進一步加大，資金問題已成為制約土地整治的主要瓶頸。

三、 科學認識土地整治資金困境

1. 土地整治資金投入主體單一。從土地整治資金供給主體上來看，國外的土地整治資金來源較為豐富，且土地所有者和受益者承擔了部分資金用于支持土地整治。在德國，土地整理資金的承擔主體主要有聯邦政府、州政府、土地所有者及其他團體，雖然各主體具體承擔方式和比例要具體根據建設項目內容來確定，即不同的建設項目內容，承擔方式和政府資助比例有所不同，但是一般情況下土地所有者的承擔比例達到20%，聯邦政府承擔48%，州政府承擔32%；在日本，農業基礎設施的建設、運行和維護資金的分擔主體主要由國家、都道府縣、市町村及受益農戶四方構成，各方的具體分擔比例根據工程的性質和規模不同而有所區別，從總體來看，都道府縣、市町村及受益農戶分擔了45%～55%的資金支持。與國外土地整治資金籌措機制相比，我國土地整治資金的來源主要為國家和地方政府財政投入，土地整治資金供給主體較為單一。

2. 土地整治資金投入分散。目前，各級財政在支農方面的投入并不少，但投入較為分散，相關涉農項目部門資金涉及發改、財政、國土、農業、水利、林業、交通、住建等部門，這部分涉及土地整治范圍內的涉農項目部門資金能否有效發揮合力作用，關鍵在于如何推進這部分項目資金的整合工作。然而，關于此部分項目資金的整合，面臨著諸多困難。一方面，這部分項目資金涉及多部門多渠道，各部門之間由于條塊分割、多頭管理，規劃和重點建設任務并不統一，一旦項目資金被整合到其他部門，很難保證本部門重點建設任務和目標的完成。因此，各部門并不愿意把本部門的項目資金整合到其他部門，協調成本較高，實施整合難度較大。另一方面，即使各部門愿意推進部分項目資金進行整合，由于各部門對分管的項目管理程序和資金投入方式并不統一，還將面臨項目申報、資金投放和監督管理等資金整合方式和管理機制方面的困難，從項目審批通過到下達至具體項目單位再到實際支出需要經過一系列環節，受傳統項目管理模式的制約，資金的下達到位存在一定的滯后性，加之各部門資金撥付時間和重點建設區域并不一致，在具體操作中，難免會出現資金整合后不能集中下達、仍然分散分批投入的現象，更難根據項目建設的實際需要或當地農民的真實需求進行調整，影響資金規模效益的發揮，使資金整體整合效果大打折扣。

3. 土地整治不應受到資金問題制約。在當前階段，面對所謂"土地整治缺資金、維護無資金"的困境，并不應該縮減土地整治項目規模，相反，應該從頂層設計高度認識到土地整治本身就是一個創造稅收、提高GDP、安排就業的有利途徑。從國外歷史經驗和做法上看，在整治理念和整治標準上，發達國家并非財力充足時才開展土地整治，也并非根據財力的充足與否而提高或降低土地整治的標準。在日本，土地整治堅持高標準的設計和建設理念，一般工程的設計壽命為40年，工程安全運行周期為60年，而實際中的運行周期則會更長，農田灌溉和田間排水工程管道化比例較高，并采用了管道的智能化管理。在整治綜合成效上，土地整治可以拉動投資和消費需求，帶動國民經濟可持續健康發展，已經被國內外大量實踐所證實。根據德國巴伐利亞州經濟研究所的研究成果，在德國，每投入1歐元用于土地整治，就可以帶動7歐元的企業和社會投資，每補貼100萬歐元用于土地整治，就可以創造130個就業崗位。從我國實際情況來看，據測算，每投入1億元用于農村土地整治，就可以創造150多萬個勞動力用工需求，整治后耕地的生產成本也平均降低5%～15%。根據示范省建設成效評估結果顯示，土地整治后的項目區農民人均收入年均增加650多元，土地整治可以直接帶動70多個行業的發展，間接帶動近200個行業的發展。

因此，要科學認識土地整治資金困境。針對土地整治國家和地方財政資金投入趨緊，已有涉農資金整合難度較大的現狀，不僅要認識到土地整治本質并不是消耗資金的過程，而是創造財富、積累資金、為發展提供后勁的過程，而且要認識到當前資金并不缺乏，關鍵是要創新土地整治資金籌措機制。

四、 土地整治資金籌措機制創新方向

在新形勢下，土地整治資金籌措機制的創新方向是，積極探索優化政府財政資金投入方式、發揮政府財政資金的引導作用；充分調動農民積極性，鼓勵以農民為主體投入土地整治，利用好農村閑散資金，多渠道籌措土地整治資金，提高建設標準和資金整體使用效率，從而拉動內需，促進經濟發展。

1. 優化政府資金投入。土地整治要不斷優化政府資金投入，發揮政府財政資金的支撐和引導作用。

對于政府資金投入部分，一方面，在整合現有資金的基礎上轉變資金投入方式。對政府財政資金的整合要以土地整治項目為平臺，按照頂層設計整合、由內部向外部整合的方式，建立資金整合保障機制，通過對現有涉農資金（美麗鄉村建設資金、農業綜合開發資金等）的整合來實現資金集中投入，提高現有資金使用效率。其中，頂層設計整合是指通過中央政府層面整合各行業同類或相近專項，將原來的多個專項整合成一到兩個專項，整合批準后統一下達，中央政府層面重在規定資金的使用方向和考核監督資金的使用情況，逐漸增加一般轉移支付，減少專項轉移支付，地方政府層面重在進行部門間和地區間的分配使用，增強地方自主權和統籌發展能力。由內部向外部整合是指按照先易后難的原則，先進行部門內部整合、再進行行業間整合。由各部門結合年度重點支持項目，根據分管的專項資金來源、額度，將性質和用途相近的專項資金進行歸并，在此基礎上，再實現各行業間更大范圍內同類相似項目資金整合，發揮資金的規模效應。同時，要通過制定資金整合規劃、資金整合工作機制、資金整合使用管理監督機制、資金整合績效考評機制等一系列保障機制來保證更好地開展資金整合。另外，要逐漸轉變先撥款后建設的資金投入方式，整合后的資金可按照先建后補、民辦公助、以獎代補等模式投入，提高資金整體運行效率。

另一方面，可通過發行政府債券或利用政策性金融機構貸款的方式籌集資金。過去中央和地方政府發行的大量債券有效解決了城市建設資金難題，農村的土地整治同樣也可以通過中央政府或地方政府發行政府債券的方式來籌措資金。這種發行中長期債券的融資方式不僅比較適合土地整治投資規模大、周期長的特點，而且能夠在較短的時間內整合社會各方面資金，提高土地整治融資效率。另外，也可以充分利用政策性金融機構中長期貸款期限長、規模大、盈利低等特點，為土地整治提供長期低息甚至無息貸款。

2. 鼓勵以農民為主體投入。土地整治要充分調動農民主體參與積極性和有效性，鼓勵農民集體自籌資金投入土地整治。

目前，我國土地整治工作一般采取“自上而下”的項目制管理方式運行，這種模式雖然基本能夠保證土地整治資金在層層下達時的專款專用，但是它強化了條條部門的權力，而削弱了真正組織實施所依靠的基層政府塊塊之間的聯系與合作，弱化了農民主體的參與地位。由于土地整治不僅是一項涉及多個程序的復雜技術工程，而且還是一個涉及了不同參與主體利益互相博弈的社會治理問題，在這個過程中，不僅涉及到中央和地方政府利益、各部門之間利益的博弈，而且整治前后農戶的利益也并不一致。因此，有效開展土地整治的關鍵是要找準實施主體、處理好利益分配問題。土地整治與當地農民切身利益息息相關，不僅涉及到諸如拆房、占地、砍樹等土地補償問題，而且還涉及到地塊合并、重劃等土地權屬調整問題，一旦有外部力量介入時，就會使本已復雜的矛盾尖銳化，增加土地整治協調成本，且很難保證土地整治的實施效果。而如果采用農民集體經濟組織自籌資金進行土地整治、政府驗收后予以補助或獎勵的方式則效果更佳，這種模式不僅能夠撬動農村集體經濟組織、工商資本投入和農民以工投勞、以物折資等方面的資金先行投入，拓寬了資金的融資渠道，而且提高了農民在土地整治項目過程中的自主性和參與程度，政府相關部門主要負責項目的審查、監督和資金撥付工作，也減少了自身工作量和工作難度。作為土地整治項目實施后的直接受益主體自行開展土地整治，不僅能夠保證項目施工質量，克服了建用分離的弊端，降低了項目施工成本，而且能夠獲得由施工企業實施項目建設獲得的正常利潤，增加農民收入，有效解決土地整治長期實施以來重建輕管的問題。

農村土地歸農民集體所有，農民集體作為農村土地的所有者和使用者，理應參與到土地整治的整個過程中去。因此，當務之急是政府將農民組織起來，充分發揮農村土地集體所有制度優勢，以集體經濟組織或農民合作社的名義，承擔土地整治主體責任，提高農民參與土地整治的有效性，同時，政府投入土地整治資金要以農民提供配套資金為條件，從根本上調動農民參與土地整治的積極性。農民集體作為土地整治項目實施的主體，整治前由農民集體先行自籌資金，土地整治后綜合效益的提高由農民集體共享。國家和地方財政資金或作為部分先行資金引導，或在土地整治驗收合格后以獎勵、補助資金的形式發放，通過合理的利益分享和激勵機制，撬動更多的社會閑散資金共同投入土地整治，助力推進供給側改革。

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基金項目：中央黨校2017年創新工程項目“農村改革與土地問題”。

作者簡介：徐祥臨（1957-），男，漢族，遼寧省葫蘆島市人，中央黨校經濟學教研部教授、博士生導師，研究方向為三農問題；王偉娜（1987-），女，漢族，河南省許昌市人，中央黨校研究生院政治經濟學博士生，研究方向為土地問題。

收稿日期：2017-11-21。