國家治理現代化視角下的衛生治理創新

劉曉宇 傅曉婷

（青島大學，山東青島 266000）

前言

全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化[ ]。從原來更加注重政府的管理能力，轉變為更加強調治理，其權威來源于社會成員的認同與共識，由政府、社會與企業合作共同管理公共事務，實現共管共治。同時，健康是一切之本，衛生事業涉及到每個人的健康問題，應給予高度的重視。全國衛生與健康提出了我國衛生工作方針：“以基層為重點，以改革創新為動力，預防為主，中西醫比重，將健康融于所有政策，人民共建共享[ ]?！苯ㄔO健康中國，需要立足我國國情，建設中國特色的醫療衛生制度，努力提高醫療衛生服務質量和水平。

目前我國的衛生制度仍存在一些問題，因而推動衛生治理體系和衛生治理能力現代化既是當前醫改要達到的重要目標，又是當前醫改要借力的重要工具。

1 我國衛生治理體系的基本框架

1.1 基本醫療服務領域

1）基本醫療服務提供體系

基本醫療服務提供體系是將基本醫療衛生制度轉化為具體服務和產品的重要載體，是向社會公眾提供基本醫療衛生服務的、政府辦的醫療機構和單位。

2）基本藥品供應保障體系

國家基本藥物制度是一項關于基本藥物遴選、生產、供應、銷售、使用、監管和評價等一系統關鍵環節的制度安排?；舅幬镏贫瓤梢允构姼臃奖恪⒖旖莸墨@得較為優質的基本藥物。

3）基本醫療保險體系

基本醫療保險體系，包括城鎮職工基本醫療保險體系、城鎮居民基本醫療保險體系和新型農村合作醫療[]。基本醫療保險體系具有強制性和普遍性。

1.2 基本公共衛生服務領域

1）基本公共衛生的制度背景

“非典”疫情的出現使一個公共衛生事件迅速的上升為社會公共事件，讓我們認識到公共衛生制度的嚴重不足。我國公共衛生事業的建設應始終秉持著預防疾病為主的方針，從源頭抑制疾病發生。

2）基本公共衛生的制度內容

進行屋頂的防滲漏施工時，首先要選擇合適的防水卷材，施工使用的防水卷材必須要符合國家房屋施工標準，其次在選擇防水卷材時，要充分考慮當地的氣候條件和其他外部因素，以此來選擇合適的防水材料型號。在施工前，一定要查好防水卷材的各項指標，進行施工時一是要分區域進行合理的劃分，分區域鋪設防水卷材避免受力不同導致防水卷材出現開裂等問題，還要注意的是處理好防水卷材的銜接處，銜接處留夠距離，避免出現銜接處滲漏問題。

基本公共衛生服務由政府提供，主要以疾病預防與控制為目的。公共衛生服務機構包括婦幼保健院、衛生防疫站、120急救中心等。

3）基本公共衛生的制度功能

通過建立健全公共衛生服務網絡，提高了應對突發衛生事件的能力。為居民免費提供基本公共衛生服務，有利于防治流行疾病與常見慢性病，提高社會整體健康水平[ ]及促進基本公共服務均等化。

2 當前我國衛生事業的基本矛盾表現

2.1 供需層面

1）不同人群受益不均，健康保障欠公平

改革開放以來，我國分別建立了覆蓋城鄉居民的城鎮職工基本醫療保險制度，城鎮居民基本醫療保險制度和新型農村合作醫療保險制度。雖然擴大了醫療保險制度的覆蓋面，但基本醫療保險制度碎片化，導致農村居民與城市居民在醫療保險待遇方面存在較大差異。

2）公共醫療資源供給失衡，衛生人才隊伍結構急需調整

醫療衛生資源配置不合理。經濟發展水平落后的地區，其醫療衛生資源匱乏，醫療設備落后，醫務人員短缺。這就造成我國目前醫療衛生資源供給過度與供給不足并存。長此以往，導致人們不信任基層醫療機構的醫治水平，不利于患者的雙向轉診。

3）“購買服務”醫療模式中的醫、患利益對立

由于我國計劃經濟向市場經濟的轉變，政府對公共事業的投資方式也發生了轉變，政府對醫院的投入降低，使得醫院的運行朝著市場化發展。由于醫生與患者間的信息不對稱與醫院的技術壟斷，患者只能被動的接受醫生的治療方案。但部分醫務人員會利用其在信息獲取方面的優勢，提供較為昂貴的醫療產品與服務。導致“以藥養醫”、過度醫療等問題，同時易產生醫患矛盾。

2.2 監管層面

1）部門劃分不合理，多頭管理，不易形成合力

政府在對公立醫院的管理中存在多頭管理的問題。公立醫院要接受衛生和計劃生育委員會、財政部門、組織人事部門、物價部門、藥監局等多部門的監督和管理。一方面，監管部門過多，從各個方面對醫院監管，涉及各部門間協調統一問題，容易發生沖突，降低了管理效率。另一方面，各部門對醫院的管理中存在專業上的局限性，監管目標難以落實。

2）藥品生產流通體制與監管機制亟待改進

藥品流通環節存在著暗箱操作的行為，醫藥代表與醫務人員之間存在行賄、受賄和收取回扣等藥品流通的潛規則。這種不正當的行為會導致過度醫療現象，給患者的健康與經濟帶來雙重損害。同時，生產出的藥品進入流通環節后，經過層層加價，價格會飛漲，導致藥價虛高現象。

3 我國衛生治理體系現代化探索

3.1 供需層面

1）統籌城鄉，加速過渡

首先，打破戶籍制度的界限，整合城鎮居民基本醫療保險制度和新型農村合作醫療為城鄉居民基本醫療保險制度。其次，整合職工基本醫療保險制度和居民基本醫療保險制度。最后，實現全國基本醫療保險制度的統一。

2）加大財政投入，醫療衛生資源公平配置

在城鄉醫療衛生資源公平配置的問題上，首先，政府應起主導作用，加大政府對醫療衛生資源的財政投入力度。其次，要完善政府供給的方式，加大對基層醫療服務機構的扶持力度，擴大基本醫療服務供給機構的覆蓋面。再次，應加大培訓投入，培養一批專為農村地區服務的全科醫學人才。最后，要提高農村地區醫務人員工資與福利待遇，建立合理的薪資制度。

3）“管辦分離”，改變管理運行模式

首先，應加大政府投入。政府應明確財政投入責任，保證經費及時、足額下撥。其次，要推動管辦分離。管辦分離對于醫療體制改革意義重大，可打破政府既是出資者，又是管理者的局面。調動社會力量辦醫，增加了醫療衛生資源的供給。最后，加強公立醫院的內部管理。將政府公益性的目標變為可以考核的具體指標。

3.2 監管層面

1）提倡大衛生觀，有效整合管理資源

首先，政府應樹立“大衛生”的觀念，多部門通力協作促進基本公共衛生服務均等化，提升我國居民整體健康水平，助力“健康中國”戰略的實施。其次，建立醫療健康大數據，實現各部門間的信息資源共享。最后，要制定多部門合作的相關制度，避免部門間權利重疊、推卸責任等問題，推進衛生治理體系與治理能力的現代化。

2）藥品生產流通領域體制改革和制度創新

首先，需推動醫藥分開，改變“以藥養醫”的現狀，阻斷醫生、醫院、藥品銷售商之間的利益關系。其次，建立藥品集中招標采購機制，即多個醫療機構采用招標的形式集中采購藥物，以規范藥品流通環節，減少醫藥費用支出。最后，要加強對醫務人員醫療行為的監督，加強對過度醫療行為的懲罰力度。