論企業家政府理論對開發區治理的幾點啟示

劉吉翔

摘要：自黨的十八大以來，黨和政府更加注重簡政放權和行政效率提高，各個層面的改革加速推進，而基層政府的體制僵化、效率低下、執行能力差等問題則進一步得到廣泛關注，本文以湖北省內經濟體量、區塊面積較小，發展速度相對較慢的部分中小型開發區為研究對象，以運用企業家政府理論指導開發區治理水平提升、推進開發區掀起二次創業高潮為切入點，探討企業家政府理論對基層政府治理的適用性。

關鍵詞：企業家政府理論；政府治理；改革；效率；政府服務

1企業家政府理論簡析

1992年，奧斯本和蓋布勒合作出版了《改革政府一企業家精神如何改革著公共部門》一書，將20世紀80年代中期以來掀起的“重塑政府”和“政府再造”運動帶向了一個新的高潮。奧斯本在此書內詳細闡述了其關于構建企業家政府的觀點及改革政府的“十條原則”。即：1、掌舵而不是劃槳；2、重妥善授權而非事必躬親；3、注重引入競爭機制；4、注重目標使用而非繁文縟節；5、重產出而非投入；6、具備“顧客意識”；7、有收益而不浪費；8、重預防而非治療；9、重參與協作的分權模式而非層級節制的集權模式；10、重市場機制調節而非行政指令控制。

學者丁煌（2000年）總結奧斯本的話“政府治理指的是我們共同解決自己的問題和滿足我們社會需要的實施過程。政府是我們使用的一種工具。一旦這個工具過時了，重新發明的過程就開始了。企業家政府理論即指在企業家精神的引導下，吸收運用企業的機制和方法，改造傳統的公共理論和管理體制，并使其具有創新動力，顧客意識和成本意識的政府。奧斯本創建企業家政府理論的初衷是將企業家精神移植到政府治理中，試圖引入企業管理方式向僵化、傳統的官僚層級制度開炮，企業家政府理論為政府改革行政體制、提高行政效率提供了理論依據。開發區作為行政體制改革的前沿陣地，也是行政部門里受企業家政府理論影響最深的，在人才管理創新、服務水平提升、治理模式變革等方面都有廣闊的向企業家政府理論取經的空間。

2以企業家政府理論指導開發區治理改革

政府設立開發區的目的是充分利用資源和政策優勢，集中優勢兵力將某一區域先行建設好，使該區域能夠迅速成為區域經濟增長引擎，形成地區經濟的強大內生動力，帶動整個城市經濟發展。基于該目標，各類省級、國家級經開區、高新區均以區別于一般行政機關十倍的力度持續強化行政治理革，并紛紛提出了建設“小政府、大服務”的開發區治理模式。企業家政府理論強調效率、注重結果，具有高度的寫實精神，從國內多數開發區的設立目的、運行模式和改革方向看，開發區是目前已經存在的行政機構中最具備企業家素質的行政機關，部分開發區甚至是基于公司運作模式構建，運用企業家政府理論指導開發區治理改革契合度是較高的。

1、在人才制度創新中引入競爭機制。

在構建人才管理競爭機制的問題上，可供選擇的有兩條道路：一是完全的打破、重建。在中小型開發區內，經濟規模、轄區范圍、職能職責的不斷擴大與人才配備、機構設置不合理之間的矛盾更加突出，為解決上述問題，往往向更加傳統的科層制靠攏，進行更加精細的機構、人員劃分，這些常規思維更容易阻礙人才主觀能動性的發揮。在開發區治理中，徹底打破已經腐朽的人才制度框架，充分利用好現有的人力資源對人才制度進行重建是能夠快速見效的解決辦法。此途徑的關鍵在于打破職級、年齡、身份限制，按照現階段的工作主次排序重新組建創業團隊及組織構架。在組織構架上，應該更加注重扁平化管理，以質效至上的“去行政化”方式設置局辦、科室。二是逐步優化、完善。此種方式的不足在于見效較慢，改革是一個不斷修正的長期過程。其優勢在于，由本單位集體決策即可進行，施行時對現行公務員、事業單位人員管理制度挑戰較小，在本單位較能實現平穩過渡。在此路徑下，開發區黨工委、管委會應該更加注重干部選用，始終執行憑能力、學識、業績、個人品德選人用人的思想導向，避免論資排輩和人脈關系影響，著力打破職位晉升“神神秘秘”的不良風氣。可逐步推行政府雇員或聘用制公務員制定，制定貼合工作實際的考評制度，發揮好考評“指揮棒”作用，根據考核結果不僅在收入上拉開差距，對于不勝任本職工作的，應該調換崗位或解除聘用關系，時刻在隊伍內保持“你上我讓”的零和博弈態勢。

2、培養“顧客意識”提高服務質量。

現階段下，開發區應該將自身始終定位為優質投資環境的提供者，是商家而不是“地主”，入區企業是投資環境的購買者，是“顧客”而不是被管理對象。在買賣關系中，如何提高購買量，提供顧客喜歡的產品是關鍵。一是要加強投資硬環境建設。開發區在創造優良環境中作出的每一項決策都直接關系到企業的生產環境進而關系到企業的成本、產出等核心問題。注重開發區下轄園區的硬環境建設是開發區管委會服務體系建設的重中之重。在園區硬環境建設的問題上，開發區應該率先考慮特殊情況下的防洪排澇工作，進一步提升園區排水系統規劃水平。一些欠發達地區的工業園區受規模限制，政策扶持力度較小且長期無法兌現，也是意向性投資企業對一些中小型工業園區望而卻步的原因之一。二是注重改善投資軟環境。作為知識經濟浪潮下先行先試的“弄潮兒”，開發區可以說是最先推進政府行政管理向公共服務轉變的實踐者。靈活用好開發區封閉管理、運行的政策，在開發區設立入園企業審批窗口“一條龍”服務，加快開發區網上政務平臺建設，探索采用網上申報、資料初審、預約辦理、復審發證的辦理機制。企業開工投產后，開發區管委會應隨時跟進企業運行情況，盡可能的幫助企業解決發展中的困難。在優惠政策兌現的問題上，要嚴格按合同、按時間、按標準兌現，不搞推三阻四、言而無信。要構建清正高效干事氛圍，不搞針對性、特殊化，防止“中梗阻”和吃、拿、卡、要問題。

3、構建權責邊界清晰的開發區治理模式

從開發區治理體制改革看，構建有限政府的導向性越來越明顯。從奧斯本的企業家政府理論角度看，明確開發區、開發區所在行政區及市場的權責關系即是如何集權與分權的問題。一是處理好開發區與所在行政區的關系。從開發區的運行模式看，落后地區開發區多為管控型模式，開發區管委會設置社會事務管理機構自主負責區內的一切社會治理活動。但實踐中冗雜的社會事務所帶來的社會事務管理部門增加、從事社會事務管理工作的黨員干部增加，導致開發區打造“精簡、高效”政府的步伐變得更為沉重。就本質層次而言，“小政府、大服務”新模式是以服務型政府和分權為特征的，這與傳統的管控型政府和集權模式迥然相異。推進開發區治理，應該更加明確開發區社會事務工作向行政區劃轉的路徑，強化開發區對轄區內的基層工作人員的管控，避免一放就“散”。二是合理購買服務。目前，大部分開發區在園區基礎設施建設等方面，政府與社會資本合作已經邁出了第一步。接下來，我們應該更加注重對企業協會、中介機構、咨詢機構等第三部門的培育，加強在園區環衛、就業指導、法律服務等方面探索政府購買服務的可行性。開發區向社區購買公共服務，從宏觀層面看適應市場化管理和簡政放權的整體邏輯，并且強化了管委會優化投資軟環境的目的，又不至于對現有的層級制行政管理體系造成影響，應該是開發區的未來走向之一。