論PPP模式在幼兒園項目運營期的風險識別

時 佳，許廷武

(中國農業大學，北京 100083)

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020)》明確提出，到2020年分段逐步普及學前教育。面對人民群眾日益增長的教育需求，如何合理利用社會資本普及學前教育，成為我國當前學前教育發展的現實選擇。PPP(Public-Private-Partnership)模式由英國政府于1992年首次提出，對特定的公共服務項目，政府賦權社會私營部門按照平等協商原則訂立契約，既緩解了政府公共部門的財政壓力，又為社會提供了更多更優質的公共服務。根據國務院《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》精神，明確從2014年開始積極推廣PPP模式。隨著PPP模式在教育、文化與養老等公共服務領域的廣泛應用，其項目風險開始不斷顯現。針對PPP項目風險識別普適性研究不斷增多，李麗等人利用生命周期理論[1]，將PPP項目風險分為決策階段風險、融資階段風險、建設階段風險、運營階段風險等，明確了項目風險類別并為其他研究提供了相應的基礎；吳瑾等人從社會投資方角度[2]，將項目風險分為項目外部風險和項目內部風險，并對不同風險做了定義和總結；何濤等人基于隨機合作博弈六輪[3]，構建了政府與社會投資方之間的最優化合作模型，明確了雙方的最優風險分擔比例，實現了企業和政府之間的合作效率。

對于學前教育社會資本參與運行的風險識別而言，已有研究主要側重于國外私立幼兒園政策，如袁秀梅[4]；國內幼兒園發展困境及出路，如朱煜等[5]。而基于PPP模式的風險識別研究較少。本文以北京某幼兒園PPP模式為研究對象，通過實地調查與訪談，對項目運營期可能出現的風險進行了鑒定，提出相應的應對策略。

1 對象選擇及主要方法

1.1 對象選擇

隨著家庭對幼兒教育普遍重視以及鄉村年輕一代向城性流動，加上幼兒教育的非義務教育性質，我國私立幼兒園供給加大，同時，受當前二胎政策的影響，社會資本進入學前教育愿望不斷提升。不過，不同地區幼兒園舉辦力量參差不齊，許多地方甚至沒有政府的有效管制，因而沒有通過協議或合同的方式運行，多數幼兒園沒有PPP模式的概念以及運行機制。基于PPP模式的本意，本文選擇北京地區某一幼兒園作為觀察與研究對象。這所幼兒園成立于1998年，深耕教育已有20年歷史，采取集團化經營，在全國主要省會城市開有加盟店，影響力較為廣泛，政府高度關注，特別是在2014年國務院倡導在公共領域引入PPP模式后，該集團積極同政府合作，將資本投向幼兒教育。同時，在經營過程中，也出現過引起媒體關注的“虐童事件”，這一事件引起了在PPP模式下，政府如何管控、提升逐利資本的公益性及化解風險的討論。

1.2 主要方法

本文主要采用的是實地調查法，以運行風險類型、安全風險、教育質量風險、金融風險、市場需求風險為核心要素，設計每一類項下所可能包括的風險內容，以及每一類項下風險的高低程度，對目標幼兒園70%的教師及23名家長進行調查，通過整理分析其中共性問題及個案問題。同時，借助管理部門力量，對目標幼兒園負責人進行問題剖析，聽取意見與建議，了解負責人對當前私立幼兒園發展過程中存在突出問題思考，并就調查問卷所涉及風險可能性及化解問題的方式進行了解。

2 幼兒園PPP模式運營期的風險要素分析

2.1 安全風險

人身安全風險。由于幼兒正處于探索世界和獲取知識的高峰期，但由于其經驗和知識有限，因此常會做一些超出其能力范圍的事情如登高、玩火等等。此外，由于幼兒自身對情緒控制能力不足，經常會導致一些孩子之間的矛盾被放大，進而引發嚴重的后果。調查發現，幼兒園教師對孩子常見的不好印象包括“不聽話”“不守規矩”等。幼兒人身安全事故中，摔傷、打傷發生頻率相對較高，均占發生總量的30%以上。

食品安全風險。食品衛生安全風險在該幼兒園運營過程中時常存在，由于家長強烈關注及其他幼兒園食品安全引發的群體事件，該幼兒園較為重視食品安全問題，仍然出現了小范圍的腹瀉現象，但沒有大的食品質量安全問題。主要是缺乏信息化的全程監控，以及員工培訓不經常，致使采購了不新鮮食材，或由于其衛生常識缺乏，在食物的保存及加工過程中沒有嚴格把關。

環境安全風險。在運行過程中，為了吸引更多的生源，刻意追求園區的亮麗，經常翻新與過渡裝飾，有些加盟幼兒園人為追求園內“色彩艷麗”，這些裝修材料甲醛過多而又通風不足。由于幼兒園是孩子日常生活及學習的地方，受部分家長工作時間限制，個別幼兒在園時間較長。加上孩子自身抵抗力較弱，對學生的呼吸道時而造成影響。同時，調查發現，兒童玩具柜、睡床等設施柜體過高，兒童毛巾架、杯架等設施間隙過小，各類柜體，箱體存在尖角等安全隱患。

2.2 教育風險

教師資源風險。幼兒教師隊伍的數量及結構問題也是困擾都市幼兒教育的問題。燕學敏等人通過調查發現[6]，在學校課程設置、學生數量及教師培訓時間增長的情況下，北京市教師編制已經完全不能滿足學校的實際需求。根據《北京市2017年國民經濟和社會發展統計公報》顯示[7]，截至2017年年底，北京市幼兒園入園幼兒17.7萬人，在園幼兒44.6萬人。其中民辦幼兒園664所，在園幼兒16萬人。而根據魏星等人的預測研究[8]，未來十年內，北京市在園幼兒數最高將達到96.44萬人，巨大的入園人數與相對較少的專任教師數量之間形成矛盾。這一問題在目標幼兒園調查中仍然存在，在招錄新人的同時，有經驗的教師流動頻繁。同時，該幼兒園教師能力和素質得不到及時更新，所出現的“虐童事件”也隱含在家長訪談中，威脅幼兒身心健康。

教育教學風險。在教學內容上，盡管規定的幼兒教育的目標與內容，北京市也采取了相應的檢查措施，一旦發現仍有幼兒園存在小學化傾向，將對園長進行嚴肅問責，存在該類問題的幼兒園也將被降級降類。但受部分家長教育觀念影響，該幼兒園仍迎合著家長訴求。存在英語、拼音課，教小朋友進行20以上的加減乘除運算等做法。在教學為方法與手段上，由于幼兒園內招生數量過多，班級規模存在超員現象，園內無法根據不同的年齡段推行不同的教育方式，影響幼兒期心理需求與活動方式，自主活動缺乏，啟蒙階段教育目標難以實現。

2.3 市場風險

市場需求風險。PPP項目通常涉及周期長，而在幼兒園運營過程中，受市場因素影響，家長消費能力、社會總體環境、市場經濟政策及收入分配等變化，會造成幼兒園市場需求發生變化，進而影響幼兒園整體運營。

市場競爭風險。近年來，民辦幼兒園市場迅速升溫，一些全國性的民辦幼兒園品牌在各地設立。據北京《2017年統計年鑒》[7]，2016年北京共有民辦幼兒園635所，占北京市全部幼兒園的比例為40.4%，較2009年的409所在數量和占比方面都有明顯上升。幼兒園市場井噴現象引起了更多的社會關注和社會資本投資，同時也帶來了更大的市場競爭風險。該幼兒園作為全國性的私立幼兒園，受不同地區的政策、需求以及消費水平限制，內部存在不均衡、經營狀況良莠不齊情況，近兩年出現16家加盟店瀕臨倒閉，影響入園幼兒的學習及居住環境的變化等不穩定因素。

社會環境風險。會環境風險包括市場經濟風險和社會輿論風險兩個方面，前者是指由于國家經濟環境以及政策法律發生變動，市場消費環境及整體能力減弱，收入結構變化造成的幼兒園市場需求變化；后者是指在當前互聯網信息及資源共享的情況下，由于幼兒園事件的發生以及網絡中輿論的傳播所造成的幼兒園市場需求降低的情況。該園2017年出現了“虐童事件”，造成負面輿論在網絡上迅速傳播，導致園內正常教育教學活動受到家長質疑、媒體追逐的嚴重影響，市場需求在本年度陡然降低，后經過警方澄清是個別家長因個人問題的惡意炒作所為后，才漸漸走出輿論漩渦，但由此所造成的生活壓力依然存在。

2.4 金融風險

PPP模式下的幼兒園參與主體由政府相關部門和社會資本方構成，由于金融環境發生變化，如市場利率上升、通貨膨脹等因素，將導致項目風險增加，最終無法按合同長期運行。具體來說，金融風險主要有：

市場融資風險。對于幼兒園PPP模式運行來說，政府主要提供政策與市場監督，其實體投資主要依賴社會資本，政府基本不提供資金支持，也缺乏有效的融資政策。由于該幼兒項目屬于集團化經營，新的項目不斷產生，舊的項目也會退出市場，需要大量的流動資金。同時，該幼兒教育集團多為場地租賃，可抵押的實體場地較少，在缺乏有效融資制度下，銀行系統對私營幼兒園存在風險不確定判斷。不穩定的融資體系導致社會資本方的項目運營成本增加，幼兒園管理及設施維護水平降低，影響相對穩定的入園率及資本收入。特別是在大的事件之后，面對合伙人撤資要求，該幼兒教育集團面臨著生存考驗，目前處于停滯不前狀態。

經營成本風險。面對家長對幼兒園辦園質量更高要求，該幼兒園在運營過程中需要更嚴的設施標準、更多的師資隊伍、更好的教學環境以及更優的校園安全，在材料價格上升、員工工資上漲、租賃價格攀升以及政策干預的影響下，該幼兒園的辦園成本逐年上升，渴望得到政府更大的政策支持與資本投入，克服單一社會資本投入的不足之處。

3 幼兒園PPP模式運營期的風險應對措施

作為引入社會資本，加快幼兒教育準公共領域發展步伐的PPP模式，不同于傳統的個別、分散、偶然性私營服務，針對上述調研中發現的突出問題，需要以厘清PPP模式本意為前提，選擇合適的模式，進一步完善規章制度體系，加大政府監督管理力度，確保這一模式有效運行，服務于推進教育現代化的現實需求。

3.1 選擇合適模式

盡管PPP模式已被廣泛應用于學校、公共交通、住房、醫院等領域，但基于不同公共領域自身差別，PPP模式存在差異。其前提是明了PPP模式基本內涵，即它是政府與私人或社會資本簽訂較長期的協議文本，由政府授權私營組織替代傳統上政府的部分職能，為社會提供專業的公供服務，從而充分發揮私人資本資金與技術優勢，不僅緩解政府的資金壓力，而且通過專業服務提供更為優質的服務產品，政府則站在監督與管理者的地位，加強標準制定與督查功能。這樣，政府與私人各取所長，互利共贏。正是不同公共領域的差別，政府在選擇PPP模式時出現了BOT、TOT、BOO等不同模式類型[9]。從當前的政策走向來看，政府多是選擇履行制訂準入制度與過程監管職能，因而對于幼兒教育的外部資本進入方式，可以采用在政府政策調控下私人投入建設、運營與維護模式。等到政府資本較為富余，把學前教育內入義務教育范疇階段，再加入相應的移交環節，克服純私人資本的先天逐利本性。

3.2 完善規章制度

根據PPP模式的本意，完善學前教育領域私人資本準入與運行規章制度，形成為長期的服務協議，嚴格按照PPP模式規則運行，協調好政府與私人之間的關系，使社會資本進入幼兒教育之初以及運行過程中有著良好的心理預期，增強規則透明度，充分釋放社會資本活力。如前述問題所示，私立幼兒園辦學過程中對政府的政策有著較強的依賴性，當政策變化或人事變動時，私人資本可能要付出較大的機會成本，擔心一屆政府一個政策，不能切實履行先前的協議，甚至背棄協議，另外加碼。除了完善幼兒園的辦學標準外，更要在協議執行過程中，根據運行過程中出現的突出問題，如食品安全、金融風險、健康衛生以及教學質量等方面，形成幼兒園運行過程的質量監控體系，使幼兒自入園開始，家長、辦園者以及主管部門都有著穩定的心理預期。特別是對于突發事件危機處理，尤其需要完善各個層面的工作方案，當出現不同環節的重大事件時，能夠及時使家長、主管部門及社會廣泛知情，及時化解社會矛盾。

3.3 加強政府監管

PPP模式的有效運行，政府一方監管職能不能缺位，不能只重審批、重協議、重結果，而輕過程、輕約束與輕監控。前述出現的許多問題既同制度缺失有關，更同政府監控缺位有關。一是制訂發展規劃，根據國家到2020年學前教育發展目標，地方政府切實履行政府公共領域管理職能，提供公平且有質量的教育機會，明確公立與私立幼兒園功能與定位，分區規劃，分步實施，防止無序競爭。二是要根據協議，定期加強巡查工作，時刻關注家長與社會最為關心的重大問題，如幼兒園安全風險，要借助信息化手段，從源頭開始，通過對兒童玩具柜、娛樂設施等規格以及食品、物品、材料等采購渠道嚴格監控。三是提供政策扶持，鼓勵社會資本進入幼兒教育領域，當出現市場需求和金融風險時，主動作為，提供相應的金融支持，幫助幼兒園渡過難關，提供穩定的準公共服務，服務于未來幼兒教育普及化需求。四是加大懲戒力度，利用網絡平臺、幼兒家長以及多種媒體手段與途徑，發揮全方位的監督作用，對于失信者納入黑名單，使其失去同政府合作的機會。

參考文獻：

[1]李麗等.全生命周期視角下的PPP項目風險識別[J].工程管理學報，2016，29(1)：54-59.

[2]吳瑾.基礎設施PPP項目融資模式風險分擔研究[D].大連：東北財經大學(碩士學位論文)，2013.

[3]何濤，趙國杰.基于隨機合作博弈模型的PPP項目風險分擔[J].系統工程，2011(4)：88-92.

[4]袁秀梅.泰國私立幼兒園的運營模式研究[D].開封：河南大學(碩士學位論文)，2014.

[5]朱煜.公私立幼兒園定價和補貼額的確定[J].經濟師，2012(8)：34-35.

[6]燕學敏.國中小學教師編制存在的問題與優化路徑——基于北京市X區中小學教師資源配置的現狀調查分析[J].內蒙古師范大學學報(教育科學版)，2017，30(11)：48-51.

[7]北京市統計局.北京市2017年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].http://www.bjstats.gov.cn/zxfb/201802/t20180225_393332.html，2018-02-26.

[8]魏星，沙莉.未來十年北京市幼兒園學位需求分析及對策建議[J].幼兒教育，2017(18)：35-39.

[9]董再平.中國PPP模式的內涵、實踐和問題分析[J].理論月刊，2017(2)：133-134.