紀委監察委內部應構建適當的“紀法銜接”機制

文/林泰

林泰 重慶工商大學法學院暨重慶廉政研究中心教授

目前，國家監察體制改革正堅定、有序地進行。隨著試點工作的推開以及各級監察委員會的組建，將產生“紀法銜接”的問題。應立足實際，以“紀法分開”“紀法銜接”為原則，構建合署辦公內部“紀法銜接”程序機制，實現依規治黨和依法治國有機統一。

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》（以下簡稱《方案》），三地試點意味著國家監察體制改革正式啟動。習近平同志在十九大報告中指出：“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。”緊接著《中華人民共和國監察法（草案）》面向社會征求意見。國家監察體制改革堅定、有序進行。按照目前的《方案》，黨的紀律檢查委員會、監察委員會合署辦公，建立健全監察委員會組織架構，明確監察委員會職能職責，建立監察委員會與司法機關的協調銜接機制，強化對監察委員會自身的監督制約。時任中紀委負責同志曾指出：“確保思想不亂、工作不斷、隊伍不散，推動人員融合和工作流程磨合。監察委員會履行監督、調查、處置職責，與執法、司法機關有機銜接、相互制衡，實現依規治黨和依法治國有機統一。”由于即將全面推開的各級監察委員會被定位于國家機關，依據正在醞釀的國家監察法行事，屬于法律執行機構，而黨的紀律檢查委員會則屬于黨內機構，依據《中國共產黨黨章》以及《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》等相關黨的規范性文件行事，屬于黨規黨紀執行機構，因而合署辦公后必然要面對紀律檢查委員會執紀與監察委員會執法之間的“紀法銜接”問題。構建合署辦公內部的“紀法銜接”程序機制可考慮以下三點：

一是合署辦公內部實行執紀與執法的適當事務分工。即將執紀人員和執法人員（監察人員）分屬不同部門，進行部門事務分工，因為執紀和執法（監察）兩者的處置主體、處置依據、處置程序、處置結果以及職業技能要求都是不一樣的，因而需要予以分類對待；同時應進一步將一般監察和刑事監察即職務犯罪調查進行部門職能分工，因為這兩者的處置依據、處置程序、處置結果以及職業技能要求也還是不一樣的。實行這樣的分工后，執紀部門始終以黨的紀律檢查委員會的名義行事，而執法部門（監察部門）則始終以監察委員會的名義行事。筆者認為，實行這樣的適當分工，首先符合執紀與執法的不同性質要求，確保執紀與執法的各自正當性與合法性，其次有利于紀檢監察工作規范有序開展，有利于紀檢監察事業的規范長遠發展，最后還有利于紀檢監察隊伍的專業化建設，提升執紀與執法的效能。當然，“分工不分家”，合署辦公內部實行適當分工不應該影響部門之間的崗位交流與人員流動，更不影響統一管理與領導。

二是在事務分工基礎上構建平滑的事務銜接程序。實行適當的事務分工后，邏輯上執紀部門只負責“監督執紀問責”、執法（監察）部門只負責依法監察，對于非黨員公務人員，只存在依法監察問題而不存在依規執紀問題（特指中國共產黨的依規執紀）。但是黨員干部的違紀行為與違法行為往往會發生重疊，從而會引發執紀與執法的“競合”問題。黨中央堅持全面從嚴治黨，提出“把紀律和規矩挺在前面”，因而“黨規黨紀必然要嚴于國家法律”。黨員干部違紀不一定違法，但違法一定意味著違紀，因為《中國共產黨紀律處分條例》第三條即明文規定，黨組織和黨員必須模范遵守國家法律法規。這樣就造成了違紀行為與違法行為（包括一般性的違法和嚴重違法即犯罪）的部分重疊。對于這部分重疊的行為，既需要予以黨紀處理，也需要予以國法處置，在已經實行執紀與執法事務分工的情況下，必然需要做好執紀與執法的平滑銜接，也就是需要構建一套平滑的事務銜接程序。

2017年11月7日，《中華人民共和國監察法（草案）》首次公布，面向社會征求意見。草案明確了中華人民共和國監察委員會是最高國家監察機關，各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關。

三是“紀法銜接”模式從當前“先后銜接”模式過渡到“并行銜接”模式。所謂“先后銜接”是指執紀完成（或基本完成）后再移送法律處理，或者法律處理完成（或基本完成）后再移送紀律處理。目前的黨員干部職務犯罪處理上就是按照“先后銜接”模式，即紀委立案審查完成后再移送檢察機關反貪污賄賂部門依法進行刑事偵查。這樣做的好處是確保了紀委審查的完整性與徹底性，但消極之處是容易造成“重復勞動”以及引發對紀委“雙規”程序的爭議。因為目前紀委對黨員干部貪污受賄等問題的審查是按照《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》的“雙規”條款來進行的。所謂“并行銜接”模式是指執紀部門在對黨員干部進行紀律審查過程中一旦發現其涉嫌貪污受賄等違法犯罪的，立即報經審批而啟動相應的執法（監察）部門同時介入案件查辦，紀律審查和監察執法同時并行辦理。這就意味著同一個案件（或對象）由執紀和執法（監察）“兩班人馬”并行進行辦理，但在程序上分別按照各自要求進行，執紀按照執紀的程序，執法（監察）按照監察的程序。例如，職務犯罪調查應當具有一定的程序規定（包括期限與措施等）。“并行銜接”模式的好處是解決了“重復勞動”問題以及排除了對“雙規”等程序的質疑，但潛在的問題是兩套程序在同一個案件上并行進行，可能在某種程度上會造成執紀與執法之間的緊張。例如，職務犯罪調查有著法定的期限限制，為了如期完成調查任務，監察執法就可能在一定程度上“擠掉”紀律審查的時間與空間。當然，這只是細節性技術性問題，通過內部統一管理協調可以得到解決。

總之，在現行改革試點“一套人馬，兩塊牌子，合署辦公”的大前提下，要立足實際，合署辦公的紀委監察委內部探討紀委與監察委的深度有機融合，推動監督、調查、處置與執紀監督、執紀審查、案件審理等權力的協調統一，處理好依規治黨和依法治國的關系，就需要以“紀法分開”“紀法銜接”為原則，對紀委執紀權能和監察委執法權權能的關系進行新的明確，對內部機構進行新的調整和設計，實現內部分工的專業化和明確化，以保障構建黨領導下的、集中統一的、權威高效的反腐敗工作機構。