優質高職院校建設的政策實踐比較研究

摘 要：《高等職業教育創新發展行動計劃（2015-2018）》提出優質專科高等職業院校的建設任務，要求地方政府以示范建設引領發展，積極開展優質高職院校的建設工作，推動高等職業院校服務經濟社會發展的能力不斷提升。從政策治理和政策執行的視角，通過比較廣東、浙江、湖南、山東等四省實施優質高職院校的建設舉措，從目標設計、建設重點、遴選機制、示范經驗等方面分析地方政府實施優質高等職業院校建設計劃的政策特點、地方特色、治理路徑及存在問題，并提出了高職院校創新發展的思考和建議。

關鍵詞：優質高等職業院校；政策治理；政策執行；整體性治理

作者簡介：曾東升（1974-），男，山東泰安人，南京科技職業學院副研究員，研究方向為職業教育管理、比較教育管理。

基金項目：2017年度江蘇省社科應用研究精品工程立項課題“整體性治理在高職院校治理中的適用性分析”（編號：17SYC-188），主持人：曾東升。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2018）01-0020-05

《高等職業教育創新發展行動計劃（2015-2018）》作為《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》政策的具體落實，在主要任務與舉措中提出了優質學校建設要求。通過示范建設引領發展，按照優質學校的建設標準，擴大優質教育資源，計劃在2018年底前建設200所左右優質專科高等職業院校。這是繼2006年啟動實施“國家示范性高等職業院校建設計劃”和2010年繼續推進“國家示范性高等職業院校建設計劃”實施國家骨干高職院校建設項目之后，高等職業教育改革和發展的又一重要發展部署。不同于國家示范性（骨干）高職院校建設項目的是，《行動計劃》雖明確省級政府作為實施項目建設的責任主體，協調有關部門落實建設任務和項目，卻沒有提出明確的建設要求和具體安排。

在貫徹落實國家對高等職業教育創新發展的政策實踐中，湖南、廣東、浙江、山東等十余個省份先后啟動實施了“優質專科高等職業院校建設”項目，省級政府在目標設計、建設重點、方案編制及保障舉措等政策執行過程體現出了治理共性和地方特色；與此同時，優質高職院校建設也存在著政策支持不清晰、創新舉措不顯著、院校定位不明確及經費支持不配套等問題，優質高等職業院校的整體創新發展水平還有待提升。

一、四省優質高職院校建設的政策實踐分析

2015年行動計劃頒布以來，湖南、廣東、浙江、河南、山東等省先后啟動了優質高等職業院校的建設計劃，遴選了一批省級優質高等職業院校。本文選取湖南、廣東、浙江和山東四個省份的政策實踐為案例，比較和分析四省在優質高等職業院校建設中體現的政策目標、建設重點、保障舉措及遴選機制，同時分析四省政策實踐中存在的局限性。

本文根據上述四省實施優質高等職業院校的實施情況，分別從建設目標、建設重點、申報要求、遴選機制等方面分析四省的政策異同和實踐特點（如表1所示）。

從表1中可以看出，四省在實施優質高等職業院校中存在著很多共性特征，也體現了地方特色，具有一定的創新性。主要體現在：一是建設目標指向國內一流、世界有影響力的發展遠景。湖南和浙江對總體目標進行了內涵闡釋，重視院校特色優勢發展和建設成效。二是建設重點總體趨同，各有側重。專業和師資均是各省建設要點；此外，湖南提出治理能力建設要求；廣東側重重點領域綜合改革和社會服務能力建設；浙江注重管理體制創新、社會服務和國際合作等，反映出各地對如何實施優質高等院校建設的理解差異。三是申報要求基本相近，標桿院校分析具有政策創新性。除湖南采取卓越高職、卓越中職、示范性特色專業群等一攬子項目實施方案外，廣東、浙江和山東申報要求高度相近，均要求申報院校提交“十三五”規劃、質量報告等；廣東和山東還注重標桿院校的比較分析，要求申報院校對比國內外先進院校分析差距，撰寫報告，在指導院校創建方式方面拓展了分析視野，具有較高的政策創新性。四是各省均規定了遴選機制，國家示范性（骨干）院校基本入圍。從目前公示的優質高等職業院校立項名單可以看出，廣東和浙江所有的國家示范性（骨干）高職院校全部入圍，而湖南淘汰2所國示范（骨干）高職院校，山東則淘汰一所國家骨干高職院校。可見，并非所有的國家示范性（骨干）高職院校均能入圍優質高職院校建設項目，優質高職院校建設的優勝劣汰機制已經顯現。

二、骨干專業建設{1}是優質高職院校的建設重點

《高等職業教育創新發展行動計劃（2015-2018）》在主要任務與舉措中第一條就提出要提升專業建設水平。支持緊貼產業發展、校企深度合作、社會認可度高的骨干專業建設，通過與規模以上企業的深度合作，提高專業的技術協同創新能力，促進區域產業結構調整和新興產業發展；在擴大優質教育資源項目中提出2018年前建設3000個左右骨干專業；優質學校建設又提出專業特色鮮明的建設要求。可見，專業特色發展已成為擴大優質教育資源、建設優質學校的重中之重。浙江工業大學教授陳衍等提出高等職業教育也應開展“雙一流”建設，主要包括“一流高等職業院校”和“一流高等職業教育專業”建設，其中“一流高等職業教育專業”具有與產業需求匹配度高、人才培養針對性強、師資培訓專業化高等特點[1]。

從四省優質高職院校建設的政策實踐來看，省級教育行政部門結合行動計劃要求和地方實際，分別制定了骨干專業建設的具體政策舉措。如湖南省提出高等職業技術學院重點建設2-3個特色專業群，同時在申報條件中規定申報卓越高職院校需要制定并實施特色專業體系建設規劃；此外，還出臺《湖南省卓越高等職業技術學院建設目標指南》，在特色專業群重點建設任務中，涵蓋專業建設機制和特色專業群建設兩個部分，具體指標包括專業動態調整機制、產教融合機制、人才培養模式改革等七個方面，每一項指標均進行了目標細分，特色專業建設政策指導具體、細致。廣東省在高水平專業建設中提出根據區域經濟社會發展需要，大力調整優化專業結構，積極建設優勢專業群、特色專業群，重點建設若干個全國領先、與國際接軌的高水平專業；提出了加快以發展型、創新型、復合型技術技能人才培養為核心的教育教學改革，開展卓越技術技能人才培養試點等。在《廣東省一流高職院校高水平專業建設項目任務書》中，對教育教學改革、教師發展、教學條件、社會服務、對外交流與合作等五個方面要求提交指導性基本項目任務與預期標志性成果、針對性細化項目任務與實施要點以及量化指標等要求。政策指導針對性很強，注重建設成果。endprint

三、示范性高職院校是優質高職院校建設的排頭兵

從目前各地公示的優質高等職業院校立項名單來看，除廣東、浙江外，河南、甘肅、山西、江西、河北等省份的國家示范性（骨干）高職院校全部入圍，湖南、山東、安徽、湖北等省份的絕大部分國家示范性（骨干）高職院校入圍。由此可見，行動計劃提出的以示范建設引領發展導向在全國各地開展優質高職院校建設的政策實踐中得到了貫徹落實，說明2006年以來教育部財政部啟動建設的200所國家示范性（骨干）高職院校中總體上繼續保持著領先地位，發揮著示范引領作用；同時也看出，各地有一批省級示范（非國家級示范）高職院校入圍優質高職院校建設名單，反映出我國的高職院校發展正在經歷扶優扶強和優勝劣汰的發展勢態。排名全國前列的院校在人才培養、專業建設、社會服務等方面不斷創新發展，取得了較為顯著的建設成就。如國家骨干高職院校南京科技職業學院在《2017中國高等職業教育質量年度報告》中，榮獲2016年高等職業院校國際影響力和2016年高等職業院校服務貢獻全國雙50強，成為全國獲得雙50強的11所院校之一，目前正在爭創江蘇省卓越高職院校，保持著良好的發展趨勢。

從四省入圍的優質高職院校建設方案中可以看出，部分國家示范性（骨干）院校在建設方案設計、計劃實施等方面創新舉措，建設成效顯著，切實發揮了示范引領作用，成為優質高職院校建設的排頭兵。另外，省級政府在貫徹行動計劃過程中，政策創新還存在著一定的局限性，申報要求僅僅是政策導向的一個方面，關鍵是院校自身的創新發展。從目前公示的優質高職院校建設方案來看，內容結構大同小異，由此可見，特色發展顯得尤為重要。優質高職院校并非各項均優，正如目前公示的一流學科建設高校中，77所高校只有1個“雙一流”建設學科；高職院校只有在均衡發展的基礎上集中優勢資源做大做強特色領域，提升要素質量，形成顯著的比較優勢，才能更好地發揮示范引領作用。

在已經公示的優質高職院校建設單位中，以國內領先的高職院校淄博職業學院為例，該校自2004年實施全面績效考核、構建質量控制與績效考核體系以來，通過一系列創新舉措，以診改助推學校內涵提升取得了顯著的成效。該校在優質高職院校建設方案中，提出構建具有學院特色的“五縱五橫一平臺”的內部質量管理與保證體系，引領全國高職院校診斷與改進工作；圍繞“培養學生就業競爭力和發展潛力”為目標，打造學院特色的目標體系和標準體系。該標準體系涵蓋專業建設標準、課程建設標準、師資隊伍建設標準、學生全面發展標準等；目前，該校在內部質量保證體系診斷和改進領域居于全國領先地位，是全國高等職業院內部質量保證體系診斷與改進試點院校。其人事制度改革和學生管理工作在《新華內參》《光明內參》刊登，學生管理“24小時全時段覆蓋工作法”，教育部發簡報予以推廣。

四、優質高職院校建設的政策治理及發展建議

職業教育政策作為公共政策的一個部分，既要遵循教育發展的規律，又要契合職業教育的屬性特點和發展目標，還要符合職業教育現代化發展的階段性特點；同時在決策過程中，要求運用和發展科學的、可行的研究方法和手段尋求科學合理的決策。優質校的建設思路重點在服務發展能力、可持續發展機制和發展質量提升等方面實現創新發展。優質校建設是一項綜合性、系統性的項目，需要結合各地經濟社會發展要求統籌規劃，明確發展定位。各地教育主管部門確定什么樣的建設思路對該地優質高職院校建設影響甚大。因此，在中央沒有明確優質高職院校具體建設要求的前提下，政策設計主要體現為地方政府的政策執行理念和政策實施方式，也體現出職教政策地方為主的管理特點。

（一）加強職教政策的系統性設計，創新政策治理機制，為優質校建設構建良好制度環境

長期以來，我國政府采取“公共事務行政化管理”模式，強調政府本位的治理方式，政策制定體現了“統治”或“管制”的理念，管理方式比較單一，自下而上的治理方式相對局限；隨著國家治理體系和治理能力現代化改革的推進，治理內容更加強調全面治理和系統治理，治理方式注重協同性；正如整體性治理主義倡導從管理制度層面和法律制度層面對整體性制度進行協調建構一樣，從結構、制度、機制等方面進行協同治理逐漸成為一種新的政策沖突治理模式。職業教育政策治理最大的特點是跨界性和多元性，需要協調企業、行業等不同治理主體之間的合作關系。《關于加快發展現代職業教育的決定》提出加快政府職能轉變，減少部門職責交叉和分散，充分發揮職業教育工作部門聯席會議制度的作用等；《行動計劃》鼓勵各地根據需要出臺職業教育條例、校企合作促進辦法等地方性法規，優化區域政策環境等；上述政策要求均反映出現代職業教育政策協同治理的發展趨向和治理特征。優質高等職業院校要求院校社會服務能力強、與地方經濟社會發展需要契合度高、行業優勢突出等，這些建設要求的落實需要有效協調高職院校與企業、區域政府、行業等不同治理主體之間的治理關系；為此，中央和地方政府需要建立有效的政策治理機制，優化政策支持環境，如此，諸如校企深度融合、產教深度融合等政策落實才有可能性和可行性。

（二）支持地方政府政策創新，實現重點領域改革突破，鼓勵推廣優質校建設的先進經驗

分析國家職教政策如何有效落實問題，首先需要厘清執行主體和政策執行過程的參與者及其相互關系，明確當前的政策執行機制以及地方政府的執行特點。金東日從體制與機制視角分析政策執行研究的新范式：認為無論從一般理論層面上對政策執行作何解釋，由于政策執行過程的實踐特征而不能脫離某一國家的政策實踐及相關環境，而在這些環境中最為根本的就是體制和機制[2]。目前，自上而下的政策執行方式是我國政府的主要治理方式，該模式強調政策執行的單向性和任務化，其本質是將政策要求落實到實處，并保障其客觀性、非人格性、專業性及能力的合理性組織安排；《行動計劃》明確規定省級政府是實施行動計劃的責任主體，進而提出各地教育行政部門要充分發揮統籌規劃、宏觀管理作用，主動協調配合有關部門，保證任務落實。由此看出，包括優質校建設項目在內的創新行動計劃落實的主要責任在省級政府，不同于國家示范性（骨干）院校建設明確提出項目具體任務方案的是，優質高等職業院校建設是參照總體要求執行，確切地說，是在給定的一攬子任務、項目中由各地選擇性執行。由此，賦予了省級政府、高職院校政策執行的選擇空間；從前文列舉的四省政策實踐中看出，每個省對于優質高職院校的建設內涵、建設要求、申報方式等政策執行存在著一定差異，個別省份強調在重點改革領域實現有效突破，要求進行標桿分析等，這些政策實踐均反映出地方政府具有推廣意義的政策創新和先進經驗。endprint

（三）加強建設項目的經費投入，建立過程督查機制，提高政策執行成效

職業教育政策的有效落實受制于決策者、執行者、管理體制、治理機制等多種因素影響。造成職業教育政策執行失效的主要原因是多方面，如職業教育政策本身的不完善、監督機制的缺失、執行環境的復雜與執行主體間的利益沖突、執行者綜合素質缺陷及其對政策價值認同不足等原因[3]。創新行動計劃提出強化管理督查，對省級教育行政部門、行業部門等提出了督查要求；最有激勵作用的是，教育部屆時將各地行動計劃完成情況作為央財改革績效獎補、國家職教改革發展試驗區和“國家教育體制改革試點”布局和驗收的重要依據。為加強行動計劃的執行管理，教育部職成司發布了關于2016年《高等職業教育創新發展行動計劃（2015-2018年）》執行情況及有關工作完成情況的通報，客觀指出了各地任務（項目）的落實情況，表明教育部對《行動計劃》政策執行成效的高度重視；之后又發布了《高等職業教育創新發展行動計劃（2015-2018年）》2016年執行情況綜述，全面總結了各地貫徹《行動計劃》的執行情況。其中提到23個省份啟動292所優質專科高等職業院校建設，簡要列舉了廣東、貴州兩省政府建設優質校的實踐案例；同時也指出了存在的主要問題，如承接項目實施進度需整體推進、資金投入需要進一步落實、任務落實監督管理需要加強等；教育部職業教育與成人教育司的高志研在《光明日報》發表題為《高職創新發展還需落實行動力》的文章中指出部分省份還存在落實不力、推動不實的問題，個別需要省級統籌的任務，未啟動省份占承接省份的比例達75%和53%等[4]。上述一系列督管舉措說明包括優質高職院校建設在內的創新行動計劃需要一個健全的執行機制和過程督查機制才能保障政策有效落實。

（四）深化教育體制機制改革，堅持放管服相結合，激發院校辦學活力

兩辦發布的《關于深化教育體制機制改革的意見》中提出系統推進育人方式、辦學模式、管理體制、保障機制改革；深化簡政放權、放管結合、優化服務改革等。《意見》的出臺對于完善中國特色社會主義教育制度體系、發展具有中國特色、世界水平的現代教育具有重大的戰略指導意義。當前，在制約職業教育發展的諸多因素中，體制機制是主要因素。教育體制機制不暢，教育改革就缺乏發展活力；院校辦學自主權受限，創新發展就缺少辦學動力。2010年，教育部、財政部在實施國家骨干高職院校建設任務中，第一條就要求探索建立高職院校董事會或理事會，形成人才共育、過程共管、成果共享、責任共擔的緊密型合作辦學體制機制。100所國家骨干高職院校按照要求紛紛成立了董事會或理事會，在院校層面初步構建了校企合作辦學機制；自2016年國家骨干高職院校驗收結束以來，政策層面的校企合作體制機制沒有發生實質性改變，不少通過驗收的骨干院校校企合作機制沒有發揮有效功能。可見，教育體制機制必須進行深入地、系統性的改革，為包括職業教育在內的整個教育體系改革注入發展活力；同時要進一步開展放管服改革，充分調動地方政府指導、管理高職院校的積極性和主動性，有效激發院校的辦學活力，為包括優質高等職業院校建設在內的高等職業教育創新發展奠定堅實的政策基礎和完備的制度環境。

總之，高等職業教育創新發展計劃的實施對于推動高等職業教育與經濟社會同步發展、建設現代職業教育體系具有重要的戰略作用，在諸多任務（項目）中，優質高職院校建設是最具有綜合性、指標性的一個建設項目，是高職院校自國家示范性（骨干）建設項目實施以來一個新的發展階段。各地的政策實踐中、立項的優質高職院校建設方案中等都體現了優質校的建設內涵和目標要求；如何切實提升高職院校的發展質量、推動高等職業教育的創新發展，還需要今后在完善政策治理體系、政策執行機制、行業企業參與辦學的體制機制、優質校建設的支持政策等方面加強改革，以政策的“善治”推動高等職業教育發展的新格局。

注釋：

{1}骨干專業建設，《行動計劃》提出建設骨干專業，各地在政策實施中采用“特色專業”“一流專業”“高水平專業”等不同表述，在此按照《行動計劃》政策文件，統一表述為“骨干專業”。

參考文獻：

[1]陳衍，郭珊，徐夢佳.高等職業教育也需要加強“雙一流”建設[J]中國高等教育，2017（12）：40.

[2]金東日，蔚超.政策執行研究新范式：體制與機制視角[J].長白學刊，2017（3）：56.

[3]李桐，李忠.職業教育改革與發展的政策支持——基于政策執行失效視角的考察[J].職教論壇，2016（16）：42.

[4]高志研.高職創新發展還要落實行動力[N].光明日報，2017-08-17.

責任編輯 肖稱萍endprint