壓力、控制與趕超：行政淘汰賽體制的一個解釋框架

鄭 揚

（上海師范大學 哲學與法政學院，上海 200030）

社會轉型時期，如何理解當今中國各級政府的治理過程，是學界關心的重大話題。圍繞治理，大量的關注點都集中于晉升激勵。對晉升激勵的關注源于改革開放所取得的巨大成就，它致力于解釋中國的地方政府何以在國家經濟、社會發展過程中發揮如此巨大的作用。然而，梳理基層的治理實踐可發現，在評優機制之外，還存在懲罰落后者的行政淘汰體制，或者說，是反向激勵機制，其與正向激勵機制共存，共同構建我國政治生態系統。

學界對行政淘汰機制的研究并不充分，大量的研究只以某一項具體措施（如一票否決制）為研究對象，內容局限于績效關聯，不僅在分析框架上不夠系統，而且缺乏將行政淘汰賽作為一種整體的制度設計進行研究的意識。本文立足于中國傳統官僚體制分析行政淘汰賽的特征與背景，以期為行政淘汰賽進行整體性描述并提出一個解釋框架。

一、行政淘汰賽概述

1.定義

淘汰賽源于體育比賽，是兩兩對決的一種賽制，失敗的隊伍淘汰出局，勝利的隊伍繼續下一輪戰斗，直至決出冠軍。行政淘汰賽是一種特殊的淘汰賽，是指由于沒有達到預期目標或出現重大問題，上級主管部門對單位的主要領導、主管領導和直接責任人評選綜合性榮譽稱號、評先受獎、晉職晉級資格予以取消、否決甚至追究黨紀政紀直至刑事責任的一種體制[1]。一方面，行政淘汰賽同樣依據某種規則進行評比，上級部門扮演裁判的角色；另一方面，行政淘汰賽并非依照體育競賽中兩兩對決的方式，而是在一個場域中集體競賽，同時接受上級主管部門的篩選。與行政錦標賽最大的不同在于，行政淘汰賽并非按照慣常的“擇優錄取”原則，而是根據考評的結果對下級部門進行篩選，懲罰不合格者，并對其他競賽者產生警示與威懾作用；競賽者的根本目的是完成上級下達的目標，力爭通過考核，保留下一階段獲取行政激勵的資格。行政淘汰賽考核方式還包括“末位淘汰制”“一票否決制”“黨政領導干部問責制”等。換言之，上級管理部門不僅通過給予下級官員物質或榮譽獎勵激勵下級完成目標，也通過落實各種懲戒措施督促下級完成目標。其中“一票否決制”是行政淘汰賽體制中重要的組成部分，也是行政淘汰賽體制中最為嚴苛的一種制度設計。

2.特征

（1）行政淘汰賽與行政錦標賽有著相同的實施基礎，無論是晉升還是淘汰，實質上都是行政發包制的組成部分。周黎安認為，行政發包制在行政權分配、經濟激勵和內部控制三個維度上呈現相互配合和內在一致的特征[2]。按照這個思路，如果說行政錦標賽對應于經濟激勵，行政淘汰賽則對應于內部控制，是上下級政府權威關系的體現。從單純發包制的角度考慮，產品如何生產只由地方政府自己決定，上級政府只負責“購買”商品或服務并實施以結果為導向的考評。然而，行政組織卻不適用于純經濟學意義上對于發包制的考量，行政發包制承包的事項是一攬子而非一個，下級政府與上級政府之間不是簡單的合同或信任關系，而是一種單一制國家之內的權威關系，發包人可在有需要時中斷發包，介入監督與問責。

（2）行政淘汰賽體制與運動式治理在實踐中具有不可分割的聯系。運動式治理是一個龐大的話題，在此不做過多贅述，但值得注意的是，一些學者將其視作常規治理面臨困境的替代機制[3-4]。在常規治理的范疇下，如果地方存在利益鏈條，一些領域（如環保、產業轉型等）的政策執行力度必然會呈現層層遞減的態勢，上級三令五申的政策到了基層就變成了“和稀泥”的狀態。孟子曰：“上有好者，下必有甚焉者矣。”（《孟子·滕文公上》）這一邏輯最大的問題是忽略了這個“所好”是否與龐大的地方利益相關，如果與地方利益相關，那么無論上級多么“所好”也一定面臨下級的變相抵制。因此，單純依靠官僚制度自身的力量無法克服制度內生的局限。行政淘汰賽往往需要借鑒運動式治理的“集中”“動員”與專斷權力，通過一系列的檢查、考評與差異化的獎懲措施打斷常規權力運行，以獲取更加真實的信息，督促政令的落實。

（3）從更加宏觀的角度審視，行政淘汰賽是壓力型體制之下的必然選擇。壓力型體制是榮敬本團隊于20世紀90年代在河南省新密市調研時提出的概念，他們將其定義為“一級政治組織（縣、鄉）為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系”[5]。楊雪冬則在后來提出了壓力型體制的三要素將其進一步完善，即數量化的任務分解機制、各部門共同參與的問題解決機制、物質化的多層次評價體系[6]。可見，壓力型體制所蘊含的目標責任制與多層次評價體系構成行政淘汰賽體制的組成部分。一方面，在人事權不變的前提下，行政事務層層下包，壓力層層下移，風險與本級政府脫鉤而與下一級政府捆綁；另一方面，伴隨著社會經濟發展進程中的基層矛盾易發多發，群眾利益所導致的壓力從官僚體制外進入到官僚體制內，也匯聚在基層。

（4）對于本級政府而言，行政淘汰賽在無形之中加強了“塊塊”的橫向聯系，鞏固了基層政府的利益共同體。行政淘汰雖是針對某一事項而言，卻具有“一榮俱榮、一損俱損”的結果。在某一個項目中因成績不佳被淘汰，有可能意味著在其他項目所取得的成績都不被考慮而進行清零處理。行政淘汰賽的懲罰力度遠遠超過行政錦標賽的激勵力度。

（5）行政淘汰賽作用的領域與行政錦標賽作用的領域存在明顯差異。在上下級政府利益比較一致的招商引資、競技體育、大型國家項目等領域，上級往往采取晉升激勵的手段。而在上下級政府利益不完全契合甚至沖突的諸如環保、維穩、安全生產等領域，上級往往采取行政淘汰的方式對下級形成震懾。

二、官僚制度與行政淘汰賽

行政淘汰賽與行政錦標賽體制上的特征具有某些類似，而這些特征并非制度變異的產物，而是內生于中國官僚制度之中。激勵不足的制度局限與“治官”為主的制度慣性構成了行政淘汰賽的制度文化背景，而趕超型績效需求則構成了行政淘汰賽的現實動力。

1.行政淘汰賽的制度文化背景

（1）行政淘汰賽源于官僚體制中晉升激勵的不足。行政錦標賽的激勵范圍被默認為整個官僚體系，而忽視了在金字塔型官僚體制中實際存在的激勵邊界問題與激勵不平等問題。激勵邊界是指在官僚體系內部存在著某個臨界值，一旦越過該值，晉升激勵的效果便會急劇減小。周雪光指出，官僚系統存在“層級分流”的特點，即每一行政層級上的大部分官員通常在該行政區域內部固守或流動，只有處于這一層次最高位置的極少數官員有機會向外地或上一層級流動[7]。他對于“層級分流”的概括實際上已點出了晉升激勵的特征，即官員流動的范圍或幅度是對應于行政層級的，自上而下層層遞減。對于起點較高的縣級干部而言，他們能流動至地級市相關部門，也能流動至地級市范圍內的其他縣區，在級別上則有機會達到廳局級。對于鄉鎮基層官員而言，在地域上，大多數人的職業生涯只能在所在縣域范圍內不同的鄉鎮之間流動，其中只有為數不多的官員能跨越到縣一級單位；在級別上，如果以辦事員為起點，大多數官員在退休時的行政級別為副科級或科級，能達到處級的少之又少。至于基層規模龐大的編制外“臨時工”群體，他們則完全沒有任何流動的可能，待遇與福利較低，卻要在應對突發事件時首當其沖。因此，晉升激勵在某種程度上也存在一個隱含的“差序格局”，官員層級越高、離中央政府的層級越近，流動的空間越大，晉升激勵的作用越顯著，而在行政淘汰賽最為嚴苛的基層，晉升激勵的輻射范圍往往極其有限。激勵不平等則是指官員的晉升往往會受到一些不合理規則的左右。正式制度與非正式制度此消彼長，基層部分官員往往會因為占有社會網絡、進行權錢交易或尋租而獲得優先晉升的權利。如今這種逆淘汰現象已成為“一種被廣為接受的、被視為合法性的制度觀念與制度現實”[8]。此類“心照不宣”給本就缺乏足夠激勵的基層政治帶來巨大的灰色化風險，對基層民主與法治產生了難以預計的破壞。在此情形下，行政淘汰賽作為一種晉升激勵的替代型或配套型管理手段得到越來越廣泛的認可和運用。就互補性而言，行政淘汰賽剛性的目標需求與“向下強化”的特征彌補了行政錦標賽“向上強化”的缺陷，對缺乏激勵的基層政治生態產生了巨大的動員與震蕩作用，從而進一步鞏固縱向政策執行的鏈條。

（2）行政淘汰賽內生于中國歷史上以“治官”為主的官僚制度的慣性中。“治官”之官多，“治民”之官少，是中國封建政權結構的主要特征[9]。以清代為例，從軍機處到中央行政機關，再到地方的省、府、縣，看似架構嚴密的官僚政治體系實際上面臨與基層完全脫節的風險，除了縣一級政府是直接“治民”之外，其他各級政府的主要職責都是“治官”而非“治民”。而在直面“治民”的縣一級，由于大一統國家巨大的監督管理成本與小農經濟體制無法避免的財政限制，也只有知縣、縣丞、主簿、典史四職由吏部銓選，具體事務則需要交由地方胥吏予以協助與執行。由此一來，薄弱的國家政權便不得不依靠當地的鄉紳實施統治，不得不與地方鄉紳形成長期穩定的庇護—依賴關系，通過將地方鄉紳納入官僚政治的權力網絡換取其對于國家權力的支持。關于這一點，有學者曾將其形象地概括為“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”[10]。雖然新中國史無前例地將政權成功扎根到基層，終結了皇權不下縣的歷史，但這套官僚體系依舊沒有在“治官”與“治民”之間取得平衡，難以適應經濟社會發展的現實需要。一方面，隨著社會發展，國家權力大大增強，政府角色從消極無為轉向全面膨脹。與古代基層政府只需要負責“納糧”與“涉訟”相比，當代基層政府所涉及的工作職責包括黨政、民政、經濟、政法、綜治、計生、環保、科教文衛事業等諸多方面，事務眾多。另一方面，各級政府的財權與事權仍不相匹配，基層政府直面如何“治民”卻受制于中央集權的嚴重制約，難以發揮治理的主動權；高層政府擁有絕對的人力、物力和財力的支配權卻難以直接面對如何“治民”。換言之，在官僚層級分流的歷史背景下，現行官僚系統同樣陷入上下分裂的格局。從省級到縣級，地方政府大多以“傳聲筒”的角色出現，負責轄區內任務分配與標準制定。在基層鄉鎮一級，地方政府通常有兩種策略選擇：一是調動各類正式或非正式資源直接執行政策；二是借勢將基層性群眾自治組織進一步行政化，在任務繁重時仿效上級政府的選擇將任務繼續分解。聚焦于這種上下分裂的治理格局，便可發現行政淘汰賽的邏輯脈絡：它基于形式合理而非實質合理，以上下級的權威關系為基礎，以目標責任制為主要手段，通過末位淘汰、一票否決或問責等方式將政策執行的壓力與風險轉移到下一級組織，甚至一直到不能轉移的社區為止。因此，行政淘汰賽并非是一個提升政府治理能力的有效措施，而是一個致力于化大為小、化重為輕的風險轉移機制與維穩機制。

2.行政淘汰賽的現實動力

趕超型現代化的績效需求直接推動行政淘汰賽的形成。近代以來，半封建半殖民地的屈辱歷史使得新中國的政權帶有強烈的改造社會的愿望，而改造社會迫切需要國家治理績效作為支撐，在這一點上，行政淘汰賽與績效的強關聯性適應了我國趕超型發展的現實需要。馮仕政把國家對社會改造抱有強烈使命感，并把國家擁有符合社會改造需要的超凡稟賦作為執政合法性基礎的政體稱之為革命教化政體[11]。在這個強大的克里斯馬型政體中，全能主義國家處于主導地位，國家必須通過強有力的方式保證社會轉軌的績效，但這同時也構成了問題所在。國家目標有超然性，治理手段則會受到諸多限制，而當現有的常規治理手段無法匹配國家的高目標時，必然會面臨無法“扎根”的困局。這種困局在20世紀80年代可歸因于各方面技術條件的不成熟，但深層次的問題在于，真正負責政策執行的基層政府至今尚無法背離制約績效的鄉土倫理關系。在過往的研究中，按照國家—社會的二元范式，我們常常會把鄉鎮的基層政府視為國家權力的末梢，而把普通民眾視作社會領域力量的體現。這種強調對立的劃分雖符合西方類型學的邏輯，但卻不符合中國實際。歐陽靜指出，鄉鎮面對的并不是一個抽象的國家與社會，而是一個自上而下的壓力型科層體制與一個自下而上的鄉土社會，即鄉鎮同時嵌入于壓力型科層制與鄉土社會之中，并因此被它們的特性所塑造[12]。這段論述的重要價值在于指出了基層官員的易變性。事實上，中國社會并非一個涇渭分明的個人本位或集體本位的社會，而是一個相互間帶有義務與情誼的倫理本位的社會。倫理關系意味著社會關系不是獨立的，而是家庭關系的延伸與外推，在這種“推己及人”的過程中，社會界限模糊了，公與私不再截然對立。回到中國當代現實中，雖然中國邁入了現代化進程，但倫理關系依舊在基層社會發揮關鍵作用，這種作用不是短期內的某個行動，而是基層政治系統長時間的雙面角色：生與死長于斯的基層官員既是倫理關系的承受者，也是國家權力的執行者。也就是說，基層官員既對于當地人負有義務，又對政策執行負有政治責任。這種身份賦予了基層官員較大的政策彈性空間，如同一塊含水量極高的海綿，擠水量可大可小，完全視外部壓力而定。當施行某些比較“得罪”當地人的政策時，便會無形地放松對海綿的壓力。因此，無論環保是否遵循垂直管理的原則，在基層強大的基層文化網絡面前，所有不利于當地的環保政策都會面臨無法執行到底的困局。這也是歷次環保風暴最終難以扭轉環境持續惡化的根本原因。在這種困境下，針對環保的督察與問責才應運而生。

行政淘汰賽最直接的現實動力是提高常規治理方式的績效，使之適應國家政權的高目標。在這個過程中，行政淘汰賽充分吸取了常規治理失敗的最主要原因—基于倫理關系的變相抵制，將官員仕途與政策執行狀況直接掛鉤，擴大基層官員的硬性約束，從而減輕或抵消地方本土勢力對政策執行的干擾。

三、討論與反思

行政淘汰賽的形成并非偶然，而是官僚體制的必然結果。行政淘汰賽的本意是引入非常規壓力克服官僚體制的固有局限，但縱觀基層的實踐，它尚未實現預期目標。按照制度設計，行政淘汰賽作為一道“緊箍咒”，能有效刺激各類地方保護主義，切割地方利益同盟，政府再也沒有折中的可能，只能選擇“一竿子插到底”。但在現實中，往往是即便施行了最嚴苛的行政淘汰賽制度，卻依然不能確保政策執行不打折扣，政策執行走樣的現象在形式上有所減少但實際上并未杜絕，數據弄虛作假的情況比比皆是，為應付考評所產生的行政成本也節節攀升。

事實上，行政淘汰賽未達到理想效果，也同樣源于官僚體制的內在邏輯。一是政策的執行本應對應于“治民”，而行政淘汰賽卻對應于“治官”。用“治官”的方法推動“治民”，一旦超過了技術與管理能力所能承受的臨界點，必然會加劇治理資源與手段錯配的程度，力度越大，發生的副作用也就越顯著。在這一思路的主導下，主管部門必須將解決實際問題的時間與精力轉移到如何應付檢查上，而不得不采取拖延與維穩的方式掩蓋不斷擴大化的基層矛盾。二是集權固然有集中力量辦大事的優點，但它在貫徹上級意圖的同時難以兼顧下級的真實需求。就結果而言，行政淘汰賽并未從根本上消除上下級之間利益訴求的不一致，它只是利用科層制的權威，制造了虛假的統一。在嚴苛的壓力之下， 上下級之間的信息不對稱反而會更加扭曲，下級的目標替代會更加明顯。三是在政策執行的“最后一公里”，正式制度是懸浮的，非正式網絡才是政策執行的關鍵要素。基層政府及其官員往往會結合非正式網絡進行適度“變通”，或與民眾形成“合謀”，將行政淘汰賽異化為上下級之間徒勞的數字游戲。

行政淘汰賽的產生、運行與后果都與官僚體制存在千絲萬縷的聯系。它并非一個孤立的事件，而是中國官僚體制在趕超目標下的必然策略。它能在短期內取得效果卻并不符合國家治理能力現代化的長期要求。穩定高效的行政模式需要治理的常態化，這就迫切需要政府進一步發揚科學化、民主化的精神，積極探索“治民”的有效路徑，強化基層法治并改造非正式網絡，統籌考慮地方自主性與國家治理目標的兼容性。這些要素如果不能納入政策執行的考量范疇，那么轟轟烈烈的行政淘汰賽過后，許多成果與經驗將極有可能會隨著時間推移回到原來的固有模式中，問題重新出現時，又需要通過再一次的行政淘汰賽予以解決。