《巴塞爾Ⅲ》何以獲得遵行之法律分析及啟示

張金矜

2017年12月7日，巴塞爾委員會(huì)（Basel Committee on Banking Supervision，BCBS）宣布《巴塞爾Ⅲ：國(guó)際銀行監(jiān)管框架》（BaselⅢ:International Regulatory Framework for Banks，以下簡(jiǎn)稱《巴塞爾Ⅲ》）的最后一部分已經(jīng)獲得央行行長(zhǎng)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)主管組織（Group of Central Bank Governors and Heads of Supervision，GHOS）以及BCBS監(jiān)督機(jī)構(gòu)的認(rèn)可。①Basel III:International Regulatory Framework for Banks,https://www.bis.org/bcbs/basel3.htm?m=3%7C14%7C572,visited on 3 January 2018.這意味著歷經(jīng)10年磋商，以《巴塞爾Ⅲ》為基礎(chǔ)的全球銀行監(jiān)管新框架終于達(dá)成。自2010年起陸續(xù)出臺(tái)的《巴塞爾Ⅲ》各項(xiàng)文件②10年中陸續(xù)出臺(tái)的《巴塞爾Ⅲ》各項(xiàng)文件包括：2010年公布、2011年修訂的《巴塞爾Ⅲ：為實(shí)現(xiàn)更具彈性銀行和銀行系統(tǒng)的一個(gè)全球監(jiān)管框架》；2013年修訂的《巴塞爾Ⅲ：流動(dòng)性覆蓋率和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工具》；2014年修訂的《巴塞爾Ⅲ：凈穩(wěn)定資金比率》；2014年出臺(tái)的《巴塞爾Ⅲ：杠桿率框架和披露要求》；等等。對(duì)銀行業(yè)提出了更為嚴(yán)格的資本監(jiān)管要求，其本身雖不具有強(qiáng)制約束力，卻在銀行業(yè)監(jiān)管中發(fā)揮重要作用。目前，《巴塞爾Ⅲ》已經(jīng)獲得100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)銀行業(yè)的認(rèn)可與遵行。①See RCAP on Consistency:Jurisdictional Assessments,https://www.bis.org/bcbs/implementation/rcap_jurisdictional.htm;Thirteenth Progress Report on Adoption of the Basel Regulatory Framework,https://www.bis.org/bcbs/implementation/rcap_reports.htm#latest_report;Basel II,2.5 and III Implementation,https://www.bis.org/fsi/fsipapers.htm,visited on 27 January 2018.這種不具有約束力卻能夠產(chǎn)生實(shí)際效果的規(guī)范通常被稱為“軟法”。從法律角度看，“軟法”的制定、實(shí)施和監(jiān)督均會(huì)影響其遵行效果。②See Edith Brown Weiss&Dinah Shelton,Conclusions:Understanding Compliance with Soft Law,in Dinah Shelton(ed.),Commitment and Compliance:The Role of Non-binding Norms in the International Legal System 536-539(Oxford University Press 2000).《巴塞爾Ⅲ》作為國(guó)際金融監(jiān)管的代表性“軟法”文件，在一定程度上反映了國(guó)際金融監(jiān)管改革的大趨勢(shì)。③參見[美]迪米特里斯·肖發(fā)拉：《巴塞爾協(xié)議III：全球銀行業(yè)的大挑戰(zhàn)》，游春譯，中國(guó)金融出版社2014年版，第1頁(yè)。從協(xié)議的制定、實(shí)施和監(jiān)督3個(gè)層面研究《巴塞爾Ⅲ》獲得遵行的原因，一方面可以此為例透析國(guó)際金融“軟法”的未來發(fā)展方向；另一方面也可以結(jié)合中國(guó)對(duì)《巴塞爾Ⅲ》的遵行實(shí)踐，為中國(guó)銀行業(yè)更好地利用協(xié)議，增強(qiáng)抵御金融風(fēng)險(xiǎn)的能力建言獻(xiàn)策。

在此需要說明的是，本文中的“實(shí)施”是指國(guó)家將《巴塞爾Ⅲ》納入國(guó)內(nèi)法體系的特定行為；而“遵行”的含義更為廣泛，包括從國(guó)家和銀行業(yè)對(duì)《巴塞爾Ⅲ》的事前研究和評(píng)估，到國(guó)家將其轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法的“實(shí)施”行為，再到國(guó)家和銀行業(yè)行為與協(xié)議監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際匹配的整個(gè)過程。

一、《巴塞爾Ⅲ》的制定過程

《巴塞爾Ⅲ》制定主體的廣泛代表性和制定程序的科學(xué)公正性賦予其制定過程較強(qiáng)的民主合法性，使其在一定程度上滿足了程序正義要求。這擴(kuò)大了《巴塞爾Ⅲ》的影響范圍，提高了國(guó)際社會(huì)對(duì)該協(xié)議的認(rèn)可度，進(jìn)而增強(qiáng)了國(guó)家和銀行業(yè)的遵行意愿。

（一）制定主體的廣泛代表性

傳統(tǒng)上國(guó)際銀行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制定工作幾乎完全由發(fā)達(dá)國(guó)家掌控，因此遭到“民主赤字”的質(zhì)疑。例如，《巴塞爾Ⅱ》的議程設(shè)置被有“富國(guó)俱樂部”之稱的七國(guó)集團(tuán)峰會(huì)（Group Seven Summit，以下簡(jiǎn)稱G7峰會(huì)）主導(dǎo)；BCBS作為具體規(guī)則的起草者，當(dāng)時(shí)成員也僅包括14個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的中央銀行和國(guó)內(nèi)銀行監(jiān)管部門代表。與之相比，《巴塞爾Ⅲ》制定主體的代表性得到了較大提升：

其一，《巴塞爾Ⅲ》的議程設(shè)置工作由二十國(guó)集團(tuán)峰會(huì)（Group Twenty Summit，以下簡(jiǎn)稱G20峰會(huì)）擔(dān)任。G20峰會(huì)在原G7峰會(huì)的基礎(chǔ)之上，新增了歐盟、中國(guó)、巴西、印度等其他12個(gè)新興經(jīng)濟(jì)體，打破了西方國(guó)家壟斷國(guó)際金融話語(yǔ)權(quán)的局面。此外，當(dāng)前峰會(huì)成員國(guó)的人口數(shù)占世界人口的2/3，國(guó)土面積占全球的60%，國(guó)民生產(chǎn)總值占全球的90%，貿(mào)易額占全球的80%。①G20,http://g20.org/gyg20/G20jj/201510/t20151027_871.html,visited on 27 January 2018.由此可見，作為《巴塞爾Ⅲ》的議程設(shè)置者，G20峰會(huì)在覆蓋范圍和影響程度上，遠(yuǎn)超以往的議程設(shè)置者。

其二，BCBS經(jīng)過2009年和2014年的2次成員擴(kuò)張，納入中國(guó)、巴西、印度等新興經(jīng)濟(jì)體，其成員目前包括28個(gè)國(guó)家和地區(qū)的45個(gè)國(guó)內(nèi)中央銀行及銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，②Basel Committee Membership,http://www.bis.org/bcbs/membership.htm,visited on 27 January 2018.這些成員方的銀行業(yè)資產(chǎn)已覆蓋世界銀行業(yè)的90%。③See RCAP on Consistency:Jurisdictional Assessments,https://www.bis.org/bcbs/implementation/rcap_jurisdictional.htm,visited on 27 January 2018.可見，BCBS基本上吸納了銀行業(yè)中絕大多數(shù)的利益相關(guān)方。

其三，非BCBS成員方和市民社會(huì)也有機(jī)會(huì)參與到《巴塞爾Ⅲ》的制定過程中。一方面，非成員方可以借助巴塞爾磋商小組（The Basel Consultative Group,BCG）、銀行監(jiān)管國(guó)際會(huì)議（The International Conferences of Banking Supervisors，ICBS）、金融穩(wěn)定學(xué)院（The Financial Stability Institute，F(xiàn)SI）、銀行監(jiān)管區(qū)域小組（Regional Groups of Banking Supervisors）和作為觀察員參與工作小組5種方式參與協(xié)議磋商。④Basel Committee Charter,https://www.bis.org/bcbs/charter.htm#consultation,visited on 3 February 2018.目前，智利中央銀行、智利銀行和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、馬來西亞中央銀行和阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)中央銀行就以觀察員的身份參與到BCBS的磋商程序之中。⑤Basel Committee Membership,https://www.bis.org/bcbs/membership.htm,visited on 3 February 2018.另一方面，根據(jù)巴塞爾委員會(huì)章程中的公眾磋商程序，代表公眾利益的市民社會(huì)也有機(jī)會(huì)通過“草案評(píng)議”程序表達(dá)利益訴求。

（二）制定程序的科學(xué)公正性

制定程序的科學(xué)公正性可以防止制定主體的代表性因程序不公而遭到減損。①See Susan Block-Lieb&Terence Halliday,Legitimation and Global Lawmaking,Fordham Law Legal Studies Research Paper No.952492,2006,http://ssrn.com/abstract=952492,visited on 3 February 2018.《巴塞爾Ⅲ》制定程序的科學(xué)公正性表現(xiàn)如下：

1.《巴塞爾Ⅲ》制定程序的決策方式為協(xié)商一致表決制，這為成員方平等參與提供了保障。協(xié)商一致表決制是指，無(wú)須經(jīng)過正式的統(tǒng)計(jì)投票，只要不存在任何成員的明示反對(duì)就視為全體通過。②See Chris Brummer,Soft Law and the Global Financial System—Rule Making in the 21st Century,96(Cambridge University Press 2012).這種決策方式賦予每個(gè)成員方一票否決權(quán)，使得新興經(jīng)濟(jì)體與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體能夠在相對(duì)平等的地位上就國(guó)際金融事務(wù)交換看法，充分表達(dá)自己的觀點(diǎn)和利益訴求。G20峰會(huì)和BCBS均將“協(xié)商一致表決制”作為決策方式。也就是說，《巴塞爾Ⅲ》從議題設(shè)置到規(guī)則起草，再到協(xié)議通過的整個(gè)制定過程均需要經(jīng)過成員方代表多次意見交換、辯論妥協(xié)，需要同時(shí)獲得G20峰會(huì)層面的政治“共識(shí)”和BCBS層面的權(quán)威性技術(shù)“共識(shí)”。③See Alan Boyle,Soft Law in International Law-making,in Malcolm D.Evans(ed.),International Law 124(Oxford University Press 2006).對(duì)于“軟法”而言，制定過程中獲得的“共識(shí)”程度越高，表明磋商各方對(duì)規(guī)范的接受程度越高，越有利于“軟法”獲得遵行。④See Edith Brown Weiss&Dinah Shelton,Conclusions:Understanding Compliance with Soft Law,in Dinah Shelton(ed.),Commitment and Compliance:The Role of Non-binding Norms in the International Legal System 537(Oxford University Press 2000).因此，與國(guó)際貨幣基金組織（International Monetary Fund，IMF）的加權(quán)表決制和聯(lián)合國(guó)大會(huì)的多數(shù)表決制相比，協(xié)商一致表決制更有利于《巴塞爾Ⅲ》獲得遵行。

2.《巴塞爾Ⅲ》制定程序設(shè)置的科學(xué)性也體現(xiàn)在規(guī)則制定的公共磋商程序中。以BCBS協(xié)議起草程序?yàn)槔菏紫龋?jīng)過BCBS成員方中央銀行和監(jiān)管部門專家的共同努力，起草出具體的標(biāo)準(zhǔn)草案。其次，在草案成形初期，BCG召集來自不同國(guó)家、國(guó)際機(jī)構(gòu)和區(qū)域銀行監(jiān)管小組中的非BCBS成員方，與它們開展深入的對(duì)話與磋商，聽取它們關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)草案的意見和建議，并將BCG的建議公布在BCBS的網(wǎng)站上。⑤BCG Basel Committee Groups,http://www.bis.org/bcbs/mesc.htm,visited on 3 March 2018.最后，BCBS將草案公布在官方網(wǎng)站上，面向社會(huì)公眾中的利益相關(guān)方發(fā)出評(píng)論邀請(qǐng)。據(jù)此，利益相關(guān)方可以在特定的時(shí)間范圍內(nèi)（通常為90天，可能視具體情況延長(zhǎng)或縮短），向BCBS的秘書處提交書面評(píng)論意見。公眾對(duì)于評(píng)論邀請(qǐng)的回復(fù)都會(huì)被公布到網(wǎng)站上，除非回應(yīng)者提出保密性要求。巴塞爾委員會(huì)章程將這一公共磋商程序規(guī)定為立法中的強(qiáng)制性環(huán)節(jié)，①Basel Committee Charter,Ⅷ,http://www.bis.org/bcbs/charter.htm#consultation_process,visited on 3 March 2018.確保了非成員方和公眾的有效參與和利益表達(dá)，增強(qiáng)了公眾對(duì)立法程序的參與度和程序本身的透明度，有助于增強(qiáng)整個(gè)國(guó)際社會(huì)接受《巴塞爾Ⅲ》的意愿。

二、《巴塞爾Ⅲ》的實(shí)施框架

誠(chéng)然，《巴塞爾Ⅲ》制定過程的民主合法性會(huì)增強(qiáng)國(guó)際社會(huì)對(duì)它的認(rèn)可度，并對(duì)遵行起到積極作用，但是，這并不意味著國(guó)家和銀行業(yè)就一定會(huì)遵行該協(xié)議。一國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和銀行業(yè)是否遵行《巴塞爾Ⅲ》也要考慮遵行成本和遵行能力。《巴塞爾Ⅲ》嚴(yán)格監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的全面落實(shí)，對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)和銀行業(yè)來說都需要較高的調(diào)整成本；但《巴塞爾Ⅲ》循序漸進(jìn)的實(shí)施框架降低了國(guó)家和銀行業(yè)的遵行成本，增強(qiáng)了其遵行能力，有助于提高其遵行意愿。

（一）實(shí)施框架降低了遵行成本

《巴塞爾Ⅲ》的軟法屬性和過渡期安排降低了國(guó)家和銀行業(yè)的遵行成本。

其一，《巴塞爾Ⅲ》的軟法屬性為遵行主體提供了較大的自由裁量權(quán)。《巴塞爾Ⅲ》的意圖是協(xié)調(diào)各成員方國(guó)內(nèi)銀行業(yè)的監(jiān)管規(guī)則，并不對(duì)成員方產(chǎn)生直接約束。由于《巴塞爾Ⅲ》不具有強(qiáng)制性的法律約束力，不同成員方可以根據(jù)各自銀行監(jiān)管政策偏好，視具體情況靈活遵守承諾，也就相應(yīng)地降低了銀行業(yè)的調(diào)整成本。②參見張慶麟、劉天姿：《論全球金融治理中的軟法》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊》（第18卷第1期），北京大學(xué)出版社2011年版，第272-273頁(yè)。此外，對(duì)于成員方而言，《巴塞爾Ⅲ》更像是一種“指引”：一國(guó)究竟是通過法規(guī)（statute）、規(guī)章（regulation）、指南（guidelines）還是其他形式予以遵行，都由該國(guó)自行決定。③See Jeffery Atik,EU Implementation of BaselⅢin the Shadow of Euro Crisis,38 Review of Banking&Financial Law 293(2014).由此可見，《巴塞爾Ⅲ》的軟法屬性意味著它并不干涉成員方的政策偏好和遵行方式，降低了國(guó)家和銀行業(yè)的遵行成本，提高了其遵行意愿。④See Anumeet Toor,International Financial Regulation and the Basel Accord:How the Impact of a Soft Law Whisper Results in Compliance throughout the Globe,2016,http://ssrn.com/abstract=2970253,visited on 3 March 2018,p.11.

其二，《巴塞爾Ⅲ》的過渡期安排也減輕了遵行主體的達(dá)標(biāo)壓力。過渡期安排的設(shè)置意味著遵行主體有時(shí)間循序漸進(jìn)地學(xué)習(xí)和了解《巴塞爾Ⅲ》中愈發(fā)復(fù)雜的資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，①參見涂亦楠：《論國(guó)際金融軟法及其硬化——以國(guó)際信貸法為例》，《湖北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2012年第3期，第82頁(yè)。為各國(guó)銀行業(yè)的政策調(diào)整留下了必要的緩沖空間。②參見王兆星：《國(guó)際銀行監(jiān)管規(guī)則改革趨勢(shì)和幾點(diǎn)思考》，《金融監(jiān)管研究》2016年第1期，第7-8頁(yè)。例如，2017年12月完成修訂的《巴塞爾Ⅲ》核心內(nèi)容在于，劃定了內(nèi)部模型法的最低測(cè)算值，防止銀行使用內(nèi)部模型法減少資本計(jì)提。③參見魯政委、何帆：《資本計(jì)提的平衡之道——〈巴塞爾協(xié)議III〉最新修訂研究》，https://wallstreetcn.com/articles/3051173,2018年2月1日訪問。歐洲銀行業(yè)長(zhǎng)期以來過于依賴內(nèi)部模型法，《巴塞爾Ⅲ》的規(guī)定可能會(huì)迫使歐洲銀行增加針對(duì)即將成為壞賬的貸款的撥備。但是根據(jù)過渡期安排，新規(guī)將于2022年起逐步實(shí)施直至2027年完全生效，由此銀行業(yè)可獲得數(shù)年緩沖時(shí)間。④《〈巴塞爾協(xié)議Ⅲ〉監(jiān)管框架最終完成》，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201712/20171202683497.shtml,2018年2月1日訪問。正因?yàn)槿绱耍瑲W洲央行行長(zhǎng)德拉吉對(duì)于剛完成修訂的《巴塞爾Ⅲ》給予積極認(rèn)可。⑤《〈巴塞爾協(xié)議Ⅲ〉修訂完成將從2022年起逐步實(shí)施》，http://www.financialnews.com.cn/hq/yw/201712/t20171229_130603.html,2018年2月3日訪問。

（二）實(shí)施框架增強(qiáng)了遵行能力

從實(shí)際效果看，很多國(guó)家，尤其是BCBS中的發(fā)展中國(guó)家和非BCBS成員的不發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)《巴塞爾Ⅲ》遵行程度有待提高。但是，這并不意味著它們不想遵行《巴塞爾Ⅲ》，而是由于這些國(guó)家和地區(qū)的金融業(yè)發(fā)展較為落后，銀行監(jiān)管體系和銀行業(yè)的遵行能力有所欠缺。例如對(duì)于印度而言，遵行《巴塞爾Ⅲ》需要對(duì)其原銀行監(jiān)管體系中的風(fēng)險(xiǎn)管理辦法進(jìn)行根本性的全盤改革，⑥D(zhuǎn)uvvuri Subbarao,Basel III in International and Indian Contexts—Ten Questions We Should Know the Answers for,http://www.bis.org/review/r120904b.pdf?ql=1,visited on 26 March 2018.這自然會(huì)導(dǎo)致印度在遵行《巴塞爾Ⅲ》方面畏首畏尾。包括南亞國(guó)家在內(nèi)的其他發(fā)展中國(guó)家的銀行也需要提升自身能力，確保其風(fēng)險(xiǎn)管理體系符合《巴塞爾Ⅲ》的要求。⑦Promoting Capacity Building in Financial Institutions in Emerging Countries in South Asia,ADB Technical Assistance Report,2014,p.3.為增強(qiáng)成員方及其銀行業(yè)的遵行能力，促進(jìn)《巴塞爾Ⅲ》獲得廣泛遵行，BCBS及相關(guān)機(jī)構(gòu)提供了配套輔助措施。

一是官方教程培訓(xùn)。FSI由國(guó)際清算銀行（Bank for International Settlements，BIS）和BCBS于1988年共同設(shè)立，職責(zé)是幫助全球監(jiān)管者強(qiáng)化其金融體系。①About the FSI,https://www.bis.org/fsi/,visited on 26 March 2018.FSI Connect是BIS的網(wǎng)上學(xué)習(xí)工具和信息資源，可適用于中央銀行、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和適格的公共部門機(jī)構(gòu)。FSI Connect會(huì)就《巴塞爾Ⅲ》中的資本充足率和清償能力等銀行業(yè)最新審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)提供軟件教程，也會(huì)每年結(jié)合最新的修訂標(biāo)準(zhǔn)更新教程。這對(duì)于建設(shè)和提升一國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和銀行業(yè)對(duì)《巴塞爾Ⅲ》的遵行能力大有裨益。當(dāng)前已有156個(gè)國(guó)家的300多個(gè)組織訂閱了FSI Connect。②FSI Connect,https://www.bis.org/fsi/fsiconnect.htm,visited on 26 March 2018.

二是解釋澄清協(xié)議監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。所有國(guó)家和銀行業(yè)都可以就協(xié)議的具體適用向BCBS提問，BCBS會(huì)定期查看這些問題，并且在必要時(shí)就協(xié)議文本作出技術(shù)性闡釋和解釋指引。BCBS對(duì)協(xié)議監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的解釋不僅能夠促進(jìn)國(guó)際社會(huì)對(duì)協(xié)議理解的一致性，而且增強(qiáng)了監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)獲得遵行的可能。例如，2011年10月，BCBS曾就國(guó)家和銀行業(yè)關(guān)于“資本”定義的提問結(jié)合相關(guān)條文予以詳細(xì)的分類解答，③BaselⅢDefinition of Capital-Frequently Asked Questions(Update of FAQs Published in July 2011),https://www.bis.org/publ/bcbs204.htm,visited on 26 March 2018.這為《巴塞爾Ⅲ》銀行業(yè)資本充足率要求的順利落實(shí)奠定了基礎(chǔ)。

三是了解并回應(yīng)非BCBS成員方的能力建設(shè)需求。FSI于2016年對(duì)73個(gè)非BCBS成員方的銀行監(jiān)管部門發(fā)放調(diào)查問卷，以全面獲悉這些國(guó)家和地區(qū)的監(jiān)管重點(diǎn)和面臨的監(jiān)管挑戰(zhàn)。④這73個(gè)國(guó)家和地區(qū)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的區(qū)域分布為：非洲16個(gè)，美洲16個(gè)，亞洲11個(gè)，歐洲24個(gè)，中東6個(gè)。See Roland Raskopf et al.,Supervisory Priorities in Non-Basel Committee Jurisdictions,https://www.bis.org/fsi/fsipapers.htm,visited on 26 March 2018.根據(jù)報(bào)告，上述國(guó)家和地區(qū)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)將提高監(jiān)管能力，吸引專業(yè)監(jiān)管人員以及加強(qiáng)監(jiān)管知識(shí)培訓(xùn)作為監(jiān)管能力建設(shè)的重點(diǎn)，特別是在《巴塞爾Ⅲ》的資本和流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、壓力測(cè)試等要求上亟須加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)。在未來的工作計(jì)劃中，F(xiàn)SI會(huì)根據(jù)上述調(diào)查結(jié)果，積極回應(yīng)上述需求，繼續(xù)幫助世界范圍內(nèi)銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)增強(qiáng)其監(jiān)管能力。

三、《巴塞爾Ⅲ》的監(jiān)督機(jī)制

《巴塞爾Ⅲ》靈活漸進(jìn)的實(shí)施框架雖然增強(qiáng)了國(guó)家和銀行業(yè)的遵行意愿和遵行能力，但是僅憑遵行主體意愿進(jìn)行有選擇的遵行，不利于實(shí)現(xiàn)全球銀行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)趨于一致的目標(biāo)。這就需要某些外在制度保障《巴塞爾Ⅲ》的遵行。盡管《巴塞爾Ⅲ》本身未規(guī)定強(qiáng)制性的遵行機(jī)制，但是在該協(xié)議之外也存在官方和非官方2類監(jiān)督機(jī)制約束國(guó)家和銀行業(yè)的行為。⑤See Daniel E.Ho,Compliance with International Soft Law:Why Do Countries Implement the Basel Accord?，5 Journal of International Economic Law 647-688(2002).

（一）官方監(jiān)督機(jī)制

通常，國(guó)家和銀行業(yè)對(duì)于《巴塞爾Ⅲ》的遵行記錄會(huì)影響其國(guó)際聲譽(yù)。《巴塞爾Ⅲ》的官方監(jiān)督機(jī)制正是利用BCBS成員方對(duì)自身聲譽(yù)的珍視向其施加遵行的潛在壓力。BCBS成員方對(duì)《巴塞爾Ⅲ》的遵行主要受到2種類型的官方監(jiān)督：一是由G20峰會(huì)、金融穩(wěn)定理事會(huì)（Financial Stability Board，F(xiàn)SB）和BCBS協(xié)作開展的監(jiān)督，即由FSB和BCBS定期向G20峰會(huì)提交協(xié)議實(shí)施的進(jìn)展報(bào)告，并針對(duì)阻礙協(xié)議實(shí)施的法律或資源問題向峰會(huì)尋求幫助。①Implementation and Effects of the G20 Financial Regulatory Reforms,http://www.fsb.org/2015/11/implementation-and-effects-of-the-g20-financial-regulatory-reforms/, visited on 26 March 2018.其中，與FSB相比，BCBS對(duì)《巴塞爾Ⅲ》遵行情況的監(jiān)督更為全面和詳盡，它會(huì)定期更新和披露《巴塞爾Ⅲ》的實(shí)施進(jìn)展報(bào)告，以此來激勵(lì)各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和銀行業(yè)積極遵行協(xié)議。②Progress Report on Basel III Implementation(Update Published in October 2012),http://www.bis.org/publ/bcbs232.htm,visited on 26 March 2018.進(jìn)展報(bào)告的主要內(nèi)容包括：對(duì)《巴塞爾Ⅲ》采納情況的監(jiān)察；評(píng)價(jià)成員方對(duì)《巴塞爾Ⅲ》遵行的一致性和能力；分析監(jiān)管結(jié)果。See Implementation of Basel Standards:A Report to G20 Leaders on Implementation of the BaselⅢRegulatory Reforms,http://www.bis.org/bcbs/publ/d345.pdf,visited on 26 March 2018.各成員方也會(huì)公布有關(guān)規(guī)則實(shí)施的國(guó)內(nèi)文件，See Status of BaselⅡ Basel 2.5 and BaselⅢAdoption:Links to Domestic Implementation Documents,http://www.bis.org/publ/bcbs/b3prog_dom_impl.htm,visited on 26 March 2018。二是BCBS單獨(dú)開展的監(jiān)督。為促進(jìn)《巴塞爾Ⅲ》獲得全面遵行，BCBS自2012年起實(shí)施監(jiān)管一致性評(píng)價(jià)項(xiàng)目（regulatory consistency assessment programme，RCAP），主要是從以下3個(gè)層面監(jiān)督協(xié)議的遵行情況：（1）時(shí)間進(jìn)度層面，即各國(guó)是否準(zhǔn)備實(shí)施《巴塞爾Ⅲ》；（2）監(jiān)管制度層面，即國(guó)內(nèi)銀行監(jiān)管規(guī)則與《巴塞爾Ⅲ》的最低要求是否一致；（3）具體實(shí)施層面，即考察個(gè)體銀行對(duì)《巴塞爾Ⅲ》的實(shí)施水平，包括確定銀行資本計(jì)量結(jié)果是否審慎，是否具有國(guó)際可比性。③Implementation of Basel Standards－Regulatory Consistency Assessment Program(RCAP),http://www.bis.org/bcbs/implementation.htm?m=3%7C14%7C587,visited on 26 March 2018.

雖然上述2類監(jiān)督機(jī)制出具的評(píng)價(jià)報(bào)告并不具有法律效力，但是通過對(duì)成員方遵行情況的披露會(huì)影響其國(guó)際聲譽(yù)。《巴塞爾Ⅲ》實(shí)質(zhì)上是由BCBS成員方作出的監(jiān)管承諾，雖然這一國(guó)際承諾不構(gòu)成國(guó)際法律義務(wù)，但也不能否認(rèn)這一承諾的“嚴(yán)肅性”。④See Chris Brummer,Soft Law and the Global Financial System—Rule Making in the 21st Century 140(Cambridge University Press 2012).成員方不遵行承諾通常要付出較高的聲譽(yù)成本，不僅可能喪失未來與其他成員方合作的機(jī)會(huì)，而且會(huì)降低其在BCBS決策過程中的話語(yǔ)權(quán)和影響力。因?yàn)橥挥袇f(xié)議的真正遵行者才能根據(jù)本國(guó)的實(shí)踐情況為新協(xié)議起草或修訂提出令人信服的建議，不遵行者的意見很難在磋商中獲得重視。

此外，雖然BCBS非成員方無(wú)須受到國(guó)際監(jiān)督機(jī)制的監(jiān)督，但是它們同樣重視自身的國(guó)際聲譽(yù)，不會(huì)輕易違背已為大國(guó)贊同的協(xié)議，否則有可能被重要的國(guó)際銀行和金融機(jī)構(gòu)視為“毫無(wú)吸引力的交易方”。①M(fèi)elissa Boey,Regulating“Bankerspace”:Challenging the Legitimacy of the Basel Accords as Soft Law,87 Southern California Law Review（Postscript）103(2014).因此，各國(guó)通常不會(huì)公然開展有違《巴塞爾Ⅲ》價(jià)值取向的活動(dòng)，反而更傾向于成為協(xié)議的積極遵行者；②See Chris Brummer,How International Financial Law Works(and How It Doesn’t),99 The Georgetown Law Journal 285(2011).至少會(huì)積極調(diào)整其與《巴塞爾Ⅲ》之規(guī)定不一致的領(lǐng)域，盡最大努力保證國(guó)內(nèi)規(guī)則與協(xié)議的表面一致。③See Roberta Romano,For Diversity in the International Regulation of Financial Institutions:Critiquing and Recalibrating the Basel Architecture,452 Yale Law&Economics Research Paper 49(2012).

（二）非官方監(jiān)督機(jī)制

非官方監(jiān)督機(jī)制，即市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制。在市場(chǎng)利益驅(qū)動(dòng)下，某些承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的私人市場(chǎng)參與者會(huì)成為銀行業(yè)遵行《巴塞爾Ⅲ》的監(jiān)督者。④See Edgar Demetrio Tovar-Garía&Ruslana Kozubekova,The Third Pillar of the Basel Accord:Evidence of Borrower Discipline in the Kyrgyz Banking System,7 Journal of Eurasian Studies 196(2016).這些市場(chǎng)主體包括存款保險(xiǎn)的存款人、次級(jí)債券持有人和其他投資者等。⑤See Matt Schlickenmaier,Basel III and Credit Risk Measurement:Variations Among G20 Countries,14 San Diego International Law Journal 197(2013).市場(chǎng)監(jiān)督的開展有賴于銀行業(yè)較高水平的信息披露機(jī)制，其運(yùn)行機(jī)制是，借助金融產(chǎn)品和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)使上述市場(chǎng)主體的利益與監(jiān)管者保持一致，使市場(chǎng)主體對(duì)降低銀行風(fēng)險(xiǎn)，尤其是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，具有更高的熱情。⑥See David Min,Understanding the Failures of Market Discipline,92 Washington University Law Review 1495(2015).《巴塞爾Ⅲ》標(biāo)準(zhǔn)下的次債持有人就屬于非官方監(jiān)督主體，下文以其為例，進(jìn)行具體闡釋。

銀行發(fā)行次級(jí)債券需要定期向市場(chǎng)進(jìn)行信息披露。《巴塞爾Ⅲ》不僅提高了銀行業(yè)的信息披露要求，而且擴(kuò)大了次債持有人的責(zé)任。為增強(qiáng)銀行資本吸收損失的能力，《巴塞爾Ⅲ》強(qiáng)制要求其他一級(jí)資本工具和二級(jí)資本工具中的次級(jí)債券包含轉(zhuǎn)股或減記條款。轉(zhuǎn)股意味著，當(dāng)銀行發(fā)生危機(jī)時(shí)強(qiáng)制性地將債務(wù)工具轉(zhuǎn)化成普通股，這就要求債務(wù)工具持有人與股東共同承擔(dān)銀行的損失。減記意味著，減少該債務(wù)工具在清償中的追償權(quán)、償還數(shù)額、部分或者全部的紅利支付；此種資本工具的清償順序位于銀行的儲(chǔ)蓄者、普通債權(quán)人和次級(jí)債權(quán)人之后。不符合上述要求的資本工具于2013年1月1日起，在監(jiān)管資本中逐年遞減10%。①BaselⅢ:A Global Regulatory Framework for More Resilient Banks and Banking Systems,http://www.bis.org/publ/bcbs189.pdf,visited on 26 March 2018.出于對(duì)獲得清償?shù)目释蝹钟姓吒袆?dòng)力表達(dá)自身對(duì)低風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)的偏好，因?yàn)樗麄儾粫?huì)分享到任何高風(fēng)險(xiǎn)帶來的高收益（例如股票組合），所以他們會(huì)更加關(guān)注銀行的負(fù)面風(fēng)險(xiǎn)并限制銀行在高風(fēng)險(xiǎn)下對(duì)高利潤(rùn)的追求。據(jù)此，以降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)為根本目標(biāo)的《巴塞爾Ⅲ》就極有可能成為這些次債持有人監(jiān)督國(guó)內(nèi)銀行業(yè)的參考標(biāo)準(zhǔn)。②Douglas D.Evanoffa et al.,Enhancing Market Discipline in Banking:The Role of Subordinated Debt in Financial Regulatory Reform,63 Journal of Economics and Business 2-3(2011).

四、《巴塞爾Ⅲ》遵行之啟示

（一）《巴塞爾Ⅲ》之遵行對(duì)國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則發(fā)展的意義

近年來，學(xué)界主要從國(guó)際關(guān)系理論的視角分析國(guó)際金融“軟法”何以獲得遵行；本文認(rèn)為，法律層面的分析同樣有助于探究國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則在規(guī)范層面的發(fā)展。由上可知，《巴塞爾Ⅲ》制定過程的民主合法性增強(qiáng)了國(guó)家和銀行業(yè)對(duì)協(xié)議的認(rèn)可度，實(shí)施框架的靈活漸進(jìn)性提高了國(guó)家和銀行業(yè)的遵行意愿和能力，監(jiān)督機(jī)制的外在約束性保障了協(xié)議的遵行效果。實(shí)際上，《巴塞爾Ⅲ》作為2008年金融危機(jī)后國(guó)際社會(huì)金融監(jiān)管改革的典型成果，其獲得廣泛遵行的上述三大動(dòng)因也揭示出后危機(jī)時(shí)代國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則在制定、實(shí)施和監(jiān)督層面的三大特征。

例如，國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織（International Organization of Securities Commissions，IOSCO）在國(guó)際金融危機(jī)之后更加重視規(guī)則制定主體的廣泛代表性。在IOSCO中承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)制定職責(zé)的技術(shù)委員會(huì)起初僅包括13個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的15個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。③包括澳大利亞、加拿大（魁北克和安大略省）、法國(guó)、德國(guó)、中國(guó)香港、意大利、日本、荷蘭、新加坡、西班牙、瑞典、英國(guó)和美國(guó)（商品期貨交易委員會(huì)和證券監(jiān)管委員會(huì)）,Consultation Report,An Overview of the Work of the IOSCO Technical Committee,http://www.iasplus.com/en/binary/iosco/0703ioscoworkplan.pdf,visited on 20 January 2018。2016年，技術(shù)委員會(huì)被新成立的、成員背景更為多元的董事會(huì)所取代。IOSCO董事會(huì)作為標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)，不僅包括技術(shù)委員會(huì)的全部原有成員，并且將增長(zhǎng)和新興市場(chǎng)委員會(huì)的主席和副主席、4個(gè)區(qū)域委員會(huì)的主席以及從增長(zhǎng)和新興市場(chǎng)委員會(huì)和區(qū)域委員會(huì)中分別選出的兩個(gè)成員代表納入其中。①Resolution of the Presidents’Committee on the Composition of the IOSCO Board(Resolution 5/2013 as Amended by Resolution 2/2015),http://www.iosco.org/about/?subsection=resolutions,visited on 20 January 2018.當(dāng)前IOSCO董事會(huì)的成員擴(kuò)張至33個(gè)國(guó)家的34個(gè)監(jiān)管者。②阿根廷、巴西、中國(guó)、埃及、印度、肯尼亞、馬拉西亞等新興市場(chǎng)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的18個(gè)證券監(jiān)管部門。See IOSCO Board,http://www.iosco.org/about/?subsection=display_committee&cmtid=11,visited on 20 January 2018.此外，國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則的制定者還通過提供解釋標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)援助的方式提高國(guó)家和各國(guó)金融部門對(duì)于監(jiān)管規(guī)則的遵行能力。例如為促進(jìn)《國(guó)際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則》（International Financial Reporting Standards,IFRS）獲得遵行，國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理事會(huì)（International Accounting Standards Board，IASB）和IFRS解釋委員會(huì)對(duì)于利益相關(guān)者就IFRS標(biāo)準(zhǔn)提出的相關(guān)問題，在公開會(huì)議上予以討論，進(jìn)而確定是否需要以及如何處理相關(guān)問題。③How the IFRS Interpretations Committee Helps Implementation,https://www.ifrs.org/supporting-implementation/how-the-ifrs-interpretations-committee-helps-implementation/,visited on 20 January 2018.IOSCO也為證券市場(chǎng)監(jiān)管者提供了培訓(xùn)項(xiàng)目。例如近期IOSCO和哈佛大學(xué)的國(guó)際金融體系項(xiàng)目聯(lián)合舉辦了一個(gè)兩期的全球證書項(xiàng)目，旨在增強(qiáng)IOSCO成員方和證券市場(chǎng)監(jiān)管者對(duì)于證券監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的理解和遵行意愿。④Upcoming IOSCO Training Programs,https://www.iosco.org/training/?subsection=iosco_training_programs,visited on 20 January 2018.另外需要注意的是，在G20峰會(huì)的推動(dòng)下，國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則的監(jiān)督機(jī)制有所增強(qiáng)，各種金融監(jiān)管規(guī)則的實(shí)施都受到監(jiān)督機(jī)制的外在約束。例如，由國(guó)際支付和市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施委員會(huì)（Committee on Payments and Market Infrastructure）和IOSCO聯(lián)合制定的《金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施原則》（Principles for Financial Market Infrastructures，PFMI），其實(shí)施受到三個(gè)階段的監(jiān)督：一是自我評(píng)估，即成員方就自身是否采納有助于PFMI實(shí)施的立法和政策進(jìn)行自我評(píng)估；二是同行審查，成員方互相評(píng)估采取的實(shí)施措施與PFMI的一致程度；三是成員方互相考察PFMI實(shí)施結(jié)果的一致性的同行審查。⑤Monitoring Implementation of the PFMI,https://www.bis.org/cpmi/info_mios.htm?m=3%7C16%7C599,visited on 20 January 2018.

后危機(jī)時(shí)代國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則在制定、實(shí)施和監(jiān)督層面的上述三大特征對(duì)于新興金融領(lǐng)域監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的確立具有重要的借鑒意義。例如關(guān)于數(shù)字貨幣當(dāng)前尚未形成國(guó)際層面的監(jiān)管規(guī)則，為防范和化解數(shù)字貨幣可能造成的金融危機(jī)與風(fēng)險(xiǎn)，未來很有可能以國(guó)際金融“軟法”為依托形成統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則。在規(guī)范層面就要以《巴塞爾Ⅲ》為鏡鑒，注意從制定過程、實(shí)施框架和監(jiān)督機(jī)制三個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建，進(jìn)而促進(jìn)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)獲得國(guó)際社會(huì)的廣泛遵行。

（二）中國(guó)遵行《巴塞爾Ⅲ》之建議

《巴塞爾Ⅲ》之遵行不但揭示出國(guó)際社會(huì)制定和發(fā)展國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則的重要模式，而且對(duì)作為積極遵行者的中國(guó)也具有重要意義。為充分發(fā)揮《巴塞爾Ⅲ》保障中國(guó)銀行業(yè)健康發(fā)展的重要作用，中國(guó)宜結(jié)合具體實(shí)踐，從以下三個(gè)方面改進(jìn)對(duì)《巴塞爾Ⅲ》的遵行。

1.實(shí)質(zhì)參與《巴塞爾Ⅲ》的后續(xù)修訂進(jìn)程

2009年中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)①2018年3月13日，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)合并為“中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)”，簡(jiǎn)稱“銀保會(huì)”。銀保會(huì)的“三定”方案（定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制）尚未出臺(tái)，其稱謂甚至職能的變化未來可能會(huì)體現(xiàn)在BCBS成員構(gòu)成和國(guó)內(nèi)銀行業(yè)監(jiān)管活動(dòng)中。參見《金融監(jiān)管迎“一行兩會(huì)”新格局“銀保合”彌補(bǔ)監(jiān)管空白》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/finance/2018-03/14/c_129829237.htm,2018年3月26日訪問。成為BCBS成員和GHOS的成員，享有BCBS的最終決策權(quán)。同時(shí)，中國(guó)代表也參與到具體的工作小組中，包括巴塞爾磋商小組（BCG）、監(jiān)督與實(shí)施小組（The Supervision and Implementation Group）和政策發(fā)展小組（The Policy Development Group）。②About the Basel Committee’s Work structure,https://www.bis.org/bcbs/mesc.htm,visited on 26 March 2018.對(duì)《巴塞爾Ⅲ》制定過程的參與增強(qiáng)了中國(guó)對(duì)該協(xié)議的認(rèn)可度。

但需要指出的是，中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在BCBS中的實(shí)質(zhì)參與度仍然較低。③See Peter Knaack,An Unlikely Champion of Global Finance:Why Is China Exceeding International Banking Standards?,2 Journal of Current Chinese Affairs 45(2017).考察《巴塞爾Ⅲ》的制定過程可以發(fā)現(xiàn)：首先，協(xié)議磋商中的話語(yǔ)權(quán)仍然集中于發(fā)達(dá)國(guó)家監(jiān)管者手中。④Andrew Walter,Emerging Countries and Basel III－Why Is Engagement Still Low?,The Centre for International Governance Innovation,2015,p.4.例如，在近期《巴塞爾Ⅲ》最后部分的磋商主要是美國(guó)和歐盟之間的利益博弈，中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家在這一過程中僅扮演“默默無(wú)聞”的旁觀者角色。⑤《〈巴塞爾協(xié)議Ⅲ〉監(jiān)管框架最終完成》，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201712/20171202683497.shtml,2018年1月5日訪問。其次，在公眾評(píng)議階段，發(fā)展中國(guó)家的公眾評(píng)論數(shù)量的歷年大致占比情況為10%（2009年）、6%（2010年）、19%（2011年）、11.5%（2012年）、12%（2013年）、10%（2014年）。①See Andrew Walter,Emerging Countries and Basel III－Why Is Engagement Still Low?,The Centre for International Governance Innovation,2015,p.10.這表明，發(fā)達(dá)國(guó)家的評(píng)論數(shù)量遠(yuǎn)高于發(fā)展中國(guó)家。究其原因，一國(guó)對(duì)于全球金融監(jiān)管的參與度主要取決于其金融市場(chǎng)規(guī)模和專業(yè)能力。就中國(guó)而言，一方面，國(guó)內(nèi)銀行業(yè)的國(guó)際化程度與美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比差距顯著，并且中國(guó)對(duì)于外資銀行的開放程度也不盡人意。②2007年至2016年的10年間，中國(guó)外資銀行的市場(chǎng)份額縮水一半。參見《外資銀行在華十年，經(jīng)歷了怎樣的變局？》，http://mini.eastday.com/a/171216082152586.html,2018年3月5日訪問。這一現(xiàn)狀導(dǎo)致中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管者對(duì)于跨境業(yè)務(wù)缺乏相應(yīng)的監(jiān)管實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)。另一方面，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)的非政府組織、銀行等非官方主體由于專業(yè)知識(shí)和能力所限，很難在評(píng)論期內(nèi)提出高質(zhì)量的評(píng)議方案。③例如關(guān)于逆周期資本緩沖的報(bào)告，中國(guó)只提交了1份不足10頁(yè)的個(gè)人意見。而英國(guó)提供了12份來自5種不同類型主體的報(bào)告，平均篇幅長(zhǎng)達(dá)30頁(yè)。See Andrew Walter,Emerging Countries and BaselⅢ－Why Is Engagement Still Low?，The Centre for International Governance Innovation,2015,p.11.雖然當(dāng)前《巴塞爾Ⅲ》最終方案已經(jīng)出臺(tái)，但是隨著金融市場(chǎng)的變化、金融監(jiān)管理念的發(fā)展，《巴塞爾Ⅲ》極有可能得到修訂和補(bǔ)充。有鑒于此，本文以為，可以從以下兩個(gè)方面入手，增強(qiáng)中國(guó)對(duì)《巴塞爾Ⅲ》后續(xù)修訂過程的實(shí)質(zhì)參與度：一是發(fā)展跨境銀行業(yè)務(wù)，助力中國(guó)銀行監(jiān)管體系實(shí)踐。在借助“一帶一路”倡議的東風(fēng)，加快中國(guó)銀行業(yè)務(wù)國(guó)際化步伐的同時(shí)，也應(yīng)逐步取消對(duì)外資銀行的準(zhǔn)入限制。二是重視銀行、金融非政府組織在公眾評(píng)議階段的作用，加強(qiáng)對(duì)這些非官方主體的專業(yè)培訓(xùn)和能力建設(shè)，使它們更有能力代表中國(guó)利益發(fā)聲。

2.借助靈活漸進(jìn)框架審慎實(shí)施《巴塞爾Ⅲ》

從中國(guó)實(shí)施《巴塞爾Ⅲ》的實(shí)踐來看，銀監(jiān)會(huì)不僅及時(shí)更新國(guó)內(nèi)法規(guī)使之與《巴塞爾Ⅲ》的最新進(jìn)展保持一致，甚至過度遵行（over-compliance）某些標(biāo)準(zhǔn)，如對(duì)杠桿率標(biāo)準(zhǔn)和核心一級(jí)資本充足率的要求均高于國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)，甚至意圖縮短過渡期。④參見《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)令》（2012年第1號(hào)）；《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》第23條。中國(guó)銀行業(yè)積極實(shí)踐的重要原因在于，當(dāng)前我國(guó)核心一級(jí)資本在整個(gè)資本中占有較大比重，實(shí)施《巴塞爾Ⅲ》的成本較小。但是，這并不意味著未來中國(guó)對(duì)《巴塞爾Ⅲ》仍然可以維持較低的實(shí)施成本。例如中國(guó)銀行業(yè)的盈利模式仍然依賴于存貸利差。在《巴塞爾Ⅲ》監(jiān)管模式下，銀行的信貸業(yè)務(wù)會(huì)受到約束，單純依靠信貸業(yè)務(wù)盈利也難以為繼。隨著商業(yè)銀行發(fā)展速度的放緩，留存收益和上市融資等資本補(bǔ)充渠道受限，中國(guó)又缺少可替代的資本補(bǔ)充工具，很難緩解資本壓力。①參見徐翀等：《巴塞爾協(xié)議Ⅲ的全球?qū)嵤┻M(jìn)展與啟示》，《華北金融》2017年第3期，第45頁(yè)。此外，軟法存在著發(fā)展為習(xí)慣國(guó)際法的可能。②See Edith Brown Weiss&Dinah Shelton,Conclusions:Understanding Compliance with Soft Law,in Dinah Shelton(ed.),Commitment and Compliance:The Role of Non-binding Norms in the International Legal System 535-553(Oxford University Press 2000).當(dāng)各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的銀行監(jiān)管部門對(duì)《巴塞爾Ⅲ》的反復(fù)實(shí)踐和遵行滿足國(guó)際習(xí)慣法的國(guó)家實(shí)踐和法律確信兩項(xiàng)構(gòu)成要素時(shí)，《巴塞爾Ⅲ》中嚴(yán)格的資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂屑s束力的國(guó)際習(xí)慣法。③有學(xué)者甚至認(rèn)為，《巴塞爾Ⅲ》當(dāng)前已經(jīng)構(gòu)成國(guó)際習(xí)慣法。參見韓龍、包承恩：《巴塞爾III性質(zhì)之探》，《國(guó)際金融研究》2014年第2期，第55-57頁(yè)。有鑒于此，中國(guó)應(yīng)該立足具體經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境，仔細(xì)評(píng)估實(shí)施《巴塞爾Ⅲ》標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于中國(guó)銀行業(yè)在短期、中期和長(zhǎng)期的影響；④參見巴曙松：《巴塞爾資本協(xié)議Ⅲ的新進(jìn)展》，《中國(guó)金融》2010年第20期，第99頁(yè)。銀行業(yè)監(jiān)管部門應(yīng)考慮充分利用《巴塞爾Ⅲ》靈活漸進(jìn)的實(shí)施框架及時(shí)作出動(dòng)態(tài)調(diào)整。⑤參見杜權(quán)、莊瑾亮：《巴塞爾協(xié)議Ⅲ在我國(guó)適用性問題的再審視——兼論監(jiān)管政策對(duì)中小銀行的影響》，《浙江金融》2016年第1期，第52頁(yè)。例如，根據(jù)BCBS2014年修訂的凈穩(wěn)定資金比例（NSFR）標(biāo)準(zhǔn)，銀監(jiān)會(huì)近日發(fā)布了《商業(yè)銀行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理辦法（修訂征求意見稿）》。其中就包括NSFR標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)內(nèi)實(shí)施問題。⑥2017年12月6日銀監(jiān)會(huì)就《商業(yè)銀行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理辦法（修訂征求意見稿）》公開征求意見，http://www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docView/93528924E8EB491F99027F2946D4A FD8.html,2018年1月5日訪問。雖然NFSR標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施和評(píng)估期限迫在眉睫，但是當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)高度依賴于銀行的長(zhǎng)期融資，NSFR標(biāo)準(zhǔn)很可能會(huì)造成“影子銀行”滋生、資金短缺、經(jīng)濟(jì)下行等負(fù)面影響。因此，銀監(jiān)會(huì)對(duì)NSFR標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)內(nèi)實(shí)施應(yīng)采取更為審慎的態(tài)度。⑦See Jeanne Gobat et al.,The Net Stable Funding Ratio:Impact and Issues for Consideration,IMF Working Paper,WP/14/106,p.3.

3.有效利用《巴塞爾Ⅲ》的監(jiān)督機(jī)制

2008年金融危機(jī)后，中國(guó)加入G20峰會(huì)、FSB和BCBS，成為全球金融治理的“新成員”。正因?yàn)槿绱耍袊?guó)非常珍視自身的國(guó)際聲譽(yù)，盡可能履行作出的國(guó)際承諾。由于歷史原因，國(guó)際市場(chǎng)對(duì)于中國(guó)銀行業(yè)缺乏信任感，導(dǎo)致中國(guó)銀行業(yè)的海外擴(kuò)張屢受阻礙。與之相似，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管者在國(guó)際磋商中也不受重視。RCAP公布的監(jiān)督報(bào)告顯示，2013年中國(guó)銀行業(yè)對(duì)于資本充足率標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施、2016年位于中國(guó)的全球系統(tǒng)重要銀行對(duì)于《巴塞爾Ⅲ》標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施和2017年中國(guó)銀行業(yè)對(duì)于流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施均獲得最高評(píng)分，即“符合的”。中國(guó)銀行業(yè)對(duì)于某些標(biāo)準(zhǔn)的遵行程度甚至要比歐美發(fā)達(dá)國(guó)家更高。①RCAP on Consistency:Jurisdictional Assessments,https://www.bis.org/bcbs/implementation/rcap_jurisdictional.htm#china,visited on 2 February 2018.這一監(jiān)督報(bào)告為中國(guó)留下了“良好遵行”記錄，有助于樹立中國(guó)銀行監(jiān)管者和銀行業(yè)的國(guó)際聲譽(yù)。這不僅能夠助力中國(guó)銀行業(yè)的海外擴(kuò)張，而且能夠提升銀行監(jiān)管者的聲譽(yù)，提高其在國(guó)際磋商中地位和話語(yǔ)權(quán)。②See Knaack Peter,An Unlikely Champion of Global Finance:Why Is China Exceeding International Banking Standards?,2 Journal of Current Chinese Affairs 65(2017).

相較于中國(guó)銀行業(yè)對(duì)官方監(jiān)督機(jī)制的有效利用，中國(guó)銀行業(yè)對(duì)非官方監(jiān)督機(jī)制的重視程度尚不盡如人意。非官方監(jiān)督機(jī)制相當(dāng)于將銀行業(yè)置于市場(chǎng)的持續(xù)監(jiān)督中。③參見黎四奇：《對(duì)我國(guó)資本充足率監(jiān)管中次級(jí)債發(fā)行的辯證思考》，《湖南公安高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)》2009年第3期，第76頁(yè)。在市場(chǎng)監(jiān)督作用下，銀行顯然應(yīng)當(dāng)致力于增強(qiáng)自我風(fēng)險(xiǎn)管理能力，④參見吳松漢等：《巴Ⅲ實(shí)施總結(jié)與中小銀行應(yīng)對(duì)之道》，《金融電子化》2016年第6期，第28-29頁(yè)。因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)狀況良好的銀行可以較低的成本獲得市場(chǎng)融資，風(fēng)險(xiǎn)程度較高的銀行就需要支付更高的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)或提供額外擔(dān)保。《巴塞爾Ⅲ》中的市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制加強(qiáng)了對(duì)證券化、表外風(fēng)險(xiǎn)暴露和交易活動(dòng)信息披露的要求。雖然中國(guó)銀監(jiān)會(huì)根據(jù)《巴塞爾Ⅲ》“第三支柱”之規(guī)定，于2013年出臺(tái)了《關(guān)于商業(yè)銀行資本構(gòu)成信息披露的監(jiān)管要求》，但實(shí)踐表明，中國(guó)銀行業(yè)對(duì)信息披露要求的執(zhí)行情況差異較大，只有少數(shù)幾家銀行按照新的監(jiān)管要求進(jìn)行披露。⑤參見陳歆：《完善監(jiān)管資本定義 推進(jìn)新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施》，《金融會(huì)計(jì)》2014年第6期，第46頁(yè)。中國(guó)銀行業(yè)對(duì)于《巴塞爾Ⅲ》的片面認(rèn)知是構(gòu)成市場(chǎng)監(jiān)督弱勢(shì)的重要原因。《巴塞爾Ⅲ》對(duì)于銀行來說不僅是資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，而且是改革銀行治理結(jié)構(gòu)，提高銀行競(jìng)爭(zhēng)力的最佳指引。⑥參見錢毅等：《巴塞爾新資本協(xié)議的公司治理意蘊(yùn)》，《中國(guó)金融》2011年第7期，第57頁(yè)。中國(guó)銀行業(yè)對(duì)《巴塞爾Ⅲ》的遵行不能只停留在對(duì)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的簡(jiǎn)單實(shí)施和達(dá)標(biāo)，更應(yīng)該認(rèn)識(shí)到非官方監(jiān)督機(jī)制的重要作用，以便提高自身風(fēng)險(xiǎn)管理能力和完善自身治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而從本質(zhì)上增強(qiáng)銀行的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。⑦See Pierre-Etienne Chabanel,Implementing Basel III:Challenges,Options&Opportunities,White Paper,http://www.Moodysanalytics.com,visited on 23 March 2018.

結(jié)語(yǔ)

從法律層面看，《巴塞爾Ⅲ》制定過程的民主合法性、實(shí)施框架的靈活漸進(jìn)性和監(jiān)督機(jī)制的外在約束性是協(xié)議獲得廣泛遵行的重要原因，同時(shí)也揭示出國(guó)際金融監(jiān)管規(guī)則在制定、實(shí)施和監(jiān)督層面的三大特征。這三大特征有助于提高國(guó)際金融“軟法”規(guī)范的整體遵行水平，使其在金融治理中發(fā)揮出更大作用，盡可能地防范和化解金融危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)。此外，在“一帶一路”倡議下，中國(guó)銀行業(yè)“走出去”和外資銀行的“引進(jìn)來”均面臨著較大的資本風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)也面臨著嚴(yán)峻的監(jiān)管挑戰(zhàn)。中國(guó)應(yīng)當(dāng)實(shí)質(zhì)參與《巴塞爾Ⅲ》后續(xù)修訂進(jìn)程，借助《巴塞爾Ⅲ》靈活漸進(jìn)的框架審慎實(shí)施該協(xié)議，有效利用《巴塞爾Ⅲ》的監(jiān)督機(jī)制。如此才能促進(jìn)國(guó)內(nèi)銀行治理結(jié)構(gòu)的完善，提高國(guó)內(nèi)金融體系的穩(wěn)健性，增強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，構(gòu)建中國(guó)在全球金融治理體系中的制度性話語(yǔ)權(quán)。