新公共服務理念對海事轉型升級的啟示

秦糧朋

摘 要：當前，國家依法行政和“放管服”改革深入推進，“一帶一路”戰略、“京津冀協同發展”、“長江經濟帶”等諸多戰略給海事發展提出更高的要求，帶來更多的挑戰，同時，帶來轉型升級的重要機遇。管理和服務，責任與風險，如何處理他們之間的關系，海事也面臨著重要的發展分水嶺。本文謹透過新公共服務理念的視角，簡要分析與海事發展的契合點，以期為推動海事轉型升級，管好安全、做好服務提供一個新的視角和有益的啟發。

關鍵詞：海事管理和服務；轉型升級；挑戰和機遇

中圖分類號：U692 文獻標識碼：A 文章編號：1006—7973（2018）3-00017-02

1 新公共服務理論簡介

新公共服務理論是以羅伯特·B·登哈特教授夫婦為首的行政學家們，對 20 世紀 80 年代興起且在當代公共行政理論和現實運用中占重要地位以管理自由化和市場化為理念的新公共管理理論的反思和揚棄。

1.1新公共服務理論的核心理念

新公共服務理論的核心理念：第一，公共官員應服務公民而非顧客；第二，政府目標是追求公共利益；第三，高度關注公民權而非企業家精神；第四，公共利益的達成，需要戰略性的思考和民主性的執行；第五，公共官員應關注超越市場的多重責任；第六，政府的職責既不是親自劃槳也非掌舵，而是基于共同領導的服務；第七，尊重群眾公共服務的理想，而非僅關注生產率。

1.2重點介紹的幾點基本原則

限于認識水平及篇幅，筆者挑出與海事公共管理相關的可資借鑒的基本原則：

1.2.1為公民而不是顧客提供公共服務

公共利益產生了關于價值共享的對話，而不是個體私利的集合。因此，公務員不是對“顧客”或“消費者”的需求做出反應，而是強調和市民之間建構一種協作與信任關系。

1.2.2服務而不是掌舵

公務員需承擔的一個越來越重要的角色是幫助公民清晰、明白和滿足他們共享的利益，而不是試圖控制和為社會發展的新方向掌舵。

1.2.3并非簡單的責任與義務

公務員不僅關注市場，而且要關注憲法和法律、社會價值、政治規范、專業標準和公民利益。

2 新公共服務理念對海事安全管理的再理解

2.1關于“為公民而不是顧客提供公共服務”

（1）我們經常強調體系的思維，為了規范管理和服務行為，按照質量管理體系的理念構建海事的質量管理體系。在質量管理體系中首要確定的重要概念就是顧客和產品是什么。很多版本的海事質量管理體系是這樣定義的：“顧客：管理相對人。”“產品：海事管理機構提供的公共服務。”根據體系（體系代表我們現有的理念，指導著我們的行動），我們的顧客是管理相對人。確切地說，應該是我們政策可以涉及到的具有實質約束作用的管理相對人，如船舶所有人、經營人、船員、船舶等。根據新公共服務理念，顯然我們的“顧客”應該遠不止原有的管理相對人的范圍。還應包括涉海、涉船相關的所有的參與者，船員的家人親屬，及海洋環境、社會關切等。跳出航運、海事，會發現我們的服務理念會更加廣闊，思維也應得到拓展，應該更加堅定的熱愛和促進海事事業的發展。

（2）公共利益產生了關于價值共享的對話，而不是個體私利的集合。因此，公務員不是對“顧客”或“消費者”的需求做出反應，而是強調和市民之間建構一種協作與信任關系。在工作中，我們常常會感受到船東或船員對安全管理的厭惡，對安全約束的反感，對安全建議的不屑，這是什么原因呢？也許有簡單意義上的對管理者的反感和厭惡，也許有安全意識上的淡薄，也許還有我們安全管理建議的不適當，但是否更因為海事安全管理者與他們之間的協作和信任關系的缺失呢？有一些船員在面上說，感謝海事送來的服務。可是心理上是否真正的認同呢？對于安全管理中為了防止“顧客”的合理或不合理的非議，我們的安全水平真的應該降低嗎？顯然不是。如何在不降低安全水平的同時獲得認同和支持呢？構建海事服務參與各方基于安全的協作和信任關系是需要努力的方向。

（3）對于看起來不是顯而易見的海事服務的“顧客”，如旅客，如船員家人，事實上也是我們的顧客，我們需要為顧客提供安全服務，但不僅僅是要求船上有救生圈，或是要求他們穿救生衣，更是鼓勵或幫助他們關注自身和共享安全，不僅要知道自身需要穿救生衣，還要了解船上必須有救生圈、別人也需要穿救生衣，甚至知道所以然。通過安全理念共享的合力，達到安全的目的，應當是我們提升海事價值的努力方向之一。

2.2關于“服務而不是掌舵”

（1）共享的概念對于我們來說是越來越多，如共享單車、共享汽車等越來越深入我們的生活。很多情況下已經上升為國家戰略理念，如“一帶一路”戰略。新公共服務理論倡導者認為公務員重要職責幫助公民清晰、明白和滿足他們共享的利益，而不是試圖控制和為社會發展的新方向掌舵。因此盡管持續改善公共部門服務提供的質量非常重要，但是新公共服務的提倡者認為不需要無一例外地首先對那些自私的、關注短期利益的“顧客”做出反應。因為我們的“顧客“不僅僅是他們，還有更大范圍的、更多的不自私的公平顧客。公共資源是有限的，照顧了自私的，就忽略了不自私。更重要的是今天的不自私者會變成明天的自私者，今天的自私者會付出更大的代價，當都變成自私者時，安全基礎也就蕩然無存。所以，從這個角度來理解海事服務的公平性至關重要。

（2）一艘船上誰來掌舵，毫無疑問是船長。從“服務而不是掌舵”的角度出發，海事不是安全的船長，只有船長才是船長。海事是一個公共安全的管理（服務）部門，發揮的作用和存在的價值不僅是安全管理，更包括服務安全和倡導安全。安全管理中我們強調要落實企業安全生產主體責任，毫無疑問他們是企業安全的船長。海事服務的首要是提供安全管理標準，倡導安全理念，其次才是督促指導實施安全管理，在管理中我們也應當是簡單的是否適當的判斷者，而不是安全管理責任的承擔者。endprint

（3）提供公共利益和公共服務是政府的主要目的和任務，但不是由政府自己參與生產或壟斷公共服務的提供。該理念有兩個層次：一是我們作為安全服務的管理代表，不應當是海事安全管理的權威，應當通過社會的公共話語體系和核心層的深思熟慮，建立積極的海事安全管理方向。二是著眼于組織提供安全服務，而不是全身心的投身具體服務行為。從這一理念來審視我們當前的各項安全管理措施，可發現絕大多數情況下我們都已經不遺余力的參與到海事安全管理中，也許跳出這種思維會更有利于海事發展。

（4）在上述組織提供公共服務的過程中，政府還有一個重要的道德責任就是確保和證實這些決策產生的過程充分考慮到了公平和正義。簡單粗暴地驅逐安全水平較低的海事參與者，是否兼顧了他們的利益？如何在海事政策的制定中充分保證行業中各層級的利益，確保兼聽各層級的聲音，得到適當的反饋應當是提升海事服務能力和水平的重要內容。

2.3關于并非簡單的責任與義務

如果僅僅是謀生的手段，或者因為付出與回報的不對等，讓我們理解公務人員僅是謀生的飯碗，那么不可能成為一個好的公務員。新公共服務理念倡導公務人員還要堅守憲法和法律條文、社會價值、政治規范、專業標準和公民利益。如何讓公務人員認識到自身的更高價值，需要全社會、整個國家公務體系的支持。要讓社會認識到公務人員更高層次存在的價值意義，并給予應有的支持。《公務員法》第十二條“公務員應當履行下列義務：“模范遵守憲法和法律。”這是對公務員的要求，更是對價值和能力的認可。但從公共服務理論來看，僅僅這樣還是不夠的，也許“道德模范”更符合其理念。

“誰執法，誰普法”，是當前我國法治建設的一個基本理念。在法治建設的進程中，要求海事部門應當更加深刻的認識自身的作用和價值，以更加專業和深刻的理解，在執法的過程中普法，把法律要求和標準傳導給每一個參與者，鼓勵他們去遵守或發現不足。

3幾點或可資參考的建議

（1）吸收借鑒公共服務的有益觀念，構建海事管理與服務的新理念。

（2）用服務的理念來促進管理的提升，優化中和海事管理的范圍和行為。

（3）著力倡導有利于海事安全和發展的共享價值理念，創造利益共享、責任共擔的機制。鼓勵包括旅客、船員家屬親友、用戶（航運上下游參與者）、社會關切在內的所有海事安全參與或影響者積極參與到海事安全和發展中來。

C著力構建海事服務參與各方基于安全的協作和信任關系。促進對安全管理與服務的認知和認同，促進我要安全理念的傳播和固化。

（5）堅持依法行政，嚴格執法，避免有法不依、執法不嚴、違法不究行為發生，抑制自私的、關注短期利益的“顧客”的投機心理，凈化執法環境。

（6）著力強化海事部門各層級在各種場合和多種形式的學法、普法的價值和作用。

（7）在海事政策和安全法規、標準制定過程中，鼓勵并確保更大范圍、更細分層級的“顧客”，利益相關者充分參與，扮演好主持人、協調者、參與者、談判者的角色，匯聚眾智、凝聚共識、形成合力。

（8）促進全社會對包括海事部門在內的公務員價值和能力的認可，提升對國家公務體系中個體（公務員）的支持，促進公務員更高層次價值的實現。

參考文獻：

[1] Sandel，Michael， Democracy's Discontent， Cambridge，MA： Belknap Press，1996， P5- 6.

[2] Robert B. Dehardt and Janet Vinzant Denhardt， Lead-ership for Change： Case Studies in American Local Government

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[5] [美]羅伯特·B·登哈特，珍妮特·V·登哈特，新公共服務：服務而非掌舵[J].中國行政管理.endprint