淺析國企語境下黨委的定位

文/幸思涵

一、問題的提出

2016年10月11日，習近平總書記在全國國有企業黨的建設工作會議上強調黨的領導和建設是國有企業的“根”和“魂”，必須一以貫之堅持黨對國有企業的領導作用。此次會議，引發了實務界紛紛落實黨委嵌入公司治理的政策。然而，理論界卻對黨委在國企中應如何定位展開了諸多討論：

首先，黨委對國有企業的介入是否有法律上的依據？對此，學者蔣大興創造性地提出黨委參與國有企業的治理已成既定事實，以公正司法保障的合約交易進行資源分配，這是國家參與資源分配的方式，是走向文明的標志，其在經濟上及法理上具有正當性。同樣，亦有人詬病黨委對公司治理的介入是國企效率低下的重要原因，且政治權力對國企經營的過度滲入，有違《公司法》的基本原則。

其次，如果存在法理上的依據，黨委應如何嵌入國企治理？基于非公有資本參與混合所有制改革積極性不高的情況，深圳市直機關工委提出“混合黨委”的改革思路——即非公有資本股東代表作為黨員依法律程序進入公司黨委，擔任黨委委員或黨委書記、副書記。但此改革思路并未產生很大反響，擬出臺的文件亦不了了之。除此以外，有學者認為應貫徹“討論前置”的方案，同時做到“審慎”和“大膽創新、抓住機遇”，使國有企業更好地發揮政治職能和經濟職能的有機結合。

針對這兩個核心問題，本文進一步討論黨委在公司法中應作何定位以及黨委應當如何監督國企。

二、黨委的定位

針對黨委在公司法作何定位的問題，筆者主要從實踐和理論兩個維度相結合來展開研究，進而明確《公司法》中黨委的“名分”。

（一）黨委在我國國企中的實際地位

目前，黨委在我國《公司法》中沒有明確的定位，以致于外部人士無法清晰定位黨委在國企治理中的參與程度。筆者嘗試從以下幾個角度闡述在實踐中黨委對公司的“控制力”。

第一，黨員在央企董事會中的人數占比表面看來不具有優勢地位。根據蔣大興老師對103家央企的統計，在其董事會中非黨組成員占比七成，黨員占比三成。由此看來，黨組成員貌似對董事會不具有控制力。然而，此種狀況乃是由于近年來在央企中大力推行外部董事制度而導致的，外部董事往往非董事會黨組成員。實際上，在央企之外的許多地方國企中，由于外部董事制度尚未推行到位，在董事會中黨組成員仍然占據較高比例，對董事會具有一定程度上的控制力。

第二，國企董事會及黨委在內部決策過程體現“附和狀態”。由于國企長期處于“所有者缺位”，因此在董事會/黨委中往往缺乏利益對立集團，由此導致在內部決策過程中很少產生不同意見。然而，私企卻與國企情形迥然不同。由于私人的逐利性，在私企董事會中為了維護不同的股東利益，誕生了多個利益集團，這使得私人公司在具體決策時存在多種聲音。

第三，黨委在國企中“自上而下”“自下而上”形成了實質控制地位。在國企黨委中，主要由董事長和大部分高管人員組成。董事長往往身兼黨委書記，因此黨委的意見在具體公司決策中“自上而下”形成領導地位。此外，大部分高管成員仍同時具備黨組成員身份，因此亦“自下而上”地決定了董事會的決策內容。因此，黨委在公司決策中具有“上下貫通”的“控制”作用。

（二）黨委在我國國企中的理論地位

目前，從實踐維度而言，我國國企中黨委對公司治理具有實質上的控制地位。然而，從理論角度而言，該種控制地位在法理上是否存在依據尚待研究，筆者從以下兩個角度展開分析。

首先，從法律角度來看，黨委在公司治理中的活動具有《公司法》的基因。《公司法》第十九條規定，“在公司中，根據中國共產黨章程的規定，設立中國共產黨的組織，開展黨的活動。公司應當為黨組織的活動提供必要條件。”由此可見，《公司法》對黨委參與公司治理并未持否定態度。所謂“法無明文禁止即可為”，因而可認為《公司法》為黨委在公司中的活動提供了一道“豁口”。針對黨委在公司治理中的領導地位已成既定事實的情況，應在《公司法》中進一步明確黨委的地位，讓黨委決策在公司治理中做到有法可依。

此外，從政治角度來看，黨委參與國企治理是國家參與資源分配的文明方式。有學者創設性地提出國家參與資源分配的方式有三種，分別為戰爭、稅收和商事交易。戰爭是最為原始也是代價最高的方式；稅收則是國家對國民進行無償索取；商事交易則是通過合約參與資源分配。因此，相較于戰爭和稅收而言，商事交易是國家參與資源分配最文明的方式。而黨委作為國家政治權力的延伸，參與到國企的具體治理工作中，就是國家通過商事交易分配資源的具體體現。國家可以通過黨委引導國企經營活動，從而實現某些產業政策的目的，規范某一行業的標準，又或者提供國民所需的優質公共產品。

從上述實踐和理論兩個維度分析可知：黨委在國企治理中的領導地位已成既定事實，在法理上亦具備合理性。因此，針對目前《公司法》中黨委地位不明確的問題，筆者提議應進一步規范明確。

《公司法》規定，公司包括股東會、董事會和監事會三個職能機構以及負責具體執行的經理層。股東會是公司的權力機構，董事會是決策機構，經理層是執行機構，監事會是監督機構。而國企基于其“國家股東”的特殊性，存在代理鏈條過長的問題，由此在層層代理過程中導致容易滋生“機會主義行為”，損害“國家股東”的利益。因此，為了保護“國家”這一特殊股東的利益，可將黨委派駐到國企，以監管國企在具體的運營中是否存在政治上違規或法律上違法的行為，并予以提前制止。因此，黨委在國企中的身份可以定位為為了維護“國家股東”利益而設的特殊監管機構。

三、黨委的監督

黨委作為特殊的國企監督機構，在其運營中起到重要作用。如果在《公司法》中將國企定義為監督機構，就不可避免地面臨兩個問題，黨委如何監督和黨委監督什么。

（一）如何監督

目前就國企黨委的監督模式，學界的意見可以大體總結為以下三種：第一，事前決定——董事會決議的重大事項先由黨委審核決定；第二，事后決定——在董事會會議后黨委以異議權的方式決定；第三，與監事會合并——黨委的監督職能和監事會的監督職能合并，對國企進行統一監督。

近年來，討論前置被確立為國有企業必須采用的決策機制，目前大多數國企亦已經建立了討論前置機制。無疑，在此種監督模式下，黨委對國企的控制力是最強的。以下筆者就討論前置機制展開具體分析。

某些學者詬病黨委討論前置機制在運營效率、決策人員重疊以及黨委過度干預方面都存在一系列問題。首先，是效率問題。在討論前置機制中，所有重大決策在進入董事會討論之前，都必須先經過黨委決策的“過濾”。然而，在市場信息與機遇瞬息萬變的時代，國企在決策上的繁雜操作勢必會在決策效率上落后于私企。但是，只要存在監督，就會帶來效率上的損失。對此，就涉及如何進行利益衡量，由于國企的特殊性，一旦董事會決策違規或違法必然會對社會造成重大影響，在如此重大利益面前，效率應當作適當讓步。其次，是重疊問題。根據上文分析，目前央企董事會和黨委成員的重疊率為三成，然而在廣大的地方國企中其重疊率遠遠不止三成。國企董事會和黨委成員重疊率高，將導致兩套決策班子在時間和流程上無效重復，此外亦會使得兩套班子無法準確厘清政治性判斷和商事性判斷。因此，應該在地方國企中大力推行外部董事制度，以降低國企董事會和黨委成員的重疊率。最后，是過度干預問題。當黨委被賦予強大權力，隨之而來也容易產生權力過度濫用的弊端——在進行討論前置決策時可能會“逾界”至商業性上的判斷。因此，需要在《公司法》中明確規定黨委的事前決策范圍，以防黨委對公司運營過度干預，從而影響公司的經營效率。

（二）監督什么

目前，學界的主流觀點認為在國企決策中，黨委應主管政治性判斷，董事會應主管商業性判斷。然而，在實踐中，企業內部的政治決策常常體現在經營決策上，因此兩者往往難以區分。如果黨委判斷僅僅局限于政治性決策，則違背了國家通過黨委參與資源分配的本意。但這并不意味著，黨委可以對政治決策和經營決策不加區分地全部進行判斷。

因此，筆者建議應當分階層明確黨委的監督內容。第一，對于純粹的政治性決策，黨委有義務亦有權利提出前置性的否定意見。第二，對于政治性和商業性相結合的決策，黨委有權行使建議權，董事會可投票決定是否采納黨委建議。第三，對于純粹的商業性決策，應全權交由董事會進行判斷決策，以免黨委“伸手太長”，影響企業經營效率。