關于進一步加強部門預算的幾點建議

張娜

摘要：目前全國正處在經濟結構優化調整、增速放緩的新常態時期，在依法積極推進財稅體制改革之際，深化預算管理制度改革，建立全面規范、公開透明的預算制度是財稅體制改革的三大任務之首。本文主要對目前在部門預算編制中存在的問題進行分析，并結合實際提出了一些改進建議。

關鍵字：部門預算；編制方法；預算公開

預算編制問題，是我國財政管理中的通病，可謂由來已久，在縣級及其以下政府財政預算管理中表現得尤為明顯。究其根由，有其歷史延革的計劃體制尾巴，也有基層政府經濟匱乏的財力制約，甚至更與我國行政管理體制緊密相連，嚴重影響了預算管理的公平公正性和科學合理性。

1當前部門預算編制存在的主要問題

（一）預算編制方法單一。目前我國在進行財政預算編制時所采用的方法為基數預算，即以上一年的支出為基數，適當考慮一定增長比例分配資金的方法。采用這種方法，實質上就是將本年度的預算與上一年度掛鉤，變相引發“年底突擊花錢”、“分配不合理”等一系列的問題與現象。同時基數中還包含了過去分配不合理的因素，以此為基礎，這種不合理將越來越突出，不利于財政資金結構的優化。

（二）預算編制不完整。預算法規定財政預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算四大塊，要求所有收入全部列入預算，不得隱瞞、少列。有些基層政府只編到一般公共預算、政府性基金預算兩大塊，造成預算編制不全，大類缺失。

（三）預算缺乏約束性。財政預算存在調整、追加頻繁的現象，部分行政事業單位不能嚴格執行年度預算，預算約束力不強。主要是有些預算單位和預算部門預算法定性意識較差，隨意性大，致使預算執行結果與預算編制數偏差較大，失去了預算應有的作用。

（四）公用經費等定額標準不完善。現行公用經費支出標準定額的測算方法，在某種程度上不能準確測定經費需求量，也不能真實反映出各單位的實際支出情況，還存在單位之間、部門之間的財力分布失衡問題。而且定額標準一經確定，幾年才能調整一次，與物價水平不匹配，部分單位公用經費定額標準難以滿足實際需要，項目支出擠占公用經費現象突出。

（五）預算項目缺乏科學合理的立項和分類標準，項目數量多但重點不突出。預算編制中有不少專項資金項目缺乏科學、合理的標準和詳細的依據，例如：部分專項經費安排依據不明確，或是部分項目實際為一次性工作，或是需經費保障的任務已結束，但仍按以前年度慣例予以安排。究其原因，一方面屬于人情預算，另一方面反映出預算缺乏強有力的審批、監督環節。

（六）項目支出預算管理水平有待提高。主要表現在：與政府宏觀政策聯系不緊密，缺少前瞻性；與部門職能銜接不夠，存在交叉重疊現象；缺乏科學合理的立項和分類標準，項目數量多但重點不突出；預算決策機制不完善，重分輕管現象較為普遍；項目庫建設滯后，在預算編制中的作用發揮不充分；績效管理和預算評審需要加強，預算透明度有待提高等。

2對進一步加強部門預算的思考與建議

（一）改進和完善預算管理法規。盡管新預算法已出臺，但是并未對預算編制作出細化規定，編制方法也未改進，在預算編制、細化部門預算和問責等諸多方面，還需要進一步加強管理和規范。

（二）提高預算編制完整性。按照新預算法規定，為提高預算編制完整性，解決大類缺失的問題，我區從2015年起對全區國有公司啟動了國有資本經營預算。同時按照新預算法規定，進一步加強了政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算的統籌銜接力度。

（三）硬化預算約束。一是實行中期財政規劃管理。完善項目生成機制，將國家宏觀政策和部門、行業發展規劃落實到具體項目，提高政策和規劃的可實施性。部門、行業規劃確定的項目與中期財政規劃相銜接，合理安排項目實施節奏和力度，促進政策與預算相結合，提高預算的前瞻性。二是嚴格執行區人大審議通過的預算，減少和規范預算變更事項，除救災等應急支出通過預備費解決外，原則上不追加支出預算。三是設立預算穩定調節基金。根據預算法要求，對兩年以上的結轉資金轉為結余資金以及當年實現的超收全部調入預算穩定調節基金，納入下一年度預算統籌安排。

（四）完善公用經費定額標準，提高基本支出保障水平。結合經濟發展水平、機關事業單位工資制度、養老保險和公務車制度改革，調整完善人員經費核定項目和標準。一是2015年我區調整了日常公用經費定額、交通費支出定額標準。二是按照2015年機關事業單位人員工資調整后的新標準，相應調增基數和住房公積金繳存基數，調整工會經費繳費基數和標準。

（五）編細編實項目支出預算。一是開展項目庫建設和管理。為進一步細化項目預算內容及資金需求，我區從2016年起，要求各部門設立項目儲備庫，凡要申請納入預算編制的項目，必須先進入項目儲備庫，列入預算安排的項目都要從項目庫中選取。對納入預算編制的項目應有充分的依據、任務內容、執行期限、實施計劃、預算需求和績效目標等基本信息。項目內容結合政府施政目標、部門主要職責和發展規劃，避免與公用經費及其它項目交叉重復。納入項目庫的項目實行全周期滾動管理，推進全過程項目支出績效管理，加強績效目標管理，開展績效監控，實施績效評價，強化評價結果的運用。二是統籌安排項目預算。認真分析和清理歷年常年性運轉類項目，取消一次性、已到期項目，滾動保留屬于政府支出范圍、部門職能相適應、管理規范、績效較好的項目。三是加強項目預算績效管理。堅持樹立預算績效管理理念，促進績效管理與預算編制、執行、監督有機融合，逐步建立預算績效管理機制。在執行監管環節，著重對區級重點項目開展績效評價和跟蹤管理，并選擇部分項目開展集中評議。加強績效結果應用，以適當的方式披露評價結果，并將其作為調整支出結構和安排預算的參考。

（六）主動預算公開。一是預算經費公開。預決算公開既是新《預算法》的新要求，同時也是社會各界普遍關注的熱點問題。區財政局按照區人大和區政府的統一部署，細化公開內容，對區級預算收支總體情況全部進行細化并向區人代會和社會公眾公開。同時，為了方便社會各界理解，對各部門的項目支出預算也作了進一步細化和說明，將各部門預算的項目支出按功能科目明細列報改為直接用具體項目反映，增加了預算公開的可讀性。二是接受人大詢問。三是主動報告執行情況。endprint