公共圖書館理事會履職現狀及思考
——以國內副省級以上公共圖書館的實踐為例

章 遙

（中國國家圖書館 北京 100081）

1 引言

建立公共圖書館理事會制度是公共圖書館法人治理結構改革的重要內容，也是我國文化體制改革在公共文化領域要落實的一項重要任務。自2007年以來，深圳圖書館等公共文化機構開展了建立公共圖書館法人治理結構試點工作。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出構建現代公共文化服務體系，“推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理”[1]。以此為契機，公共圖書館建立法人治理結構，理事會制度進入快速發展時期。2014年7月，文化部辦公廳正式發文部署了在全國開展公共文化機構法人治理結構試點工作，按照試點工作方案的要求，在2014年9月至2015年年底期間，各省（市、自治區）文化行政部門分別確定8至10家單位作為本省的試點單位[2]。2014年9月，文化部公布了南京圖書館等10家單位作為國家公共文化機構法人治理結構試點單位，標志著國家層面的公共文化機構法人治理結構改革進入實質性操作階段，并帶動地方各級公共文化機構廣泛鋪開。2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》提出“建立事業單位法人治理結構，推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理，健全決策、執行和監督機制”[3]。上述政策文件的出臺，為公共文化機構建立法人治理結構提供了明確的方向指引和重要的政策保障。地方各級政府熱烈響應中央號召，各省市自治區也相繼出臺系列政策文件，高度重視和努力推動公共文化機構組建理事會，并取得了積極進展。

為了解公共圖書館法人治理結構發展現狀，國家圖書館研究院于2017年3月針對全國47個省級和副省級公共圖書館（其中省級32個、副省級15個，未包括獨立建制少年兒童圖書館）建立理事會制度的具體情況進行電話、郵件調研并獲取相關理事會制度建設材料。截至2017年3月27日，47個副省級以上公共圖書館中，23個已建立理事會（其中省級13個、副省級10個），占48.9%。本文從理事會的章程制定和履職規則出發，僅就已建立理事會的副省級以上公共圖書館理事會履職現狀進行分析，總結理事會履職過程中出現的問題并提出相關意見和建議，供業界同仁參考。

2 理事會的章程制定與履職規則

2.1 理事會的章程制定

在公共圖書館成立法人治理結構的改革過程中，制定理事會章程是至關重要的第一步。甚至可以說，理事會章程是公共圖書館理事會制度建設的根本大法，系統回答了圖書館理事會是什么、構建什么樣的理事會、怎樣建設理事會的問題。為順應法人治理結構改革的要求，目前已成立理事會的23個副省級以上公共圖書館中，16個單獨建立了圖書館章程，9個單獨建

表1 副省級以上公共圖書館建立理事會章程一覽表

2.2 理事會的履職規則

公共圖書館建立完善的法人治理結構，推行理事會制度要首先貫徹落實理事會章程的相關規定，以期在實踐探索中逐步實現“政事分開、管辦分離”的目的。公共圖書館理事會履職的具體形式主要通過理事會會議實現，根據理事會會議確定的一系列議事規則和流程，討論和落實理事會的會議議題。

從表2得知，絕大多數副省級以上公共圖書館理事會會議分為定期會議和臨時會議。定期會議，一般每年召開1～2次。天津圖書館、上海圖書館、山西省圖書館、湖南省圖書館、重慶圖書館、青島市圖書館在章程中明確規定定期召開理事會會議，無臨時會議動議。其理事會會議一般由理事長召集和主持，也可由全部理事三分之一以上的理事提議召開。而臨時會議可由理事長、館長（執行理事、副理事長）或三分之一以上的理事提議召開，如遇重大突發情況，理事長應當立即召開理事會會議。

除重慶圖書館外，其他圖書館的圖書館章程（圖書館理事會章程）規定理事會會議須有三分之二以上的理事出席方能召開。而《重慶圖書館章程》則規定理事會會議須有二分之一以上的理事出席方能召開。

關于理事會會議的表決規則，絕大多數公共圖書館要求理事會決議一般事項須經全部理事的半數以上通過；重大事項須經全部理事三分之二以上通立了理事會章程，既建立了圖書館章程又建立了理事會章程的有黑龍江省圖書館和哈爾濱市圖書館（見表1）。單獨建立圖書館章程的副省級以上公共圖書館也在章程中規定了圖書館理事會制度建設的相關內容。過。而《深圳圖書館理事會章程》規定“會議決議實行多數表決原則，即必須超過參會理事的二分之一方為通過。”湖北省圖書館、重慶圖書館要求理事會決議必須經過三分之二以上理事絕對多數表決通過，不分一般事項和重要事項。此外，貴州省圖書館、湖北省圖書館、深圳圖書館、長春圖書館還在相關章程中規定：“在理事會閉會期間，可以通過傳真、電子郵件等通訊表決方式處理事務。由過半數成員以通訊表決方式通過的決議，具有與理事會會議通過的同等效力。”

值得注意的是，濟南圖書館規定了舉辦單位具有理事會表決一票否決的權利。《濟南圖書館章程》規定“舉辦單位委派的理事在理事會表決中擁有否決權。該否決權僅限于下列情況適用：①理事會決議不符合國家法律、法規及濟南市委市政府政策、文件規定；②理事會決議不符合國家現行財務管理、國有資產管理、物資采購及工程建設的規定；③理事會決議不符合國家黨政領導干部選拔任用條例和人事政策。”通過明確舉辦方（政府部門）代表的一票否決權，保證了政府作為出資方的控制力。

完整的理事會會議記錄能夠清晰還原各圖書館理事會制度發展的脈絡。已建立理事會制度的副省級以上公共圖書館都規定了理事會會議應當有會議記錄，明確了會議記錄應當載明的具體內容，要求會議記錄應當作為本單位重要檔案妥善保存。

表2 副省級以上公共圖書館理事會會議規則一覽表

3 理事會履職的具體情況

理事會主要通過召開理事會會議等形式履職。根據調研掌握的會議記錄材料和實際詢問情況來看，會議主要議題一般有：①審議理事會章程及配套制度文件；②選舉/表決通過理事會理事長、副理事長等；③聽取/審議工作報告、計劃、規劃等；④審議財務預決算及重要工作項目經費；⑤審議績效工資分配方案、采選條例等圖書館重要制度文件；⑥聽取圖書館重要工作、人事調整等重大事項的報告（見表3）。

從表3的情況可以看出，自23個副省級以上公共圖書館成立理事會起，理事會的定期會議制度并未得到徹底貫徹和堅持，大多數圖書館舉行會議的次數尚未達到規定要求，理事會履職情況距離構建完善的理事會制度的目標還有很長的距離。也有定期會議制度堅持得比較好的案例，例如上海圖書館自2014年10月28日成立理事會起至2017年3月6日止，累計召開6次工作會議，編發11期《上圖情報所理事會工作簡報》，除闡述每次會議主題，還詳細報道理事會工作調研的進展情況。該理事會從行使好決策咨詢和監督管理的職責出發，討論涉及的議題包括上圖情報所的文化部公共文化研究基地建設、館所“十三五”發展戰略規劃編制、上海圖書館東館籌建、館所主要領導調整等重大事項。深圳圖書館作為較早建立圖書館理事會制度的試點單位，已于2015年4月召開深圳圖書館第二屆理事會第一次會議，審議通過了《深圳圖書館理事會章程（修訂案）》，“進一步完善了理事會組成及理事產生辦法，打破了原章程中社會理事構成界別較窄、人數固化，不利于更廣泛范圍的社會人士參與圖書館管理的框框，同時新開辟了社會理事產生的渠道，理事將可采取公開選聘的方式產生。”[4]

理事會履職的形式除了定期會議制度，也可不拘泥于會議的形式，采取更加靈活的方式完善理事會制度建設，提高理事會成員履職能力。例如，2016年武漢圖書館進一步完善健全理事會工作機制，每季度向理事會成員推送工作簡報，向理事會成員定期報送館內重點活動、業務動態、大事記、媒體宣傳報道、讀者活動信息以及亮點工作；定期舉辦理事會沙龍，對未來圖書館發展、圖書館新館建設、“十三五”規劃、閱讀推廣活動及項目集思廣益，通過構建外腦，對館內工作給予有力的指導。

理事會會議內容除去審議理事會/圖書館理事會章程，選舉/表決通過理事長、副理事長人選等必備事項，在次數有限的定期會議中，年度工作的匯報居多，涉及人事任命、財務預決算、績效工資分配等重大決策事項的議題偏少，通常采用審議通過的形式，從這個意義上講，圖書館理事會還不具備重大事項的決策權。

表3 副省級以上公共圖書館理事會全體會議情況一覽表

4 對理事會履職情況的思考

盡管各館在理事會履職過程中進行了許多有益探索，但是，理事會在圖書館管理決策中實際發揮的作用有限。從上文的調研情況來看，理事會很少能夠在人事、財務等重大事項上發揮決策作用，也無法主動介入圖書館具體事務。理事會會議多流于形式，主要是成立會、總結會或工作匯報會，多數情況下管理層制定的方案只是象征性地經過理事會討論程序，聽取理事會意見，而非提請理事會決策。從某種程度上講，理事會只是在公共圖書館的行政管理體系內疊床架屋，并未突破傳統的事業單位管理模式。我們從理事會履職的具體情況出發，可從以下方面繼續完善公共圖書館理事會制度，使理事會制度在推動公共圖書館發展過程中如臂使指，真正實現“政事分開，管辦分離”。

4.1 堅持理事會章程的權威性，繼續完善章程規定的各項配套制度

各館根據理事會定位和職權范圍的差異，制定了適合本館的圖書館章程或圖書館理事會章程。往往是先有章程，再有理事會。理事會在履職過程中，應該堅持章程的權威性和規范性，非經根本性重大事項，不得自行變更章程的相關規定，并一以貫之堅決執行。而從理事會履職的情況來看，有章不循的情況比比皆是。為配合理事會章程的落實，還要繼續完善理事會章程規定的配套制度，包括工作報告、績效評價、信息公開、決策失誤追究以及其他相關制度，形成以章程為核心、配套制度為輔助的理事會制度體系。據我們調研得知，各館的工作報告制度皆已建立，其他配套制度或具備本館特色的履職制度也在陸續完善。

4.2 堅持理事會定期會議制度，完善理事會履職形式

理事會定期會議制度作為理事會履職的主要形式要長期堅持，特別是會議次數要不打折扣，并根據章程規定和履職情況，不定期啟動臨時會議動議，加大理事會在公共圖書館事務中的介入程度。同時通過傳真、電子郵件進行圖書館重大事項通訊表決也是可以借鑒的有效方式。公共圖書館也可發揮能動作用，在理事會會議形式以外，采用互聯網和現代通訊手段，不定期向理事會成員推送業務動態、亮點信息等圖書館信息資源，提高理事會理事的履職能力，提升理事會的專業化水平。

4.3 提升理事會決策的科學性，加快專家委員會建設

現有的理事會自身對圖書館的前瞻性、發展性問題缺乏研究，理事會咨詢委員會或專業委員會不健全，在圖書館業務建設與服務開展以及人力、財務、審計等領域缺乏專業支持。例如，為保障圖書館理事會對圖書館的專業治理，黑龍江省圖書館、內蒙古圖書館、貴州省圖書館、廣東省立中山圖書館、深圳圖書館、寧波市圖書館、哈爾濱市圖書館在各自圖書館章程中明確規定設立專業委員會或咨詢委員會，為理事會決策提供咨詢建議。但據我們調研得知，目前各館的專業委員會或咨詢委員會均未成立。這也要求圖書館理事會創新體制機制，加快組建專業委員會或咨詢委員會，提升理事會決策的科學性。

[1] 中國共產黨中央委員會.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].(2013-11-12)[2017-05-20].http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm.

[2] 中華人民共和國文化部.公共文化機構法人治理結構試點工作方案[EB/OL].[2017-05-20].http://www.mcprc.gov.cn/whzx/bnsjdt/ggwhs/201412/t20141210_437715.html.

[3] 中共中央辦公廳,國務院辦公廳.《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》[EB/OL].(2015-01-15)[2017-05-20].http://news.xinhuanet.com/zgjx/2015-01/15/c_133920319.htm.

[4] 中國文化報.深圳6家公共文化機構成立理事會 社會各界專家學者擔任深圳圖書館理事[EB/OL].[2017-05-20].http://sztqb.sznews.com/html/2015-04/06/content_3187971.htm.