環境公益訴訟中自然人原告資格問題研究

王 菲

（東北財經大學法學院，遼寧大連 116025）

近年來，環境污染問題逐漸成為社會熱點話題，我國《民事訴訟法》也確立了環境公益訴訟制度，但只有“法律規定的機關、組織和社會團體”具有提起環境公益訴訟的資格，這使得司法實踐中許多自然人提起的環境公益訴訟因主體不適格而無法啟動，自然人原告資格的缺失阻礙了公益訴訟的進程，不利于社會的穩定，造成對社會公共利益的損害。

1 自然人環境公益訴訟域外研究現狀

1.1 英美法系國家自然人環境公益訴訟制度

美國1970年的《清潔空氣法》和1972年的《清潔水法》在世界上首創了環境公民訴訟制度，在這兩部法律中，放寬了對環境民事和行政起訴權的限制。其創設的“私人檢察總長”理論和“環境公共信托”理論成為世界各國環境公益訴訟的理論支撐。1970年《清潔空氣法》對環境公益訴訟的原告資格作出規定，“公民訴訟”條款規定任何人可以對包括美國政府、行政機關、企業、社會組織以及個人的環境損害行為提起訴訟。1972年的《清潔水法》規定環境公益訴訟的原告必須是其利益正在受到不法侵害，或者有受到不法侵害的可能性的。也就是說公民之訴的原告應當與案件具有利益相關性。

英國的《污染控制法》中規定，任何人都可以對侵害環境公益的行為提起訴訟。“檢舉人制度”是英國環境公益訴訟的特色。檢舉人訴訟，是以公名義保護私權利的行政訴訟，檢察總長有權為了阻止侵害公益的行政行為，請求對該行為進行司法審查，公民沒有直接提起公益訴訟的權利，檢察總長可以幫助無起訴資格的公民申請司法審查，條件是行政行為不正當，已經直接使公共利益受損或有受損的高可能性，這時公民可以請求檢察總長授權其監督訴訟，該訴訟檢察總長是案件名義上的原告，而公民是實際上的原告，通過訴訟進行監督。

印度是第一個確立公益訴訟制度的發展中國家，1986年印度在其《環境保護法》中設立了公民訴訟條款，賦予公民環境公益訴訟的原告資格。公民和法律規定的環保組織可以采取起訴狀或者書信的方式提起訴訟，無需與案件存在相關利益關系，公益訴訟人資格范圍較廣。與我國不同的是，印度的環境公益訴訟中自然人不能作被告，只有國家機構才可以作被告，自然人準許以共同被告的身份加入到公益訴訟中。

1.2 大陸法系國家自然人環境公益訴訟制度

在德國，檢察機關、社會團體和行政監督部門具有提起環境公益訴訟的主體資格。當已經生效的法律文書與憲法規定的個人權利相沖突時，即使該項法律沒有產生實質性損害，自然人也具有民事公益訴訟的資格。同時，憲法賦予自然人提起違憲訴訟審查的資格，為自然人作為民事公益訴訟原告提供了憲法基礎。

在法國，檢察機關和社會團體具有民事公益訴訟的原告資格，自然人不可以單獨作為原告進行民事公益訴訟。法國《民事訴訟法》規定當出現妨害公共管理的違法行為時，檢察機關可以代表公眾提起公益訴訟。

2 我國自然人環境公益訴訟立法和司法實踐現狀

2.1 我國自然人環境公益訴訟立法現狀

我國現行法律規范對于原告資格采用傳統的“直接利害關系”說。《民事訴訟法》第一百一十九條要求公民、法人和其他組織作為原告必須與本案有直接利害關系。《行政訴訟法》的第二條要求啟動訴訟程序的當事人必須是合法權益受到損害的直接當事人。從傳統訴訟法來看，“直接利害關系說”意味著原告必須被侵害實體性權利，且這種權利對于被告而言具有專屬性或排他性。但是對于環境權利而言，這屬于一種公共利益，任何單位和個人對環境都不具有排他性的權利，這也就阻礙了公民對侵害環境權益的行為進行訴訟。

在環境立法中，《環境保護法》第五十七條規定公民對于污染環境的行為可以向環境保護主管部門或者其他負有環境保護監督管理職責的部門舉報。《海洋環境保護法》第九十條第二款規定了海洋監督管理部門可以代表國家對環境損害行為人提出損害賠償請求。從有關環境立法的規定中可以看出其賦予了公民檢舉、監督的權利，但沒有將自然人列入原告資格范圍內，直接利害關系說是否定自然人作為環境公益訴訟原告的立法依據，也是阻礙自然人進行救濟的最根本因素。

2.2 我國自然人環境公益訴訟的司法實踐現狀

近年來，在我國的司法審判中有不少公民以個人名義對污染環境的行為提起環境公益訴訟。

2005年的“松花江污染事件”中北大教授、學生以自己和松花江、鱘鰉魚、太陽島為共同原告提起環境公益訴訟，法院以“本案與你們無關,且不屬于人民法院受案范圍以及一切聽從國務院決定”為由使該起案件沒有進入訴訟程序。2011年,律師賈方義針對渤海溢油事故以個人名義將中國海洋石油公司和康菲石油中國有限公司告上法庭,訴請兩被告向中國公眾通報污染情況和補救措施的進展情況,并要求設立100億元賠償基金,法院以不屬于管轄范圍為由拒絕受理。

從上述案例中可以看出，公民維護環境和社會公共利益的意識逐漸增強，盡管法院在受理案件時仍然以直接利害關系說為依據，但是部分司法審判中并沒有將直接利害關系說作為駁回的依據，可見自然人的環境公益起訴權和“無直接利害關系”己逐漸得到了隱形認可。

3 賦予自然人環境公益訴訟原告資格的依據和意義

3.1 賦予自然人環境公益訴訟原告資格的依據

3.1.1 法律依據

《憲法》第二條規定人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。當今社會，政治文明不斷發展，保護生態環境作為公共利益不僅需要公權力的控制，也需要公民個人的參與和管理，自然人為保護環境公共利益提起環境公益訴訟，是公民參與國家事務管理，行使憲法賦予權利的一種外在表現形式。

《民事訴訟法》第一百一十九條規定原告須與案件有直接利害關系，但《民事訴訟法》第五十五條規定公共利益損害行為中，法定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。從第五十五條的規定中可以看出其已經突破了直接利害關系說，反映了立法者已經認識到環境問題上堅持直接利害關系說并不能起到良好的司法效果。

3.1.2 理論依據

從訴權的角度講，在環境公益訴訟中，自然人的起訴權沒有理由被剝奪，對公民起訴權的限制是對人權的一種侵犯。訴權具有平等性，如果公民在環境公益訴訟中不具有原告權利，但公民可以作為環境公益訴訟的被告，這對于公民訴權而言是不平衡、不對等的。

從環境利益的角度講，環境利益是屬于全體公民，并不具有專有性，專屬于某個機關或組織，按照直接利害關系說進行推定，任何個人、組織和機關都不具備代表公民提起環境公益訴訟的權利，而且環境利益受到損害的某些情況下，并不能找到直接的損害對象，據此推理，公共利益就沒有合適的原告對其提起訴訟。如果將直接利害關系說用到公益訴訟中，必將會使環境污染問題得不到根本解決。

3.2 賦予自然人環境公益訴訟原告資格的意義

3.2.1 彌補公力救濟的不足

司法權具有被動性，法院不能自己提起環境公益訴訟，機關和官方指定的社會團體提起的訴訟難免會受到行政利益和他方利益的影響。而檢察機關作為其中最常見的環境公益訴訟原告，需要起訴的案件比較多，資源有限，環境公益訴訟又耗費時間長、專業性強，檢察機關以自身力量難以應對。自然人受行政機關的影響比較小，與環境利益密切相關，如果自然人可以提起訴訟，向法院提出以法定程序處理違法行為，可以有利于彌補公力救濟的不足，充分發揮社會的監督作用。

3.2.2 降低訴訟成本，提高訴訟效率

機關和組織作為環境公益訴訟的原告，在證明利益損失和提供證據時，將會增加訴訟的時間、成本和難度，如果行政機關再進行介入，會使得訴訟過程受到行政機關的影響，缺乏公平性。若自然人作為環境公益訴訟的主體，就意味著污染企業的職員、合作伙伴等這些有機會知道污染信息的人也有資格起訴，自然人取證相比較機關和社會組織而言，目標較小，取證難度低，采集信息的渠道更多，可以很好的解決環境公益訴訟取證困難的難題。

3.2.3 有利于促進經濟文明下市場經濟結構的轉型

改革開放以來，我國經濟增長產業主要以粗放型、勞動密集型產業為主，用高污染、低產能的代價換得社會發展。十八大以后，逐漸樹立了尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，將生態和環境作為國家發展過程中的治理重點。在環境保護政策的引導下，給予自然人提起環境公益訴訟的權利，將企業行為置于社會公眾的監督下，有利于企業向高產能、低能耗的方向發展，可促進市場經濟結構的轉型，積極響應國家建立生態文明的方針政策。

4 建立我國自然人環境公益訴訟原告資格的對策建議

4.1 在法律規范中確立自然人的環境公益訴訟原告資格

首先應從法律上賦予自然人原告資格，這是自然人可以行使訴權的根本依據。環境權自1960年提出，作為第三代人權理論已經在國際上被普遍接受，目前世界上許多國家都將環境權作為基本人權寫入憲法。我國《憲法》和《環境保護法》并未對環境權進行規定，只有將環境權納入《憲法》中，才能對自然人的環境公益訴訟提供有力的制度保障。自然人擁有環境權之后，下一步可以將自然人納入《民事訴訟法》和《環境保護法》中的環境公益訴訟的原告資格范圍之內。

4.2 設立環境公益訴訟基金

環境公益訴訟的高成本是阻礙自然人啟動訴訟程序的重要經濟原因。環境公益訴訟作為一種公益行為，可以建立環境公益訴訟基金。環境公益訴訟基金除了政府劃撥、社會捐贈以外，還可以將對環境公益侵權人的懲罰性賠償金提留一定的比例作為環境公益訴訟的基金。設立環境公益訴訟基金后，若自然人提起環境公益訴訟,可以向環境公益訴訟基金組織提出訴訟費用請求,經審查符合要求的,應當予以批準，這樣可以解決訴訟費用高昂問題，減輕公民的負擔和顧慮。

4.3 設立行政前置程序

司法是權利救濟的最后一道防線，其訴訟程序復雜，耗費的人力和資源較大，處理公共利益問題上不如行政機關快捷、高效。司法救濟應該是在已經窮盡其他公益救濟手段尤其是行政救濟手段之后才介入環境公共利益中。因此，可以在司法救濟之前設立行政前置程序，自然人在提起環境公益訴訟之前先申請行政保護,只有當行政救濟無法實現公共利益保護時,再進入司法救濟程序，這樣不僅提高救濟效率，而且在一定程度上可以防止司法濫訴。

4.4 設立聯合合作機制

在司法實踐中，環境公益訴訟的原告大多是檢察機關和社會組織，但社會組織、檢察機關和自然人其實都難以完成環境公共訴訟每個環節的任務。因此，可以將三者的優點結合起來，發揮三者各自的長處。社會組織資源多，可以解決聘請律師、進行鑒定，起訴等環節的阻礙；自然人具有信息技術優勢，取證的目標小，難度低，因此可以申請環境公益資金為其取證提供資金支持；根據檢察機關的職責性，可以由檢察機關支持起訴,這既彌補了個人訴訟能力的不足,又令檢察機關對起訴人的監督起到限制訴權濫用的目的。

5 結論

當今社會生態環境日益惡化，環境污染問題已經成為經濟發展道路的嚴峻阻礙，在法律領域內加強對環境權的救濟，是建設生態文明的法律趨勢。環境利益是社會公共利益，與每個人的生活息息相關，自然人理應具備環境公益訴訟的原告資格，只有從法律制度上對自然人的原告資格進行保障，才能充分發揮社會公眾對于環境的監督作用，對環境起到根本性的預防和保護。

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