民國玉環漁會與地方政府的博弈
——以玉環護費征收案為例

王興文，王 紅

（溫州大學 人文學院，浙江 溫州 325035）

博弈是指在一定規則下，基于利益沖突，理性的決策主體選擇各自的策略并加以實施，以實現利益最大化的過程。玉環①① 玉環，明初為樂清縣玉環鄉，成化十二年（1476年），析樂清縣山門、玉環兩鄉6都地隸太平縣，屬臺州府。雍正六年（1728年），設玉環廳，隸溫州府。民國元年（1912年），玉環廳改為玉環縣，屬溫處道。民國十六年（1927年），廢道縣制，玉環縣直屬省管。民國二十一年（1932年），建立行政督察區，屬溫州轄區。新中國成立后屬溫州專區，1959年并入溫嶺縣，1962年恢復玉環縣，屬臺州專區。2017年撤縣設縣級市，由浙江省直轄，臺州市代管。縣地處甌江入?？?，水質肥沃，水溫適宜，且海岸線長達293.39km，漁業資源十分豐富，成為全國漁業生產的重點縣。清康熙開禁后，漁業開始復興，玉環出現了“網魚捕蝦，提蛇釣帶，船艘千余”的局面[1]。民國初期，由于漁政機構不甚完善，玉環漁業由縣政府機關辦理。直至南京國民政府時期，玉環漁業的現代化建設才得以開展。1928年玉環縣政府設立建設科專門管理漁業，并設立漁業稽征所，負責漁稅的征收[2]138。1929年11月11日，南京國民政府頒布《漁會法》，將漁會納入政府的管控體系?！稘O會法》賦予漁會明顯的政府意志。但當政府與漁民利益發生抵觸時，漁會與政府仍會產生矛盾，甚至發生沖突。反觀近幾年關于漁會等中介組織的研究，學者不僅注意到漁會與地方政府的政治合作關系，也分析了漁會自身的利益訴求，并對玉環漁會的設立、發展、職能及與地方政府的互動關系進行研究。本文主要通過整理玉環護費糾紛檔案，揭示民國玉環漁會與地方政府的博弈，以期進一步審視漁會與地方政府之間的關系。

一、明清以來玉環漁業組織的變遷

1.漁業組織的初步形成

俗話說“靠山吃山，靠海吃?！?。位于沿海地帶的玉環縣漁民歷代以捕魚為生，由于海匪不斷出現，漁民便以地域或漁船種類為基礎，自組漁幫。漁幫主要是為了保護漁民抵御海匪的掠奪，但同時也被賦予政府的意志。萬歷二年（1574年），浙江都御史方弘靜條陳海防六事，提到將南自溫臺寧紹前往寧波捕魚之船，編立甲首，資之防寇，照舊征稅[3]。隨后，浙江地區普遍出現大大小小的漁幫。玉環縣下設坎門幫、江南幫、江北幫三個漁幫。這些漁幫保護漁業的發展，維持漁業秩序的安全。同時，政府將其與保甲制度相結合，對漁幫的運行進行制度性的規范。但在具體實施過程中，政府并沒有給予合理的監管，漁幫頭目征收大量規費，給漁民造成沉重的負擔。

隨著漁業生產規模的擴大及漁業競爭的激烈，漁幫難以適應漁民的需求，向更大規模的漁業公所過渡。至1902年，浙江成立的有年代記載的漁業公所共有43家，玉環漁業組織也在其中[4]。漁業公所主要以處理漁幫事務、調解業內糾紛、賑濟受災漁民、抵御海匪掠奪為宗旨，同時也使漁幫與政府有更加緊密的聯系。如維豐南公所的《勒石永遵》明確規定：“前經議立章程，稱前縣示諭有案。唯當時所議條章，尚有未詳，今參酌分項開列，帖送叩請，給示曉諭，并諭莊保遵照等請。到縣據此，除批示并諭諸鄉各莊保護照外，合行出示曉諭，為此示仰漁戶人等知悉?！盵5]可見，漁業公所必須經過縣政府批準方可實施。但漁業公所在具體運行中主要依靠個人的威嚴，地方政府對其掌控力度不夠，因而漁業生產秩序并沒有得到維持。

伴隨著晚清沿海危機的加深，清政府為了加強沿海地區漁業的防護，飭令建立漁團。光緒二十一年（1895年），清政府任命沿海各級公署及各防營查明漁戶，編立漁團，以保衛沿海疆域，免為敵所用。清政府還要求廖壽豐等巡撫，據本省情形，制定章程，切實籌辦漁團[6]711。四年過后，廖壽豐再次上奏，寧波、紹興、溫州、臺州等地開始興辦漁團[6]749。漁團主要是在政府推動下得以興辦，較以往漁幫、漁業公所更具有政府意志。但政府借助漁團向漁民征收大量漁稅及護費，不但沒有投入到漁業建設中，也使漁團失去發展的自主性和靈活性。

2.玉環漁會的建立

民國初期，政府為了發展實業，更加注重漁業建設，促進漁業組織的發展。到1921年，玉環縣出現了江南、江北漁船公會，負責漁船管理。隨后，農工商部通過《漁會暫行章程》，賦予玉環漁船公會存在的合法性。但由于民國時期的軍閥混戰與政局動蕩，導致政府護漁體系的建設時斷時續，除了征收漁捐外，玉環漁業行政機構幾乎別無工作?？梢?，政府企圖建設漁業現代化的愿望并沒有實現。南京國民政府成立后，漁業現代化建設重新被提上日程。南京國民政府相繼頒布《漁業法》 《漁會法》[7]14《漁會法實施細則》[8]558，為漁會的運作制定了制度性的發展空間。這些法規體現了政府對漁會的政治構建與法律調控。此后，沿海地區紛紛建立漁會，在1932年前后，浙江省有6個縣成立漁會，玉環漁會便是其中之一[9]。

1930年7月，玉環漁會在玉環縣坎門鎮成立。1935—1943年期間，玉環各地分會相繼成立，分別有疊順、三盤、鹿倉、雞山、大麥嶼、黃岙、元覺等[2]411。1947年玉環漁會成員增加至3 280人[2]411。由此可知，玉環漁會成立較早，規模較大，玉環成為浙江第二大漁區。玉環漁會遵照政府旨令，從1932年開始，實行理監事管理全縣漁業事業，同時，縣黨部隨時派員進行整頓[2]411。政府除了通過立法規范漁會的權力與義務的同時，還通過漁業行政機構加以管控和監督。1931年6月，地方政府成立江浙漁業管理局，后改為江浙區海洋漁業管理局。該局設有護航隊，監督并指揮漁船的出行，限制漁輪的活動區域，并編訂漁船牌照等[7]17。此外，同年6月25日，地方政府公布漁業警察規程，明確規定“凡漁業警察對于所在地地方行政官署所發布保護水產繁殖或取締漁業等命令，應負執行之義務”[8]29。1934年地方政府成立溫州漁業警察局，分設玉環分局，轄坎門、楚門、三盤三個辦事處，巡護漁民出海，并對玉環漁會進行監督管理。1933年2月17日，地方政府成立江浙區漁業改進委員會，并頒布《江浙區漁業改進委員會組織規程》。玉環縣設漁業改進委員會，主要征收漁業建設費。1934年黃紹竑主政浙江后，加強行政督察專員制度，玉環隸屬于第八行政督察區[10]?？梢?，玉環漁會與地方政府當局具有緊密的政治合作關系，但地方政府對于漁會的制度構建與法律調控又扼制了漁會發展的自主性。玉環漁會作為行業利益的代表，對于地方政府的管控政策也會提出反對意見，1931—1937年期間，玉環漁會與地方政府就護費征收展開了一場激烈的博弈。

二、護費征收中玉環漁會與地方政府的博弈

訓政體制下，漁會被納入南京國民政府的控制體系，成為管理漁業的中介組織。但同時漁會作為行業利益的代言人，也有自身的利益訴求。因此，漁會利益受到侵害時，也會突破制度性的限制，甚至與政府發生沖突，玉環護費征收案便是典型案件之一。該案件始于民國二十年（1931年），發生地為玉環縣。玉環縣屬于沿海島嶼區，海岸線長，海涂廣闊，氣候適宜，適應漁業的發展[11]。民國時期，玉環發展成為浙江第二大漁區，漁業資源豐富。同時，地方政府不斷加強對玉環漁區的管控，漁會發展的自主性受限。民國二十年，玉環漁民陳紹堯、陳心希等向官方呈報，請求制止玉環漁會理事楊克遜、李邵借名勒收護費，浙江省政府介入此案，掀開了護費征收中玉環漁會與地方政府的博弈。

1.糾紛產生的緣起

民國初期，浙江省財政較為寬裕。但自1916年以后，隨著軍閥混戰不斷加劇，軍費開支增加，到1926年，浙江全省負債總額有千萬余元[12]。1927年南京國民政府在浙江的統治建立后，為了向民眾樹立重視實業、重視民生的形象，也或多或少搞了一些建設項目，這些均加重了財政負擔。在此形勢下，浙江省政府主要采取發行公債和各種形式的借款加以彌補，1927—1935年共計發行債券5 550萬元，故民國“二十五年度浙省應還債款達一千一百十一萬元，為數之巨竟超過省預算全部收入二分之一”[13]，但終究不能解決問題。十年中，財政問題一直是困擾浙江省政府的頑疾，因而浙江省政府在管理漁業的過程中，加強護費征收，激起了與玉環漁會之間的沖突。此外，此案發生的近因，源于民國二十一年（1932年）秋，第二任玉環漁會改組后，第一任玉環漁會職員陳紹堯、陳心希等均未能續任，致與理事楊克遜等發生爭執，便以玉環漁會勤征護費為由呈報行政院。

2.政府介入調查

浙江省政府建設廳接令后，派視察員前往玉環進行核查。《調查玉環縣漁會報告書》[14]中有載，漁會存在多項問題，如違抗政令，第一任玉環漁會曾擬送章程名冊，均不合法，由建設廳令縣轉飭修改，但該會并未遵辦；民國二十一年春鉤時，該會曾呈請另組保護事務委員會，經建設委員會批斥不準，但該會仍陽奉陰違辦理，并委楊克遜主持其事；賬目不明，玉環漁會辦理冬鉤保護事宜，每艘100元，共收7 000余元。但有收據可查僅4 770元，其余2 000余元作何用途不得而知，且漁單據亦無賬冊可查。又查收入會費，簿據內刻收款共計2 169.5元，而所繳之四柱清冊會費項下僅列1 995元，兩不相符；職員冗雜，玉環漁會僅辦理日常事務與救濟兩事，但任用職員亦達15人之多，且保護事業還另設主辦人員。民國二十一年春鉤時，用人達21人之多。至民國二十一年秋，第二任玉環漁會改組成立，也存在諸多問題。第二任玉環漁會成立后，開大會進行選舉，其選舉手續與《漁會法》殊多不合。根據《漁會法》第十四條規定：“職員及代表之選任、解任或停止被選舉權由會員大會或代表大會之議決?！盵8]559而該次漁會選舉僅由各大鉤代表選舉，小鉤人員卻不得參加。根據《漁會法》第十五條規定：“漁會會員必須是水產學習畢業或有漁業專著、發明，現在從事漁業研究改良推廣工作，并持有證明文件?！盵8]559而玉環漁會職員均非水產專業出身，理事長李邵是中央大學體育科畢業，理事長楊克遜、郭穗謙是經營商業，理事李宗祥、羅先成等均非漁民亦非漁商。

雖然視察員在調查中發現，原告陳紹堯、陳心希等均是前任漁會職員，分別為餅商、學校教員、藥商，亦均非真正漁民，但政府仍借此機會，徹底整頓漁會，派專員進行督查。于民國二十二年（1933年）四月二十七日，在《溫州民國日報》刊登了玉環漁會私征護洋費案，將視察員調查漁會的經過及玉環漁會的各種違法之處均記載于內。政府采用報刊的形式，加大玉環漁會輿論壓力，進一步加強對玉環漁會的管控力度，但也激起了玉環漁會的反抗。

3.糾紛焦點

漁會作為行業利益的代言人，面對政府的步步緊逼，也開始向行政院表達自己的利益訴求，其中護費征收案最為激烈。

（1）護費征收案的發生。民國二十五年（1936年）四月十七日，玉環漁會會員李文興等因護費太重，無力負擔，僉祈實業部察核迅飭豁免或照三盤小鉤漁船征收辦理以恤漁艱[15]。在呈報中提到溫州漁業警察局存在各種問題，如溫州漁業警察局玉環分局辦理護漁時，征收坎門小鉤船護費法幣13元，三盤卻征收5元，厚此薄彼；李文興等在溫臺洋面捕撈，時間極短，仍需開往嵊泗列島及沈家門。他們在坎門向溫州漁業警察局玉環分局繳納護費后，往沈家門又要向當地漁業警察局繳納警費，兩重征收護費；況且溫州漁業警察局工作人員作威作福，辦事推脫。加之，南京國民政府雖然下令任何機關不得巧立名目或類似漁稅向漁民征收，但事實相反，該地漁民仍須負擔各種地方捐款，如護漁捐、學捐、抽分、燈樓捐等。對此，李文興等提出三點請求：一是能遵政令維護漁業及體恤民痛苦，給予豁免小鉤護漁費；二是若因局內無經費必須征收，應請仿照洞頭三盤小鉤征收辦理；三是已仿照洞頭小鉤征收，寧波漁業警察局警費應請迅予解決，交涉免征。面對玉環漁會成員堅定的態度，實業部令浙江省政府查明制止，但最終沒有得到解決。

（2）漁會與地方政府的矛盾升級。1932年陳公博擔任實業部部長后，由于關心漁政頗切，除了在各區設置海洋漁業管理局外，于民國二十二年（1933年）二月十七日設立江浙區漁業改進委員會，規定按照漁獲物征收直百抽二之建設費，豁免各項牌照。政府有意整頓漁業，將其控制在自己管控范圍之內，增加稅收，必然會與漁會發生利益沖突。

民國二十五年十二月十六日，玉環漁會呈為護費太重，無力負擔，懇迅飭浙江省漁業管理委員會豁免救濟、護漁費以恤漁艱由。玉環漁會聲稱：“（南京）國民政府已下令撤銷并規定‘對于漁業界，禁止征收類似漁稅之一切捐費’。但是民國二十三年（1934年）冬，溫屬漁業警察局征收冬大鉤漁船，每只護費法幣四十元，每只漁船每冬季需納法幣八十元。這些護費在其章程中規定為漁船遇匪恤金，若有剩余盡歸漁民自管，作為公積金。后因防匪護漁任務太重，漁業管理局無力負擔，自愿放棄救濟權力，也理應不收救濟護費，請迅將救濟四十元予以豁免?！盵16]5其呈文條分縷析，言辭變得冷峻而尖銳。

面對玉環漁會的呈請，同年十二月二十八日，浙江省政府也毫不示弱地呈請實業部將本省漁業管理委員會收護費暫行辦法免予廢止。浙江省政府電文曰：“由于舊有溫屬漁業警察局，購置訓艦，成立護隊。將原有護漁費化私為公，充作經費，該項經費各循舊額，高低不同，負擔頗不平允，且各地各自為政，對于客幫漁船，或則重復征收，或則視同秦越，辦法未臻妥善。于是今年秋，成立漁業管理委員會。該會各委員多籍隸沿海各縣份，深諳漁民之苦，鑒于上述種種弊害，爰定接收原有巡艦及各航船，重行組織護漁特務隊，統一指揮，并籌劃擴充防衛力量，設置航行安全。覓導漁場救恤災害等事業設備，以期漁民得安心所業，只以前項種種設備開辦維持在在需費。浙江省政府財政困難已臻極度，不能不仍就原有護漁費以資挹注。且為減輕漁民過量負擔，更調查各幫漁船種類及漁獲量多寡，在平衡及減輕之原則下，重新擬定統一護漁費率。所有事項收入完全用諸漁業事業，該省經費并不動支絲毫，以符取之于漁，用之于漁之旨。本諸漁民固有之愿望，與魚稅漁業稅的性質截然不同，辦理以來，漁民利害所關，大都允洽，理合瀝陳始末，呈請鈞院鑒核，俯準將本省征收護漁費暫行辦法免予廢止。”[16]35對此，同年十二月三十日，實業部做出反應。實業部認為，浙江省政府呈擬的《浙江省漁業管理委員會組織規程》大致合理，只是所支出的經費，應由省庫收給，繼編列預算，免向漁民籌措。同時，因該省本年九月份工作報告中的《浙江省漁業管理委員會征收護漁費管理辦法》仍向漁民征收護漁費用，于是實業部令飭將該項辦法廢止，并立將護漁費停征。為了使漁業能正常發展，于民國二十六年（1937年）一月二十二日，實業部再次訓令，要求將此項經費編入省預算，不向漁民籌措。或者由浙江省漁業管理委員會編訂定官督民辦理漁業保衛辦法，務必使該省沿海漁業得以保護。盡管如此，浙江省政府并沒有就此作出回應。

迄今已逾月，事情并沒有得到好轉。鑒于浙江省政府的漠視，于民國二十六年一月二十六日，玉環漁會再次呈文據理力爭。電文中稱浙江省漁業管理委員會采取種種措施，威逼漁民繳納護漁費，卻并不履行護漁職責?！皳姓憾迥晔辉露盏谒钠咭痪盘栔噶?，浙江省漁業管理委員會經費應由省政府支給，編列預算，庶免向漁民籌措。但是漁業管理委員會仍派遣人員征收護費，而且對于無力繳納的漁民，仍舊給予嚴懲，不是扣留漁船就是拘禁。在冬汛期間，玉環漁民李由珠、董細元、潘馬來等四五十只大小釣漁船被海匪劫掠，但是護漁機構都置若罔聞。”[16]43

根據玉環漁會兩次呈請關于廢止護費，民國二十六年二月六日，實業部指令浙江省漁業管理委員會征收護費暫行辦法即予以廢止，暨立將護費停征具報。實業部并給出意見，認為浙江省安全組織護漁隊，所需經費自應編入預算支給。若漁民確有須護船，隨時負責保護。依《漁業警察規程》第十五條規定，飭由外海水警臨時增編巡艦，專事保護，照收費用。這既可臨時增加護漁力量，又可免予征費煩擾。

玉環漁會面對浙江省政府的不理睬，又連續上呈行政院提出請求及有關辦法。民國二十六年二月九日，玉環漁會會員張守時就浙江漁業管理委員會辦理漁業不合情提出四點意見：“1.捐率之宜減少也。將所有漁民每季售魚收入在國幣一百元以上者捐洋二元，不滿百元者豁免。2.巡艦之宜改良也。應請容積較大者巡艦一艘，設備相當，士兵及槍械都可以維護漁業而肅清匪風。3.非法征收之宜取締也。漁業管理委員會實有犯刑法上瀆職及妨害自由毀棄捐，搶奪各罪之規定，應請迅付懲戒一面，移送就近司法機關訊辭，庶可以維法紀而肅官箴。4.盜匪行劫之宜剿辦也。應請訓令該管械關，督促巡艦，從連破獲以彌盜風，并實行梭巡辦法?！盵16]52玉環漁會會員陳榮虞深為惶惑，又聯合玉環其他鄉的保長向行政院提起行政訴訟。這是玉環漁會第五次向行政院提起行政訴訟。民國二十六年二月九日，玉環縣第三保長陳榮虞電請實業部：“今浙江省漁業管理委員會為保護漁民起見，曾就玉環三盤地方設立護費事務處。但自成立以來，毫無實益，且小釣漁船一艘，春冬二季勒令征收護費各六元，?。ㄊ瘔荆┚W春秋冬三季，每對船每艘每季各捐六元，就全年計之曰，可得護費一萬余元，護網費每筐二元，不在此內。三盤漁民之艱苦，何能負擔此項巨款，稍有非難，則拘捕隨之?！盵16]54

面對玉環漁會的一次又一次呈請，民國二十六年二月十八日，行政院指令實業部廢止《浙江省漁業管理委員會征收護漁費暫行辦法》，令飭浙江省政府遵照。護費征收案件中，玉環漁會一次又一次地為維護漁民利益呈請，與地方政府展開了激烈的博弈。玉環漁會作為漁民的代言人，盡力維護漁民的利益。

玉環漁會在地方政府支持及管控下得以建立。玉環漁會經明清時期玉環漁幫、漁業公所、漁團的鋪墊，北京政府時期漁業公會的推動，在南京國民政府時期普遍建立。1930年玉環漁會成立后，漁業事業迅速發展，在改進漁業基礎設施、抵御海匪掠奪、發展漁業生產等方面發揮了重要作用。在漁汛期，玉環漁會不斷改良漁具和漁船，修設燈塔[17]。在抗戰初期，海匪趁機劫掠漁民，玉環漁會經水上警察批準，組織護漁隊?？梢姡癍h漁會在漁業現代化建設中扮演著十分重要的角色，是漁民和地方政府之間的紐帶。但不可否認的是，地方政府的監督與規范起著十分重要的作用。地方政府通過漁會中介組織協調玉環漁業的發展，進行漁政管理，完成漁業現代化的建設目標。作為漁民的代言人，當漁民利益受損時，玉環漁會必定會維護漁民利益，甚至與地方政府發生沖突。玉環漁會在運行中，雖然受地方政府的掌控，但其在與地方政府交涉、爭取自身的利益方面有所作為。玉環漁會與地方政府的博弈也為漁會的運行提供了一種范例。漁會在地方政府控制下進行活動時，必須保持其自主性，維護自身利益；同時，地方政府也應適當放權，保持與漁會之間的合作關系，才能推進漁業發展。