從國外立法看圖書館理事會的定位與職權

楊 凡

（中國國家圖書館 北京 100081）

1 引言

早在21世紀初，我國圖書館界就開始了法人治理結構的理論研究。2007年以來，隨著事業單位改革的不斷推進，深圳圖書館、廣州圖書館等率先開始了建立公共圖書館法人治理結構的試點工作。隨后，一系列國家層面的政策、法律發布，從頂層設計角度要求圖書館組建理事會，實行法人治理結構。2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，全面部署了構建現代公共文化服務體系的重點任務，明確提出“推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會”[1]。2015年初，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》要求：“創新公共文化管理體制和運行機制，加大公益性文化事業單位改革力度。按照關于深化文化體制改革和推進事業單位分類改革的要求，理順政府和公益性文化事業單位之間的關系，探索管辦分離的有效形式。推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理，健全決策、執行和監督機制。”[2]在這一文件精神的激勵和促進下，公共圖書館完善法人治理結構進入了爆發期，全國各地公共圖書館紛紛成立了理事會。《中華人民共和國公共文化服務保障法》《中華人民共和國公共圖書館法》的相繼發布，明確了國家推動公共圖書館建立健全法人治理結構，在法律層面為公共圖書館建立法人治理結構、實行理事會制度提供了保障和依據。

在政策、法律的保障和圖書館人的探索下，法人治理結構和理事會制度近年來取得了一系列成績，然而也面臨著一些問題和困難，其中一個重要問題就是理事會①的定位及職權。本文對國外立法中有關公共圖書館理事會定位和職權的規定進行整理和分析，以期為我國公共圖書館理事會建設提供一些借鑒和思路。

2 國外圖書館法律中對理事會定位和職權的規定

目前，圖書館理事會制度在美國、英國、日本、韓國、澳大利亞等國家已經得到了普遍采用。這一制度的建立通常是以各國圖書館法或相關法律為依據。我們以國家圖書館立法決策服務部組織編譯的《國外圖書館法律選編》為依據，調研了收錄的17個國家的93部有關圖書館的法律法規，其中14個國家的31部法律法規涉及理事會或委員會的設立。這些法律文本主要規定了理事會或委員會的定位、職權、負責人產生方式、成員數量及構成、館長職責和運行方式等。其中一些國家法律中對理事會定位的規定如表1所示。

表1 各國圖書館法中規定的圖書館理事會定位及職權

2.1 職能定位

通過對國外法律中相關規定的梳理和分析，可以發現這些理事會在職能定位上呈現出多元化，具有決策、咨詢、決策監督和議事等多種職能，主要可分為決策型理事會和咨詢型理事會兩種情況。其中，決策型理事會以決策職能為主，名稱多為理事會或委員會，具有決定圖書館整體發展戰略及發展規劃、對重大事項進行決策等權力，部分理事會還被賦予對圖書館具體運營或執行情況進行監督的職能；咨詢型理事會以提供咨詢建議為主，名稱多為委員會或協議會，通過向館長及管理層提供圖書館事業發展相關建議參與圖書館治理，不具有決策與監督職能。

例如，《德國國家圖書館法》規定在國家圖書館設立管理委員會，“有權決定一切對圖書館及其發展具有根本意義或重大經濟意義的事宜”[3]211。法國《國家圖書館法》規定理事會就以下事項進行商議：機構以及活動和投資方向；公共機構全部活動預算及調整，財政賬戶及年度結算劃撥；活動年報；服務機構、部門名單及其具體安排等[3]306。這兩個理事會屬于決策型委員會。

根據英國《公共圖書館與博物館法》，“應設立兩個圖書館顧問委員會，一個為英格蘭（蒙茅斯郡除外）服務，另一個為威爾士和蒙茅斯郡服務。兩個委員會負責向國務大臣提出有關圖書館設施的提供或使用的建議”[3]378-379。根據日本《圖書館法》,“公立圖書館可以設置圖書館協議會。圖書館協議會負責解答館長關于圖書館運營方面的咨詢，還應針對圖書館開展的服務，向館長提出意見和建議”[3]91。這兩個委員會屬于咨詢型委員會。

2.2 職權范圍

不同職能定位的理事會，其行使決策、監督、咨詢、議事等職權的范圍存在明顯差異。

決策型理事會往往在決策或審議圖書館發展有關事項時擁有絕對實權，如德國國家圖書館管理委員會。一般而言，決策型理事會的職能主要包括以下幾個方面：①圖書館發展規劃、重大方針政策、制度的制定，如根據韓國《圖書館法》的規定，其圖書館信息政策委員會負責制定、審議、調整關于圖書館政策的主要事項，如圖書館發展綜合計劃制定的相關內容、相關制度等[3]6。②財務管理，如南非《南非國家圖書館法》規定，“批準國家圖書館的財政預算、財務報表”[3]162。③圖書館實際運行管理有關的具體事務。另外，個別理事會職能范圍很廣，權力較大，還涉及到人員的任免權，如南非國家圖書館委員會。也就是說，決策型理事會在事權、人權、財權方面都會有一定權力。

咨詢型理事會通常可就一切圖書館相關事宜提出建議，但不具有參與圖書館實際運行管理和決策制定的實權，而是為館長決策、圖書館管理提供參考意見和建議，扮演聯系圖書館、政府部門和社會公眾三方的角色。如德國《德國國家圖書館法》對其顧問委員會的職能規定是“就一切與圖書館相關的事宜向管理委員會和館長提供建議”[3]212。

2.3 政府部門、理事會、管理層的關系

根據相關法律，各國圖書館通常采用決策權、執行權和監督權相分離的運行模式。理事會代表決策層，主要負責審議、批準決策方案，其管理權限一般處于政府主管行政部門與管理層之間[4]；管理層主要為包括館長、副館長在內的行政管理人員，其責任是對理事會負責及執行理事會決議；監督層包括政府部門等，主要對決策層的決策和管理層的執行進行監督，以切實保障理事會決定的貫徹落實。

2.3.1 政府部門和理事會的關系

理事會在一定程度上接受政府的管理，政府部門主要是對理事會進行政策主導、經費約束和行為監管，而不是直接干涉理事會決策。其中一些圖書館理事會需向政府部門匯報工作情況，接受政府部門的監督[5]。如英國國家圖書館理事會每年應向國務大臣遞交年度會議和活動報告及年度財務報告。法國《國家圖書館法》對理事會和政府部門的權責也作了詳細界定，如規定財政賬戶、合同簽訂的一般條件等相關決議，須獲得文化部部長和預算部部長（權屬范圍內）、經濟部部長的明確批準后，方可生效執行[3]306。

表2 各國圖書館理事會負責人及館長有關情況

此外，圖書館理事會負責人及成員的產生也有很大一部分是由政府委任。理事會負責人的產生（見表2），主要有兩種情況：其一是法律規定的當然成員，如南非國家圖書館委員會負責人由藝術文化科技部部長委任；其二是由政府機構推舉產生，如美國博物館與圖書館服務理事會、韓國圖書館信息政策理事會的成員均由總統任命；大英圖書館理事會成員由國務大臣任命。

各國圖書館理事會成員多由館內外代表共同組成，這其中又有三類人群較為常見：一是政府部門或立法機構代表；二是館內職工代表；三是文化、教育、科學、經濟等領域知名人士代表。其中政府部門或立法機關代表和館內職工代表的產生，一種是法律規定的當然成員，通常為政府部門、立法機關職務代表；另一種是由政府部門、立法機關依法進行推選、任命。而各領域知名人士代表則一般由國家領導人或文化主管部門負責人依法任命。如英國國家圖書館理事會的知名人士代表由女王或文化體育傳媒部部長任命。這就在人員構成上保證了政府機構能對理事會的運行進行一定程度的監督。

2.3.2 理事會與管理層的關系

理事會與其管理層各行其職、各賦其能，權責劃分明確。國外有關圖書館法律中對此也有相關規定，一般情況下，理事會通過決議為管理層提供支持，但不直接參與圖書館管理事務；管理層負責執行理事會決議，并向理事會匯報工作，接受理事會監督。此外，一些法律條文明確說明了圖書館館長和理事會的關系。如法國和南非國家圖書館館長為理事會成員，需向理事會匯報工作，且南非國家圖書館館長是由國家圖書館委員會委任；在韓國地方圖書館信息服務委員會中，地區代表圖書館館長擔任副委員長；德國國家圖書館館長須參加管理委員會會議和顧問委員會會議，但沒有表決權。

2.3.3 政府部門與管理層的關系

根據各國法律，一般情況下，國家圖書館的館長必須經過國家元首、國會議長或者至少是政府主管部門的部級領導的審批方能任免。如美國國會圖書館館長由總統根據參議院的提名，并經參議院同意后任命。法國國家圖書館館長根據文化部部長提名，由部長委員會通過政令任命。

3 啟示

國外圖書館相關法律對理事會的職能定位和職權范圍等方面作出了明確規定，為公共圖書館理事會提供了保障和約束，有助于理事會的高效決策和有序運行。

3.1 完善法律保障體系

從世界范圍來看，較為完善的法律體系為圖書館進行法人治理結構改革、建立理事會提供了強有力的保障。《中華人民共和國公共圖書館法》雖然明確規定了“國家推動公共圖書館建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理”[6]，為公共圖書館建立健全法人治理結構提供了法律層面的依據和保障，但對于理事會制度的具體內容，如理事會的定位、職權、人員構成、運行方式等并沒有進行闡釋和規定。這就需要建立完善的配套制度，制定與理事會制度相關的法律、法規、行業規范等，形成相互配套、相互銜接的政策法規體系，對理事會制度的各個方面進行詳細規定，使理事會的建立和運行有法可依、有章可循，使其能在中國圖書館界得到切實推行和可持續發展。

3.2 明確理事會的職能定位及職權劃分

理事會作為公共圖書館法人治理結構建立的主要標志，其職權定位直接影響著它在實際運行中作用的發揮。國外圖書館法律中，決策型理事會和咨詢型理事會在職權上存在著顯著不同。但明確的規定使不同類型的理事會開展工作、發揮作用有據可依。因此，無論是健全法律保障體系，還是制定具體的理事會章程，都應注意理事會定位和職權的對應關系，界定好決策型、咨詢型理事會不同的職權范圍，為理事會的運行提供明確的參照。

3.3 理清政府部門、理事會和管理層三者關系

通過調研國外圖書館法律中有關政府部門、理事會和管理層三者的規定可以發現，三者基本上是一種垂直有序的層級關系。上一級指導和監督下一級的工作，而下一級向上一級匯報工作（見圖1）。這樣一來，也就實現了“政府由直接管轉向間接管（將決策權交給理事會），從管微觀轉向管宏觀（不再干預具體事務），從行政管理轉向法治管理（制定法律法規或規章，明確各自的權利義務），從而使公共圖書館成為獨立的事業法人，能夠自主行使權力，靈活處理事務”[7]，不斷提升服務效能。

3.4 制定權力清單和責任清單

目前，法人治理結構正處于探索階段，政府部門與圖書館之間的權責關系仍存著界定模糊的現狀。可以借鑒國外經驗，通過制定權力清單和責任清單予以明確[8]。其中，權力清單的制定是為了防止政府行為的越位，而責任清單的制定是為了防止政府行為的缺位。如把政府行政主管部門的權力規定為：審核、批準章程，提名圖書館負責人，按照法律法規和章程對圖書館進行考核監督等。

圖1 政府部門、理事會和管理層間的關系

4 結語

理事會制度的實施，從本質上來說，是管理體制和運行機制上的一種變革，是關于決策層、管理層和監督層三部分權力、責任劃分的一種制度安排。公共圖書館建立理事會制度，開展法人治理結構改革，有利于公共圖書館更好地履行職責使命，更好地滿足人民日益增長的精神文化需要。在建立理事會制度的探索中，既要牢牢立足于我國圖書館行業的發展現狀，又要廣泛吸收借鑒國外理事會制度的可取經驗，以推動法人治理結構的合理健康發展。

注釋：

① 除理事會外，這類機構還有委員會、董事會、管理委員會等幾種稱謂，英文為board、committee、council、directorate等。雖然稱謂不同，但這些機構的主要性質是一致的。為便于敘述，在涉及到非具體機構名稱時，本文一律以理事會代稱。

② 指博物館與圖書館服務署署長。

[1] 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].(2013-11-16)[2017-05-20].http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm.

[2] 關于加快構建現代公共文化服務體系的意見[EB/OL].(2015-01-14)[2017-05-20].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-01/14/c_1113996899.htm.

[3] 盧海燕.國外圖書館法律選編[M].北京:知識產權出版社,2014.

[4] 趙益民.國外主要國家圖書館的管理決策與實施研究[J].圖書情報工作,2016(5):18-27.

[5] 曲蘊,馬春.國外公共圖書館法人治理政策研究及運行實踐[J].圖書館雜志,2016(11):9-13,44.

[6] 中國法制出版社.中華人民共和國公共圖書館法（含草案說明）[M].北京:中國法制出版社,2017:7-8.

[7] 肖榮梅.我國公共圖書館法人治理結構建設現狀與分析[J].國家圖書館學刊,2014(3):22-28.

[8] 霍瑞娟.公共圖書館法人治理結構現狀調研及思考[J].中國圖書館學報,2016(7):117-127.